房屋拆遷行為的物權法定位

王小魚，馮龍良

（陜西警官職業學院法律系，西安710043)

房屋拆遷行為的物權法定位

王小魚，馮龍良

（陜西警官職業學院法律系，西安710043)

我國城市化進程中，房屋拆遷糾紛頻生，作為公權力行使與私有權之間沖突的逐漸升級，其已發展為引人注目的社會難題。要真正制定出符合我國實際的房屋拆遷法律制度，就必須首先厘清房屋拆遷行為的法律性質，從物權法的高度對其準確定位，并圍繞此建構房屋拆遷的相關法律規制體系。

房屋拆遷行為；法律定位；法律規制體系

進入21世紀，我國開始了城市化的部署，舊城改造作為國家基本建設和房地產開發的前提條件，引發的房屋拆遷行為已經成為人們生活中常見的社會現象，作為公權力行使時所產生的房屋拆遷行為與人們所享有的房屋所有權之間的利益沖突日益明顯。有的房屋拆遷超出公共利益范圍。有的以公共利益為幌子,實際是為某些團體或個人獲利而濫用房屋拆遷權,嚴重侵害民眾的財產權利。有的甚至將土地的使用權連同土地上的房屋一同轉讓給企業，這些現象反映出我國現行房屋拆遷制度中理念混亂、制度架構不合理、藐視房屋拆遷權利人利益保護等諸多漏洞。加之我國在立法思想上對私有財產保護的忽視，導致房屋拆遷中屢屢發生片面強調拆遷方利益而不能給被拆遷者以必要的保護。因此，必須對房屋拆遷制度進行必要的理念分析和法律定位。

一、房屋拆遷行為的基本理論探索

房屋依附于土地，屬于土地上的定著物，但它卻完全獨立于土地之外，兩者在物理上不可分離，但在法律上是兩個獨立的不動產，可以形成兩項不同的所有權。只是在權利變動時兩者具有不可分割性，即所謂的“房隨地走”或“地隨房走”。由于我國法律規定土地所有權屬于國家或集體所有，任何公民個人不得擁有土地所有權；房屋所有權屬于個人所有，而房屋離不開土地，沒有所謂的空中樓閣，這就形成了私有房屋與公共土地共存的法律現象。一旦國家需要，不論是基于何種原因，勢必會產生矛盾：是以房屋所有權為主還是以土地所有權為主?犧牲個人利益還是犧牲公共利益?我們通常的做法是犧牲個人利益，保護國家利益，這是我國長期以來的經濟發展與制度設計的慣例。

物權法第42條規定：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。根據法律規定，筆者認為房屋拆遷行為性質應從以下方面確定：

第一，房屋拆遷行為是公法性質的行為，具有明顯的強制性。在房屋拆遷中，房屋被拆遷人不能根據意思自治原則同房屋拆遷行為人進行協商，相反，政府作為房屋拆遷行為主體得以在法定目的和范圍內依照法定程序直接實施房屋拆遷行為。其行為效力是使他人的私有房屋所有權強制移轉給國家。

第二，房屋拆遷行為具有嚴格的公共利益目的性。房屋拆遷行為發生的目的只能是為社會公共利益。凡同社會公共利益目的無關的欲取得他人房屋所有權的行為，均不構成房屋拆遷行為發生的前提，因而也就不得通過房屋拆遷的途徑剝奪他人房屋所有權。

第三，房屋拆遷行為具有法定程序性。任何房屋拆遷行為的發生必須按法定程序進行，因為房屋所有權非因法定程序不得剝奪。在德國

二、房屋拆遷行為的法律定位及思考

房屋拆遷是城市化進程中不可回避的法律現象。如何在保護房屋所有權與滿足城市化建設需要之間尋求平衡點，是法律急需解決的問題。雖然從法律的角度不可能消除主體平等與公共利益之間的矛盾，但是堅持私有權利保護理念應當是法學尤其是民法學應有的價值觀。公共利益應當建立在私有權利平等保護的基礎上，以無正當理由或者無法理依據地損害他人應當獲得保護的私有權利為代價產生的公共利益，并非是法律應當給予保護的公共利益。在法律中，根據主體權利平等理念，強調任何人對其財產的獲得必須“取之有道”，即使是在資源十分有限的情況下。那種并非是為了社會公共利益的房屋拆遷卻要求被拆遷人必須“服從”的觀念，表面上是維護了城市化建設順利進行的需要，但是在法律的制度價值判斷上卻喪失了其應有的定位。應當說，國家利益和集體利益的確需要法律的保護，但是，任何權利的保護均是不同利益的一種均衡保護。在相當長的時間內，片面地強調國家利益和集體利益至上的理念長期制約著我們的思維。筆者認為，我國房屋拆遷行為應當以物權獨立和物權平等保護思想為其基本理論。至于所有權負有義務的觀念，由于歷史和文化的原因早已深深根植于房屋拆遷行為的理念中，不宜再強調之，相反，應當給予必要的制約。

第一，房屋拆遷行為得以發生的前提應當是尊重物權獨立。房屋拆遷行為之所以發生，應當因不同的物權獨立存在所致。物權獨立是物權平等保護的基礎，只有在獨立存在的主體或者權利之間，房屋拆遷行為才能確立和實現彼此之間的平等保護。

第二，房屋拆遷應當堅持物權平等保護的思想。在物權保護中，我們要摒棄不同主體的物權給予不同法律保護的觀念。從宏觀角度分析，物權主體的多樣化已使現行的所有制類型難以一一對應。在計劃經濟時代，我們將社會生活中的各種復雜因素一概剔除于外，將所有制劃分為公有制和私有制，其中公有制僅包含全民所有制和集體所有制，與所有制相對應的所有權類型是國家所有權、集體所有權和公民個人所有權三種形式。但是，現代社會的商品經濟性質，使得這一人為的簡單劃分已經難以解釋現代社會經濟生活中的種種復雜情況。故必須確立和貫徹的基本原則是：凡合法取得的財產不分公有與私有，均應給予平等保護。

第三，法律對房屋拆遷行為的限制，并非僅僅是對私有財產的保護，也是對人權的保護。黑格爾曾說過：“人格權本質上是物權?！盵1]所有權是實現人權的基礎，誠如管子所言，“倉廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”。沒有最基本的財產，人就會在貧困中煎熬甚至死去，所謂的人身自由、信仰自由、言論出版等諸多自由也就成了水月鏡花。無怪乎美國經濟學家格瓦特尼說：“私有財產若不能得到保護,其他的權利就毫無意義?！睕]有任何東西像財產所有權一樣如此普遍地煥發起人類的想象力，并煽動起人類的激情。[2]法律對房屋拆遷行為的規定，應旨在確保個人房屋所有權的自由使用，并能免遭公權力侵害，這樣才能實現個人自由、發展人格、維護尊嚴。所以，在房屋拆遷行為的法律定位上，應認識到其包含的倫理性，重視其對人權的保護，才可能建構科學的房屋拆遷制度。

三、房屋拆遷行為的法律規制

美國學者E·博登海默在他的著作《法理學——法律哲學與法律方法》中指出，任何值得被稱作法律的制度，均應當關注自由、安全和平等的制度價值。同時所有的法律制度又要求這些價值應當服從有關公共利益方面的某些迫切需要的考慮。[3]根據利益均衡觀念，任何保護自由、安全和平等的制度，不可能在與社會公共利益完全沖突的情況下得到實現，相反，它們之間的和諧相處是各得其所的理想結果。在為了社會公共利益的情況下，房屋拆遷行為的出現完全可以被理解是私有財產利益與社會公共利益和諧相處的縮影?！叭祟愃坪跤幸环N本能的愿望，希望根據某種規則生活?！绻狈@些規則，人們就會產生不安全感，特別是對于政府權利的行使問題。法律規則與允許政府官員隨意行使與公民個人有關的權利的制度是不相容的。這種行使權利的方式摧毀了公民的安全感，因為它的權利不再有確實的保障?！蠹s束行政行為的法律盡可能表達得明確清楚?！盵4]人們這種本能的意愿，不會因為社會制度的不同而有本質的區別。因此，在我國房屋拆遷制度中，引入必要的法律制約規范顯然是有必要的。尤其根據我國房屋拆遷中所發生的現實問題，法律制約的引入已經不再僅僅是一個理論探討的問題，而是一個頗具實務價值的研究問題。

筆者認為，對房屋拆遷行為的法律規制，可以從如下幾個角度考慮：

第一，房屋拆遷行為的目的必須是為了社會公共利益。按照美國學者亨廷頓的看法，由于研究方法的不同，對于“公共利益”的理解亦不同，主要表現為三種理解：一是公共利益被等同于某些抽象的、重要的理想化的價值和規范，如自然法、正義和正當理性等;二是公共利益被看作是某個特定的個人、群體、階級或多數人的利益;三是公共利益被認為是個人之間或群體之間競爭的結果。筆者認為公共利益可以理解為涉及文化、教育、醫療、環境保護等社會公共事業和國防建設的符合絕大多數人愿望的非直接商事活動性質的利益。也就是說，社會公共利益既不是某些個人的利益，也不是某些團體的利益，更不是直接具有商事活動性質的利益，而是涉及關系人們生活質量的環境、交通、醫院、學校等社會公共事業或公眾安全的國防事業等方面的利益。在梁慧星主編的《中國法律草案建議稿》中，對公共利益作出了一個列舉式的解釋：“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛生醫療、災害防治、科學及文化教育、環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及水利、森林保護，以及國家法律規定的其他公共利益?！盵5]為了防止社會公共利益被濫用，在進行房屋拆遷時，應當要求房屋拆遷者以社會公共利益為直接目的。如果以商業活動為直接目的，即使是政府，亦不得使用房屋拆遷方式獲得他人財產，而只能以合同方式通過協商進行。

第二，房屋拆遷行為的主體必須是政府管理機構。房屋拆遷的主體依其是否直接享有權利，可以劃分為房屋拆遷權人和房屋拆遷行為利益直接享有人（亦稱為“不動產需要人”）。在討論法律制約時，筆者僅以房屋拆遷行為人作為分析對象。因為房屋拆遷權利是以強制方式取得他人不動產所有權或者使他人物權不再享有的一種權利，該權利體現著公法人的行政權利，故自然人和其他社會組織不能行使之；加之房屋拆遷權利是將他人財產私有權強制性轉移給國家，是物權變動的一種特殊形式，其效力導致私有權利行使被加以強制性限制，故對房屋拆遷權利的主體必須給予嚴格的限制。只能在符合公共利益目的的情況下，由政府代表國家集體實施有關房屋拆遷的行為。[6]

第三，房屋拆遷行為必須符合法律規定的程序。程序是指有關某項活動應當遵循何種方式、步驟、順序、時限等公示性的過程。沒有程序的公正就沒有實質的公正。尤其是公權力人在強制私權利人轉移自己的權利時，必須要嚴格按程序進行，這在其他國家法律中規定十分明確。在法治時代，即使是政府亦不能肆意限制或剝奪他人的私產，政府的行為亦必須嚴格按程序活動。目前在我國法律中，房屋拆遷行為的程序規定比較粗糙、不科學，公正性和公示性不夠，這就給房屋拆遷活動留下了法律漏洞，且極易使房屋拆遷權利人發生濫用權利的現象，使被拆遷人的利益遭受侵害。所以，在房屋拆遷制度中強化程序制約是十分必要的。

總之，房屋拆遷是導致不動產物權變動的原因之一。由于房屋拆遷引起的物權變動與其他原因相比有著明顯的特殊性，必然要求我們在物權變動的制度設計上給予其必要的關注。根據我國的法律文化背景，我國法律理念的狀況以及我國立法和實務的現實情況，在房屋拆遷制度上十分有必要強化法律規制。

[1][德]黑格爾.法哲學原理[M].范楊,張企泰,譯.商務印書館,1982:48.

[2][德]羅伯特·霍恩.德國民商法導論[M].楚建,譯.中國大百科全書出版社,1996:189.

[3]博登海默.法理學——法理哲學與法律方法[M].鄧正來,譯.中國政法大學出版,1999.

[4]彼得·斯坦，約翰·香德.西方社會的法律價值[M].中國人民公安大學出版,1990.

[5]梁彗星.中國法律草案建議稿[M].社會科學文獻出版社，2000.

[6]王怡.論城市房屋拆遷中的強制權[N].南方周末,2003-09-11.

D923.204

A

1002-7408（2010）12-0092-02

王小魚（1959-），女,陜西戶縣人，陜西警官職業學院法律系教授，研究方向：民商法；馮龍良（1961-），男，陜西華縣人，陜西警官職業學院副教授，研究方向：民事法律制度。

[責任編輯:閆生金]