論社會輿論傳播載體的規制
——基于傳統媒體的觀察和分析

張曉永

（山西大同大學，山西 大同 037009）

論社會輿論傳播載體的規制
——基于傳統媒體的觀察和分析

張曉永

（山西大同大學，山西 大同 037009）

規制社會輿論傳播載體，是建設中國特色社會主義的應有之義，也是對外開放的需要。規制社會輿論傳播載體，不僅包括構建相關的法律體系，改進政府管理模式，充分運用市場調節機制，同時還要對記者采訪權利進行管理和保護。所以規制社會輿論傳播載體具有十分重要的現實意義，需要運用法律手段去規范，以推進體制機制的改革。

大眾媒體；規制；媒體改革

社會輿論傳播載體是指大眾傳播媒介。廣義的大眾傳媒包括報紙、雜志、電視、廣播、電影、圖書、音像制品以及正在迅速崛起的互聯網絡。其中，報刊、電視、廣播和互聯網是四種主要的信息傳播媒介。傳媒業涵蓋了信息生產、加工和傳播等領域，具有典型的信息服務業的特征；同時，傳媒的信源具有強烈的人文特征，使得傳媒業也屬于文化事業的重要組成部分。本文所涉社會輿論傳播載體主要指傳統媒體，即報紙、雜志、廣播、電視、電影、圖書、音像制品等，未涉及互聯網絡。

一、傳統媒體規制的歷程

大眾傳媒在傳承價值觀念、培育新的價值意識、塑造價值主體、建構共同價值取向、維持價值體系和引導價值目標實現等方面發揮著重要作用。規范社會輿論傳播載體，是建設中國特色社會主義的應有之義。發展社會輿論傳播載體，是我國政治自信的充分體現。規范和發展社會輿論傳播載體也是對外開放的需要。社會輿論傳播載體擔負著引導世界認識中國的重要作用。

建國以后，新中國將舊中國所開辦的報紙、雜志和廣播電臺全部接收，并改造為以《人民日報》為龍頭的社會主義新聞體系?！拔幕蟾锩逼陂g，國家對社會輿論傳播載體的控制十分嚴密，妨礙了社會輿論傳播載體的正常發展。

改革開放之后，深化文化體制改革，發展文化產業，成為建設中國特色社會主義的內在要求。改革開放初期，我國社會的政治經濟環境有了很大的變化。這一時期大眾媒體還未興起，媒體數量相對較少，國家對媒體在新的政治經濟形勢下的規范和發展還處于摸索階段。隨著改革開放的逐步深入，國家逐漸認識到意識形態弱化的不良影響，認識到中國特色社會主義核心價值教育的重要性，對新聞媒體采取了新的管理方式。這一時期，規范和發展社會輿論傳播載體的工作更加細致。國家對新聞媒體的管理逐漸制度化，新聞報導更加有序，新聞的公開透明度逐步加強。在社會生活領域逐步開放，社會更加富有活力的同時，一些領域逐漸變得庸俗化。這種庸俗化使人們對政治的熱情逐漸降低，對金錢的追逐則成為不少人生活的重要目標。

上世紀90年代初，我國試辦民營發行。進入21世紀，社會輿論傳播載體的改革進一步深化。2001年我國加入世貿組織時承諾開放書報刊分銷服務市場，為此提出了新華書店轉為企業的改革要求。2003年，開始了新一輪的社會輿論傳播載體改革，開始在9個省市21家單位設立了文化體制改革試點。大約經過3年時間，最終達到了國家所確定的目標。同時，我國也逐漸放開外資與國內私人資本入股新聞出版行業的限制，社會輿論傳播載體的控制主體逐漸多元化。

根據我國改革開放探索的一些比較成熟的經驗，以新聞出版業為例，下一步改革爭取實現的目標是“一個體制、兩個格局、三個體系”。一個體制就是建立黨委領導、政府管理、行業自律、企事業單位自主經營的體制。兩個格局就是以國有為主導，多種經濟共同發展的產業格局，以民族文化為主導，吸收人類優秀文化共同發展的開放格局。三個體系就是統一開放、競爭有序、健康繁榮的市場體系，以人為本、深入基層的公共服務體系，以及傳輸快捷、覆蓋廣泛的傳播體系。

二、法律制度體系的完善

我國是一個傳媒大國，擁有的社會輿論傳播載體數量堪稱世界第一。據國家新聞出版總署統計，到2010年，全國共有出版社581家，其中包括副牌社33家。中央級出版社221家，其中包括副牌社13家。地方出版社360家，其中包括副牌社20家。從報刊雜志的角度來分析，到2010年，全國共出版期刊9884種，總印數32.15億冊。在這些報刊雜志中，有一些是黨政機關主辦的報紙雜志。黨政機關主辦的報紙雜志以及具有教育功能的報紙雜志是教育人民群眾與全體黨員的重要輿論陣地，是宣傳社會主義核心價值體系的重要平臺。

目前，我國逐步建立并正在進一步規范和發展社會輿論傳播載體的法律體系。在規范和發展社會輿論傳播載體的法律體系中，除了憲法和全國人大通過的法律之外，還有國務院制定的行政性法規。憲法具有高度的概括性和原則性，在社會生活中起具體操作作用的是各種法律、行政法規和司法解釋。

（一）憲法建設社會主義核心價值體系，以社會主義核心價值體系引領社會思潮，是國家在思想文化建設上的重大戰略任務。這一戰略任務是社會主義憲法的原則要求，這在憲法的序言中有明確的體現。建設社會主義核心價值體系，不是限制公民的自由，而是有序地擴大公民的自由，這是社會主義核心價值體系的應有之義，也是憲法的規定。如憲法第35條規定，中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由。

（二）法律規范和發展社會輿論傳播載體的法律，既有綜合性的基本法律，也有專門性的法律。最重要的基本法律包括《刑法》、《刑事訴訟法》、《民法通則》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》和《行政處罰法》等。上述法律與新聞活動都有一定的關系。比如，《刑法》第105條規定：“組織、策劃、實施顛覆國家政權、推翻社會主義制度的，對首要分子或者罪行重大的，處無期徒刑或者十年以上有期徒刑?！币幏逗桶l展社會輿論傳播載體的專門法律有《保守國家秘密法》?！侗Ｊ貒颐孛芊ā穼ΡＣ苤贫群托姑艿姆韶熑巫髁艘幎?。

（三）行政法規規范和發展社會輿論傳播載體的行政法規比較多，效力層級較高，社會影響也比較大?！蛾P于對期刊出版實行自負盈虧的通知》、《廣播電視設施保護條例》和《廣播電視管理條例》等法規屬于此類。另外，國務院辦公廳頒布或者轉發的一些通知或者規定，如《關于進一步做好新時期廣播電視村村通工作的通知》、《關于加強廣播電視有線網絡建設管理意見的通知》等法規也屬于此類。這些行政法規幾乎涵蓋了所有社會輿論傳播載體的管理。表面上看，上述法規的社會管理職能很明顯，但貫徹社會主義核心價值的功能卻并不明顯。但如果結合社會輿論傳播載體的具體管理行為，也能體會到這些法規與社會主義核心價值體系建設的緊密關聯性。

（四）行政規章行政規章主要是國務院所屬國家廣電行政主管部門和新聞出版行政主管部門發布的有關報刊、廣播和電視的專門規章，包括如下幾類：一是有關新聞媒介管理和經營活動的規章。如2005年發布的《期刊出版管理規定》和《報紙出版管理規定》等；二是有關保守國家秘密的規章。如1990年發布的《保守國家秘密法實施辦法》和1998年發布的《關于禁止侵犯商業秘密行為的若干規定》等；三是關于取締、打擊非法出版物的規章。如2004年最高院和最高檢《關于辦理利用互聯網、移動通訊終端、聲訊臺制作、復制、出版、販賣、傳播淫穢電子信息刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》等；四是關于約束新聞從業人員行業道德的規章。如2001年《新聞出版行業標準化管理辦法》和2005年《新聞記者證管理辦法》等。

三、政府管理模式的改進

徒法不足以自行。社會輿論傳播載體每天面對千變萬化的社會局勢，僅僅憑借法律進行靜態的調控，難以收到理想的社會效果。所以，建立良好的動態控制管理模式十分必要。對社會輿論傳播載體應當實行兩條線交叉管理。一方面，各級黨委宣傳部門對傳媒實行思想政治上的領導，引導傳媒對黨和政府的政策方針做正面宣傳，并對傳媒進行跟蹤管理與監察工作。另一方面，行政管理則由政府部門的行政管理機構負責。

（一）改進社會輿論傳播載體的批準登記模式對新聞媒體實行批準登記是政府的一項重要管理職能。比如，報紙由依法設立的報紙出版單位出版。出版單位出版報紙，必須經新聞出版總署批準，持有國內統一連續出版物登記號，領取《報紙出版許可證》。新聞出版總署負責全國報紙出版活動的監督管理工作。地方各級新聞出版行政部門負責本行政區域內的報紙出版活動的監督管理工作。

注冊登記主辦單位與主管單位制度是國家規范和發展社會輿論傳播載體的重要環節。主辦單位與出版單位之間是領導與被領導的關系，主辦單位應當切實負起責任，領導和監督出版單位遵照國家的法律、法規和政策，做好出版工作；踐行社會主義核心價值體系要求，應當從主辦單位做起，層層落實。

（二）改進社會輿論傳播載體的審讀模式審讀、審聽、審看（簡稱三審）制度的主要目的是審查報刊是否落實社會主義核心價值體系的要求，是否貫徹了黨的方針、路線和政策。成立專職三審小組，按層級負責審查社會輿論傳播載體，可以收到良好的社會效果，規范社會輿論傳播載體。目前三審人員的素質整體較高，政治可靠，經驗豐富，責任心很強，能夠依據具體分工，做好報刊雜志或電視電臺節目的三審工作，及時完成三審報告的撰寫。

黨委宣傳部與新聞出版主管部門之間的三審工作交叉，可以起到互相配合、拾漏補缺和互相監督的作用。但三審人員也存在不少問題。其中既有媒體報導政治導向方面的問題，也有文字圖片錯誤的問題，比如寫錯中央領導人的名字，臺灣、香港、澳門被稱為國家，刊登兇殺案件現場過于血腥的照片等等。

我國建立的三審制度符合國情。中國媒體發展太快，數量太多，逐一實行事前審查需要數量相當龐大的審查人員，不具有現實可行性。所以通過頒布各種禁載規定，建立事后三審制度，能夠起到加強媒體自律的作用。

（三）改進社會輿論傳播載體的統一協調模式在新聞工作中加強和改善黨的領導，踐行社會主義核心價值體系，就是要遵循新聞規律，對各種新聞媒介實行分級負責和分類指導，宏觀上進行有效的輿論調控。各類各級媒體雖然各具優勢、各具特色，但是，在重大原則問題和大政方針的宣傳上，一定要與黨和政府保持一致。新聞改革應當有利于加強黨對新聞工作的領導，而不是削弱這種領導。社會輿論傳播載體進行輿論宣傳，引導社會思潮，應當堅持有利于加強和改善黨對新聞工作的領導，有利于發揮新聞工作者的積極性與創造性，有利于推動新聞宣傳更好地密切聯系群眾，有利于促進社會主義物質文明和精神文明建設。

言論有自由，宣傳有紀律。社會輿論傳播載體的組織者要定時組織例行會議，召集各業務部門的主管參加，傳達宣傳精神，通報相關違反紀律的情況，這是行之有效的方法。登載于媒體的文字要受宣傳紀律約束。由于這些宣傳紀律的存在，法律中規定的諸多要求得到了很好的貫徹和落實。

盡管宣傳有紀律，國家也嚴格要求，但是違紀現象仍時有發生。比如，對重大突發事件任意炒作；對民族宗教問題報導不當，傷害民族感情；報刊雜志追求獵奇，刊登不實新聞；隨意從互聯網上下載資料等問題未能有效杜絕。因此，由宣傳部門確定某一時期的重點報導內容，對重大事件統一報導很有必要。涉及重大政策以及較大的政治事件時更應如此。

（四）改進社會輿論傳播載體的行政管理模式社會輿論傳播載體通常屬于事業單位。媒體最初的開辦資金與日常運作資金往往由政府財政供給。等級最高的媒體是中央電視臺、新華社等中央媒體。這些媒體表現出了很高的水平。比如，2008年5月12日，四川汶川發生了大地震，地震波及全國20多個省區市。當時，14時28分發生地震，14時47分新華社領先于所有媒體向全球播發了英文快訊，14時56分播發了震后第一張圖片。

無論是對政府官員還是對新聞從業者來說，行政級別在社會生活中都具有很實際的作用，只是對不同的人起的作用不盡相同。傳媒的級別越高對于開展輿論監督越有利。比如，一些省報主辦的都市報，因為省轄市的官員管不到它們，所以搶發了很多省轄市傳媒不能發的新聞而擴大了市場份額。

四、市場調節規則的運用

隨著市場經濟的發展，市場對社會輿論傳播載體的生存和發展的作用越來越大。我國改革的市場化導向，使得社會輿論傳播載體必須鄭重考慮經濟收入。如果社會輿論傳播載體過于呆板，注定在市場化道路上步履艱難。為了生存，各社會輿論傳播載體開始考慮新的經營策略，這就給規范和發展社會輿論傳播載體提出了全新課題。

（一）社會輿論傳播載體之大眾媒體的興起改革開放以來，在市場經濟的導向下，我國出現了一些新的傳媒。這就是被稱為大眾媒體的各種晚報與都市報。大眾媒體興起的黃金時期大約在上世紀90年代初。至2004年，我國已經形成了規模龐大的晚報都市報方陣，數量占全國報紙總數量的15%左右。晚報都市報成為拉動全國報紙出版業增長的重要力量。同時，隨著城鎮居民消費能力的不斷提升，生活服務類報紙有了更多的發展空間。一些大城市相繼擁有了自己的生活服務類報紙品牌。這些報紙滿足了市民的生活和文化需求。行業專業類報紙也適應市場變化，保持良好的出版勢頭。行業產業類報紙市場定位更加準確，專業水平不斷提高。工青婦農等類報紙積極參與市場競爭，新型財經類報紙也脫穎而出。大眾媒體主要以社會新聞、體育新聞、娛樂新聞和文藝副刊為強項，內容為市民喜聞樂見。盡管大多數媒體按照新聞報道的紀律要求，在批評性報導見報時，能夠做到記者、受批評者、受批評者的主管三方見面，但是為應對激烈的商業競爭，仍有不少媒體以吸引讀者的眼球為主要目標，雖然使社會輿論傳播載體改變了單一、沉悶的呆板面孔，但也存在一些問題。

大眾媒體當中比較活躍、最能夠反映我國報紙市民化傾向的主要是都市報報業群體。從上世紀90年代初開始，我國報界出現了一批省級黨報主辦的以都市報命名的市民報。到上世紀90年代中期，都市報的報業群體已經形成。都市報的經營機制、報導內容、報導方法、發行方法都與以前的黨政機關報不同，發行量一路飚升。這些都市報除了從標題、圖片方面入手外，更加注重市民生活，更加注意報導社會新聞。這樣也導致娛樂性的八卦消息充斥其中。這些消息客觀上起到消解大眾社會關懷的作用。

隨著各種晚報與都市報的出現，媒體數量日漸增多，為規范和發展社會輿論傳播載體工作帶來了許多困難，本世紀初開始了新一輪的社會思潮載體的改革。當時的媒體改革為報刊的存續定下了幾條標準，不少媒體因此停辦。這既為政府部門的行業報刊減輕了財政負擔，也有利于清除政治導向不正確、有違規紀錄的報刊雜志。

（二）社會輿論傳播載體之大眾傳媒的產權社會輿論傳播載體之大眾傳媒的產權有兩個限制性前提：其一，傳媒不得由民間開辦，所有申請開辦傳媒的主體都必須是政府機構或官辦媒體。其二，為滿足前一條件，不少傳媒的開辦資金只能處于不確定狀態。比如，一些傳媒的開辦資金并非直接來自政府財政撥款，而是一些省級報紙從報紙的廣告收入以及企業的贊助費用中支取的。

其實，對于產權問題，我國政府部門早已有所涉及。國家機關事務管理局、財政部和新聞出版署在給中國社會科學院“關于《中國經營報》和《精品購物指南》報社的產權界定的批復”中指出：我國所有報刊社都是國有資產。我國現行出版法規和規章也明確規定，我國報刊創辦實行許可證制度，報刊社的主辦單位是法定的創辦投資人。報刊創辦時，個人或集體自籌啟動資金的，按債權債務關系處理。應當說，國務院的三個主管部門的批復，具有普遍的適用性、權威性和規范性，對整個報刊業的資產給出了明確規范。

當然，報社資產性質的認定需要考慮一些重要因素。首先，要考慮新聞出版的創辦單位許可制度。其次，要考慮新聞出版實行的主管主辦制度。第三，要考慮黨政機關報是我國報業發展的基礎這一事實?？傊?，主管主辦單位是創辦報刊社的法定投資人，非主管主辦單位不具有投資的主體資格?；I資中的企業贊助，屬無償的贈與行為；個人或企業等的墊資，是一種借貸關系，只能按債權債務關系處理。報刊是國家的特殊行業，不適用“誰投資誰所有”的原則。

（三）社會輿論傳播載體之體制機制改革2003年，國家開始了新聞出版體制改革試點。通過試點單位的積極探索，體制改革取得了重要進展，21個試點的新聞出版和發行單位，創新體制，轉換機制，增強了活力，取得了良好的社會效益和經濟效益，積累了經驗。

2006年，中共中央、國務院發出《關于深化文化體制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分赋?，繁榮和發展社會主義先進文化具有全局性戰略性的地位和作用。為落實《意見》，中共中央召開了全國文化體制改革工作會議。新聞出版體制改革按照這一整體布局有序推進。

首先，新聞出版體制改革堅持了正確方向。新聞出版工作是中國共產黨在宣傳思想戰線的一個重要領域。因此，必須始終堅持中國共產黨對新聞出版工作的領導，堅持馬克思主義在新聞出版領域的指導地位，堅持社會主義先進文化的前進方向，堅持社會效益第一的原則。我國需要通過深化改革，逐漸建立黨委領導、政府管理、行業自律、企

其次，新聞出版體制改革把握了中心環節。在社會主義市場經濟條件下，新聞出版工作所承擔的為經濟社會發展提供精神動力、智力支持和輿論環境的任務，主要依靠市場競爭來實現。因此，增強新聞出版業微觀主體的運行活力，就成為改革的中心環節。一方面，黨報、黨刊、時政類報刊和少數承擔政治性、公益性任務的出版單位，要貫徹“增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務”的方針，積極推進內部人事、收入分配和社會保障等方面的改革，以好的機制促進事業發展，向社會提供基本的新聞出版公共服務，保障人民群眾基本文化權利的實現。另一方面，除少數民族語言、盲文等承擔政治性、公益性出版任務的出版單位以外，要有計劃、有步驟地推進大部分出版單位逐步轉制為企業。當然，增強新聞出版業微觀主體的運行活力，不能靠一種模式。從國內國際情況來看，運用優勢企業和優質品牌，實現資源的有效配置，用自愿組合的方式組建集團比較成功。改革可以搞集團，但改革不等于集團化。選擇什么樣的改革模式更好一些，最終要看是否有利于解放和發展文化生產力，是否有利于調動干部職工的積極性、主動性和創造性，是否有利于取得良好的社會效益和經濟效益。

（四）政府信息公開及其影響隨著《政府信息公開條例》的出臺，政府信息“以公開為原則，不公開為例外”的原則已經建立。國家對政府公開信息作出的強制性規定，標志著政務公開不斷向縱深發展。但是，政府信息公開也存在一些困難和矛盾。有些部門和地方對政務公開的重要性和緊迫性認識不足，政務公開還沒有融入相關部門的日常工作中，發展不均衡。許多政務部門推進政務公開的能力需要不斷提升，評價考核等制度建設滯后，這需要政府部門認真提高思想認識。典型經驗告訴我們，成功的關鍵在于認識。認識到位，就能主動創造條件，把政務公開做深做實。規范化的政務公開，必開的范圍、內容、形式和程序，需要通過法律來處理公開與保密的關系。

（五）外商投資社會輿論傳播載體我國入世后，新聞媒體作為一種服務產業也同時按照世貿規則進行貿易。外國資本進入我國傳媒市場已成事實。我國傳媒深感傳媒帝國主義已逼近家門，而外國學者則認為這會促使我國傳媒市場化。

傳媒產業作為精神和文化產業，直接服務于一個國家的經濟與政治發展，它的服務性貿易具有雙重意義。它在給公眾提供信息或娛樂的同時，也在影響一個國家的政治、經濟和社會生活。我國入世談判在傳媒領域沒有更多的承諾，僅僅就以下兩條做出了承諾：一是外國人可以投資國際網絡公司；二是我國將每年進口20部外國電影，并允許外國電影和唱片公司分成。承諾中沒有涉及外國電視頻道落地和報刊入境的問題。至于圖書、報紙、期刊分銷業務則有所涉及。外商從事圖書、報紙、期刊分銷業務，應當遵守我國的法律法規。外商投資圖書、報紙、期刊分銷企業的正當經營活動及投資各方的合法權益受我國法律的保護。當然，外商從事分銷等業務，應當具備一定的條件。比如，設立外商投資圖書批發企業，應當具備經營期限不超過30年等條件。

當然，外國政治類新聞媒體不準進入我國，外資不許參股國有新聞類報刊和廣播電視，國有網站也不允許外資涉足。這一規定符合國家利益，其他國家也有此類慣例。因為新聞報刊和廣播電視涉及領域十分敏感，直接關系著一個國家的安全和利益。

總之，規制報刊雜志等傳統的社會輿論傳播載體是一個系統的工程，不僅需要運用好法律的手段，還需要逐步改進政府管理模式，做好批準登記、審讀審聽、統一協調等工作，妥善運用市場調節規則，規范大眾傳媒的產權，推進體制機制改革。

[1]丁俊杰，趙子忠.問題解構與戰略選擇中國廣電產業發展研究[M].北京：中國傳媒大學出版社，2009. [2]柳斌杰.解放思想深化改革推動新聞出版業大發展[N].中國新聞出版報，2008-11-03.

[3]張詩蒂.新聞法新探[M].成都：四川大學出版社，2008.

[4]馮一粟.大眾傳媒導論[M].北京：科學出版社，2009.

[5]龍新民.改革不等于集團化[EB/OL].http://finance.dina.com.cn，2006-04-06.

[6]彭俐.加入WTO：中國影視不是“羊入世”也不是“狼入室”[N].北京日報，2001-10-28.

〔責任編輯 趙曉潔〕

OnRegulationofMassMedia

ZHANG Xiao-yong
（ShanxiDatong University,Datong Shanxi,037009）

s：Regulation of themassmedia is necessary for the construction of socialism with Chinese characteristics.Regulation of the mass media includes not only the construction of the relevant legal system，improvement of government management mode，making full use ofmarket regulation mechanism，but alsomanaging and protecting the interview right.Through the discussion of the above content，this article indicates the importance of regulation of themassmedia，obtains the experiences ofmedia reform，which contains the development of themechanism，management change，reinforcementof the law，and related areas to be developed.

themassmedia；regulation；media reform

G209

A

2011-10-28

國家社會科學基金項目（09BZX018），中國博士后基金資助項目（2010030471）

張曉永（1972-），男，安徽界首人，博士后，教授，研究方向：法社會學，產業經濟學。

1674-0882（2012）01-0006-05