地方立法準備階段民意參與機制之思考

楊維立

在2011年各地召開的人大會議上，如何提高地方立法質量再次成為代表們關注的焦點。如，上海市十三屆人大四次會議共收到代表10人以上聯名提出的議案68件，其中針對地方立法工作提出的議案有28件，占全部議案的41%。上海市人大常委會主任劉云耕說，以“立良法”推動“行善治”，進一步發揮地方人大作用，提升城市法治化建設水平。一次次立法創新也折射出立法者思路的調整：更加注重立法的質量和實效，將有限的立法資源用在刀刃上，切實做到地方立法“不貪大、不湊數、重管用”。無獨有偶，廣東省人大常委會主任歐廣源在參加人大會議湛江團分組審議時表示：“兵不在多而在精，將不在勇而在謀”，“建設‘法治廣東，必須立法要良、執法要嚴、司法要公、違法要究、普法要廣。寧可一年只立一兩個‘良法，也不要為了充數量，立出‘惡法 ?！?/p>

地方立法，就是由有權的地方權力機關和行政機關依照法定的權限和程序制定規范性法律文件的活動。地方立法的主體包括各省、自治區、直轄市，各省、自治區人民政府所在地的市，以及國務院批準的較大市的人大及其常委會以及人民政府。眾所周知，地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。相對國家立法而言，地方立法具有從屬性、執行性、補充性、探索性等特點，它在地方經濟、政治、文化、社會建設以及地方事務管理等方面發揮著重要作用。改革開放以來，尤其是近年來我國各地地方立法工作取得了明顯成效，為經濟發展社會進步提供了有力的制度保障，也為國家立法積累了許多寶貴的經驗，在全面落實依法治國基本方略過程中凸顯了殊為重要的價值，發揮了不可替代的積極職能。如今中國特色社會主義法律體系已經形成。截至2010年底，我國已制定現行有效法律237件，行政法規690多件，地方性法規8600多件，涵蓋社會關系各個方面的法律部門已經齊全，各法律部門中基本的主要的法律已經制定出來，法律法規相互配套，法律體系內部總體科學統一。這也就意味著社會主義法律體系建設面臨著全面提升，對地方立法工作無疑提出了更高的要求。吳邦國委員長指出：我們的法律體系雖然已經形成，但本身并不是完美無缺的，這當中既有一些現行法律需要修改的問題，也有部分配套法規急需制定的問題，還有個別法律尚未出臺的問題，這主要是由于立法條件尚不成熟、各方面的認識不盡一致，需要在實踐中繼續探索，積累經驗?？傊?，立法工作只能加強不能削弱。

提高地方立法質量，增強地方立法實效是一項重大系統工程。其中，民意參與是不可或缺的重要因素。立法法第五條規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動?！秉h的十七大報告首次把民主理念擴展到“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與”的新高度。提出“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與”，“保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權”。民意參與地方立法主要包括兩個層面的含義：首先是表面性、功能性和制度性層面的，也就是公眾參與作為一項具體制度對立法的作用；其次是本質性、價值性和憲政層面的，也就是對立法權的約束、控制以及再分配作用。

2011年1月24日，全國人大常委會委員長吳邦國在形成中國特色社會主義法律體系座談會上提出：要積極探索公眾有序參與立法的途徑和形式……努力提高立法調研的針對性和實效性，不斷完善公布法律草案的工作機制，建立健全采納公眾意見的反饋機制，積極回應社會關切，切實增強公眾參與立法的實效，使立法過程成為普法過程。擴大公眾的參與程度，推進地方立法的民主化進程，正是各地人大常委會積極探索和努力破解的課題。地方立法準備階段，一般是指地方立法在提出法案前所進行的有關立法活動階段。其內容主要有兩項：一是地方性法規的立項（包括立法規劃與計劃），二是地方性法規草案的起草?！傲⒎ǖ臏蕚涑绦?，雖然處于正式立法程序之外，但是在我國往往決定了眾多立法的命運，也就是說在一項立法正式提交審議之前其命運就已基本被定奪。正因為如此，立法準備程序在我國逐漸獲得了相對獨立的價值和地位”[1]。在立法準備階段，我們期待民意參與機制通過創新，持續給力，為出臺高質量的地方法規質量夯實基礎。

優化立法項目，需公開征求立法建議，還需完善反饋激勵機制

盧梭曾說過：“明智的創制者并不從制定良好的法律本身著手，而是要事先考察一下他要為之而立法的那些人民是否適于接受那些法律?！备鶕裰骼碚?，“參與代表有著確定目標及對所有社會問題選擇手段的過程”[2]。地方立法項目通過公眾參與來確定，必然會最大限度地分配社會的利益，以符合公眾的需要和愿望?！拜^高水平的政治參與常常導致國民產品更平等的分配?！盵3]公眾參與立法程度的高低與效能的優劣已成為現代社會衡量一個國家民主化水平的尺度。正如英國學者戴維·赫爾德所言:“當公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視為一種權利的時候，民主才是名副其實的民主?！盵4]近幾年來，一些享有立法權的地方人大常委會和人民政府在編制立法規劃、計劃過程中，為了使立法決策與本地改革發展決策相適應，通過各種形式向社會廣泛征集立法項目建議，與公眾形成良性互動，努力使地方法規真正反映廣大群眾的意見，切實解決群眾關心的問題。比如，2005年以來，安徽省人民政府法制辦公室已連續6次向社會公開征集立法項目建議，實行“開門立法”，其中有20多個公民立法項目建議被采納。貴州省貴陽市十一屆人大常委會第一次會議通過了未來5年的17項立法項目，包括《貴陽市水庫管理辦法》在內的10項由市民提出的立法建議占其中的一半強。四川省人大常委會對向社會公開征集到的411條立法建議進行了初步篩選，有9項被列入2003年立法計劃建議項目。

安徽省從2006年開始，實施立法建議公開有獎征集，“開門立法”已從部門提草案、審議過程聽民意的階段走向立法源頭聽建議（據《新華每日電訊》）。令人印象至深的一個典型是，2008年，一位名叫姜廣元的農村婦女獲得了安徽省政府立法建議獎證書和獎金，她的一項立法建議被列入安徽省地方法規立法計劃。據介紹，55歲的姜廣元以務農為生，這兩年除種承包地外，還在一個小區兼職保潔工作。有著高中文化程度的她喜歡讀書看報、關心時事。當她在報紙上看到省政府向社會公開征集2007年度立法項目建議后，便向法制部門提出了3項立法建議。其中，關于加強職業技術教育的立法建議很快被采納，安徽省政府將制定職業技術學校促進辦法列入2007年底地方性法規立法計劃。這條立法建議也因有采用價值、實用性強，被評上安徽省立法建議獎。

提倡什么，反對什么，具有價值導向。但是這個“導向”又須和“價值”鏈接起來才會充分地體現“導向”，才能真正地產生“導向”。姜廣元是一位普通的農村婦女，來自民間。她并非專業人士，甚至文化程度也不是太高。但她具有強烈的公民意識，且為民主法治建設作出了積極貢獻，她獲得省政府的立法建議獎，更具說服力、感召力、震撼力，更能有效地打動人、鼓舞人、激勵人。

我們說，立法機關（部門）的力量畢竟是有限的，而民間智慧無窮。確定立法項目，不僅需要立法機關（部門）自身作出不懈的努力，而且，需要樹立機關（部門）和公民之間建立長效合作機制。常言道:“三個臭皮匠勝似一個諸葛亮?！泵耖g有高人，基層有真知。加之“當局者迷，旁觀者清”。如果各行各業的熱心群眾從不同的角度，為立法出謀劃策，他們的熱心建議給立法部門以啟發，他們的獨特觀點為立法工作提供捷徑，他們的真知灼見為立法夯實堅定基礎，就能不斷提高立法水平和立法質量，進而，實現立法科學化、民主化。

完善立法的準備程序，當務之急是需要建立制度化的利益表達和凝聚機制?，F實中，我國地方立法的民眾參與程度較低，公開性還不理想，一些地方人大在立法選項方面雖然做了大量工作，進行了一些有益的探索，但有的地方人大常委會雖然注重征集公民立法建議，但征集活動往往不見下文。

為此，我們首先希望各地人大常委會建立健全一套制度化的反饋機制，定期將公民的立法建議進行總結整理、統計分析，詳細報告公民立法建議的采納情況，公開回復某些熱點難點問題，這樣才能形成良性互動。也就是說，為了避免公民的立法建議留言石沉大海，防止公民參與互動的熱情遭到冷遇。對于公民署名提出立法建議的，無論其建議是否被采納，都有必要做到件件有回音，并以人大常委會的名義表示感謝。立法項目形成之后應當及時在媒體或者官方網站上公布，讓市民參與修改、完善，以立法為民為指導，讓“官念”與“民意”在立法計劃制訂過程中，通過合理碰撞之后融合起來。

其次，逐步建立公開征集立法項目建議的激勵機制，激發公民的參與熱情，進一步調動公民提出立法建議的積極性。對于公民提出的立法項目建議，地方人大常委會應組織論證、評選，并擇優選用。公民提出的法規草案或重要修改意見一經選用，應給予一定的物質獎勵。這樣，使熱心的公民感受到榮耀，帶來了精神層面上的滿足和享受。所產生的示范效應，則可以調動更多的人參與管理社會事務的積極性、主動性和創造性。從而，營造濃烈氛圍，形成良性循環，深化人民當家作主意識，實現立法與民意的良性互動。

起草法律草案需引入社會力量，還需形成競爭機制

記得在2008年1月，廣東省人大十屆一次會議進行小組討論時，該省人大代表袁志敏提出，立法起草工作可否進行“招投標”？此言一出，語驚四座，引起了廣泛爭議。在筆者看來，引入第三方負責草案起草的方向無疑是十分正確的。正如北京大學政府管理學院徐湘林副教授所言，在立法過程中，由于提出者是政府部門，在制定過程中，參與最多的也是有關部門，這樣極易導致法規本身的偏向性。從這個意義上說，引入第三方，利用經濟利益和榮譽來激勵社會力量參與起草法律草案，對于避免部門利益、地方利益和填補法律漏洞而言，具有積極意義。

事實上，引入社會力量參與起草法規草案，一些地方已作出了積極的探索。比如，2010年5月，寧夏回族自治區人大常委會首次將法規草案委托社會力量起草。據悉，自治區人大法制委員會和常委會法制工作委員會通過專門研究，選定代表提出的《寧夏回族自治區家政服務管理條例（草案）》，委托寧夏某律師集團起草。該律師集團將組織12名專業性強、能力突出的律師，力爭3個月內完成起草工作（據《寧夏日報》2010年5月7日）。又如，2010年9月27日，遼寧省十一屆人大常委會第十九次會議審議《遼寧省市場中介組織管理條例（草案）》。據了解，該《條例（草案）》由省人大法制委員會委托第三方——省地方立法研究會起草。省人大法制委員會相關負責人介紹，省人大常委會開展地方立法工作以來，采用委托立法的形式尚屬首次（據《華商晨報》2010年9月29日）。正如遼寧同方律師事務所律師常斌所言，此舉能夠有效防止部門利益通過立法不適當地擴大部門職權，與民爭利，積極意義毋庸贅言。在筆者看來，人大常委會委托第三方立法，不僅是一個有益的嘗試，而且從發展趨勢的角度看，更應該成為一條重要的立法途徑。

不過，通過對各地委托社會力量起草法規草案案例進行認真實證分析后，筆者發現，或許因為“摸著石頭過河”的緣故，其中仍存在這樣那樣的不足，有諸多需要進一步完善之處。首要的問題在于，這種 “一對一”的委托立法形式，怎樣確保委托的公平公正，如何優化草案起草質量，仍然是繞不過去的話題?；蛟S會產生“相馬”的負面效應。比如，根據“伯樂”的好惡選馬，人為因素明顯。除了受托單位，其他社會機構即使熱情再高，優勢再多，也將失去起草立法草案的可能性。對受托單位而言，“無競爭則惰性生”，這是被無數實踐證明了的一條真理。采用這種“相馬式”委托立法，結果可能會差強人意，甚至面臨著失敗的風險。萬一他們起草的草案不被立法機關接受，草案起草工作將何去何從？這些都是值得關注的。筆者這樣說并非信口開河。有例為證，2002年11月1日正式實施的《重慶市物業管理條例》，開了律師起草地方法規之先河。不過，這也是一次尷尬的嘗試。律師們起草的法案送交立法機關后，被“推倒重來”，又回到了“部門立法”的老路上。最終通過的《重慶市物業管理條例》，與律師們最初擬定的草案相比，已是“面目全非”。 這個極端的例子表明，委托社會力量起草法規草案雖好，但我們卻不能回避失敗風險。

在受托方“只此一家，別無分店”的背景下，最終的結果無非是三種：一是立法草案的質量很高，贏得立法機關的好評和認可；二是草案的質量一般，打分的話也只有60分上下，“用”還是“不用”，遂成令人頭疼的問題；三是受托方雖盡心盡力，但起草的草案差強人意，被人大徹底否定，需要“從頭再來”，誤時又誤事。我們說，第一種狀態無疑將成為主流，但后兩種狀態出現的可能性也不能低估。讓人擔憂的是，因為“只此一家，別無分店”。 難免會有一些受托方產生“皇帝女兒不愁嫁”的錯覺，起草草案時并未充分發揮自身優勢，貢獻全部力量，甚至應付了事。因為無競爭則惰性生，這是被無數實踐證明了的一條真理。

其實，立法工作本身就是一個博弈的過程，博弈的結果，應該是最權威、 最理性、 最能代表和反映人民群眾的意志和利益的。在筆者看來，委托立法除了需要人大常委會通過競爭確定誰是起草者，還應對各起草者的草案質量開展競爭。其中的道理并不高深?；蛟S競爭不能解決所有問題，但至少，對人大常委會來說，有比較才會有感受，有比較才會有鑒別。在這方面，“徐州模式”或許可以給我們帶來有益啟示：2009年3月12日，江蘇省徐州市人大常委會有關部門負責人分別與中國礦業大學文法學院、市中級人民法院研究室、江蘇盛儀律師事務所的負責人簽訂了法規草案委托調研、起草協議，將備受社會關注的《徐州市市區利用非商業用房從事經營活動若干規定（草案）》委托給3家單位調研、起草。在筆者看來，徐州市在委托立法過程中，對各“版本”的起草草案質量開展競爭之舉，實屬難能可貴。但問題在于，憑什么確定這三家單位？徐州市沒有通過公平競爭確定受托單位，似乎有點“重結果、輕過程，重實體、輕程序”。此外，審判機關參與起草立法草案，主體是否合適也有待商榷。

相對而言，“賽馬式”委托立法無疑具有以下優點：一是擴大了立法機關的選擇權。所謂“有比較才有鑒別”，人大常委會可以在獲得每一家的“作品”之后，結合實際，綜合各方的情況，尋求最佳草案。二是增強了受托單位之間的競爭。受托單位作為第三方，發起立法調查，并且寫出較為規范的法律草案文本，向人大常委會或者人大代表“推銷”。 “是騾子是馬，拉出去遛遛”。其起草的草案能否得到立法機關的認可，將直接反映出各起草單位的水平、草案質量及對立法所做的貢獻。這樣一來，各受托單位“不用揚鞭自奮蹄”，它們一定會想方設法，挖掘潛能，盡最大努力提高草案質量。由此所形成的良好氛圍，為形成更開放的立法模式創造有利條件。

對于引入社會力量起草法規草案，筆者建議：首先，人大常委會應一步解放思想，創新觀點。對委托立法項目，事先要通過媒體進行廣泛宣傳發動，廣發“英雄帖”，并勇于打破地域、行業等方面的限制，以海納百川的胸懷歡迎、鼓勵社會各方面的力量參與其中。通過招投標等方式，公開、公平、公正地確定兩家以上草案起草單位，切實改變受托方靠研究指定，“只此一家”的現狀。其次，在起草者完成草案后，人大常委會有關部門應組織召開論證會、聽證會，通過起草人陳述、回答評委詢問、各起草人相互辯論等程序，將各草案的利弊長短充分地展示在評委面前。評委們比較甄別，作出判斷。最終，分清優劣，使最優“作品”脫穎而出。在此基礎上，人大常委會有關部門再借鑒其他草案的優點，認真聽取各方面特別是基層群眾的意見，兼收并蓄，形成比較成熟的草案，供人大常委會審議。再次，開展起草草案質量競爭，將各草案的質量與補助（獎金）金額的多少直接“掛鉤”。這樣才能給受托各方制造“狼來了”、“鯰魚效應”的外部壓力，賦予其源源不斷的內在活力。果如此，恐怕不用督促，他們就會自己主動想辦法提高草案水平。

地方法規草案，需接受公眾挑刺，還需“預評估”機制

全國人大常委會委員長吳邦國2011年1月24日在人民大會堂金色大廳召開的形成中國特色社會主義法律體系座談會上指出：“堅持走群眾路線，深入推進科學立法、民主立法，不斷擴大公民對立法的有序參與，充分發揮人大代表在立法中的作用，通過公布法律法規草案和舉行立法座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取各方面意見尤其是基層群眾的意見，切實做到集思廣益、凝聚共識，使我們制定的法律法規充分體現人民群眾的共同意愿，增強法律法規貫徹實施的群眾基礎?！?/p>

地方性法規的內容不但要合法，而且須適當。適當性是對地方性法規更高層面的要求。地方法規草案的質量如何？有沒有漏洞和缺陷，基層群眾的感受最深，也最有發言權，也最有資格“品頭論足”。令人欣慰的是，近年來，各地地方法規草案都能通過媒體公開，接受公眾“挑刺”，已漸成慣例。通過新聞媒體和政府網站公開征求社會各界的意見和建議；對一些專業性、技術性和創新性較強的立法項目，要請有關專家進行研究論證或進行聽證，理當形成制度，理當成為慣例，而非權宜之計。一個成功的案例是：2004年，北京8位普通市民曾否決掉一項已形成草案的立法動議。據介紹：北京市“外地建筑企業在京施工監督管理規定”的草案于2003年7月公開向社會征求意見，先后有8位市民致信法制辦，明確表示反對這份草案。北京市政府在認真論證后認為，市民所提意見中肯、合理，并據此撤銷了這項由行政部門提出的立法動議。我們期盼，這種良性的互動能形成制度，變偶然為必須，最大程度地摒棄劣質的草案、問題條款。

從這個角度來看，通過媒體公布法規草案，征求公眾意見，當然是需要的，但僅此仍然不夠，把立法的參與權還給公民，還應當拓寬和增強民意參與的廣度和力度。比如，進行民意調查。民意調查是運用系統性、科學性、定量性的步驟，迅速、準確地收集公眾對公共事務的意見的社會活動。它作為現代民主的政治工具，具有廣泛、專業、規范等顯著特點。有學者將國外的民意調查看做是公共輿論的“晴雨表”。公共輿論作為國外政府決策“風向標”。甚至有人稱民意調查“為人們確立了一盞‘立法指路明燈”。立法工作要想增強基層群眾的“話語權”，同樣應當借助現代科技手段，點亮民意調查這盞“指路明燈”，為立法最大程度地體現民意提供有力的參考依據。

客觀來看，民眾的認知程度不同，部分民意可能有非理性成分。因此，有人擔心，民意可能影響甚至誤導立法機關的正確判斷。事實上，如果立法機關能夠保持誠心，尊重科學，是能夠找到民意的主流的，而且也能做到立法與民意的主流保持一致。退一步講，就算立法機關“力排眾議”，也有必要知道“眾議”的究竟是什么，百分比是多少。美國輿論統計學家和民意測驗的創始人喬治·霍勒斯·蓋洛普認為，隨機性是民意調查的基礎，只有真正隨機地選擇被提問的人，才能確保每一個人都有機會被提問，也就確保了提問結果能真正反映公眾的民意。從這個角度出發，筆者希望立法機關開展民意調查，最好委托社會上的專業機構作為第三方對民意進行調查統計，以提高調查結論的公信力和說服力。

據介紹，香港每提出一項法律，提交立法會審議的時候，一定要提供財政編制的評估，還要評估公民、輿論的反應和可持續發展的情況，以及是否可以長期維持這個政策。香港的立法經驗值得我們借鑒。近年來，隨著民主法治進程的加快，各地地方立法工作日益活躍。一些地方性法規不僅存在部門利益、地方利益法制化現象，而且，質量不高、不計成本、效益低下的問題也日漸突出。對此，引入法規草案預評估機制——“預評估”機制不失為一項行之有效的應對舉措——通過審議前的充分調研和論證法律草案實施的可行性、可操作性和針對性，以及實施的能力；立法目的的實現程度，幫助人大常委會科學地決策法規的立與不立，有效阻止部門利益法制化，并為立法做好充分的準備，預防立法“先天不足”，可謂好處多多。

立法后評估，是指評估主體依照法定權限和程序，通過若干方法，對頒布實施一定期間的法律或法規的協調性、可操作性和有效性等，進行分析評價的一種活動。立法后評估是立法工作的繼續和延伸，是提高立法質量的重要環節。

吳邦國委員長指出：“地方立法在堅持立法工作總的指導思想和原則的基礎上，還應堅持三條原則，這就是堅持與憲法和法律不抵觸的原則、堅持具有地方特色和時代精神的原則、堅持增強可操作性的原則?！蹦壳氨本?、上海、浙江等省市人大常委會推行立法后評估制度，顯然是個進步。不過，從內容上講，對地方立法的評價應包含事前評估和事后評估。事前評估要求對地方性法規形成明確的預期目的，依照“不抵觸、有特色、可操作”的原則，對其執行中可能發生的問題有充分估計并準備應對措施，對法規進行成本收益分析；事后評估要求對法律的執行結果進行監督、評價，比較與預期目的之間的差異，為法規調整準備事實依據。我們說，立法后評估固然是必需的，但畢竟是事后的忙活。而事前評估則是從源頭抓起，防患于未然。相對而言，“預評估”來得更重要。我們希望各地立法機關在搞好事后評估的基礎上，學習借鑒香港的做法，也能實行事前評估，善于“治未病”，且實現常態化、制度化。

俞可平先生在《民主是個好東西》一文中表示：“推進民主政治，需要精心的制度設計和高超的政治技巧?！蔽覀兤谂蔚胤搅⒎◤脑搭^性基礎性工作開始，從制度改革的系統性出發，結合本地經濟和社會發展“十二五”規劃，進一步完善規則設計、規范程序，使得民意可通過機制的“過濾”滲透到決策過程，認真做好地方立法的規劃和計劃工作。進而，形成富有地方特色的法規規章體系，不斷提高地方法規質量和民主法治水平。

結語

以上分析與建議，針對地方立法預備階段，在立法項目的選擇、草案起草、草案質量評估三個主要環節，論述了公眾參與的方式在我國地方立法準備階段需要拓展的空間。需要清楚認識到的是，我國目前的地方立法正處在一個巨大的社會轉型過程之中，除了應該加強和擴大聽取專家意見，使立法更加具有科學性之外，在制度建設方面，如何能夠形成有效機制，通過制度創新，保證廣泛有效地聽取并處理各種利益者所提出的意見更是當務之急。故，我們認為，地方立法應集中構建公開透明的社會參與機制，在預備階段開始，建立起建議反饋與激勵、第三方競爭起草草案、評估等項制度，解決好立法項目的必要性和可行性等問題，理順地方法規的起草、評估程序，拓寬和增強廣大人民群眾參與地方立法的廣度和力度。

注釋：

[1]孫育瑋：《完善地方立法立項與起草機制研究》，法律出版社2007年版。

[2]格林斯坦：《政治學手冊》，商務印書館1996年版。

[3]亨廷頓：《難以抉擇》，華夏出版社1989年版。

[4]陶東明、陳明明：《當代中國政治參與》，浙江人民出版社1998年版。

（作者單位：江蘇省鹽城市亭湖區人民檢察院）