淺析“村官”職務犯罪案件主體資格的認定

韓志鵬 吳一

[摘 要]在我國，農村反腐倡廉工作是建設新農村的重要組成部分。本文針對現階段村級組織管理事務的不斷擴大，“村官”犯罪問題有不斷上升的趨勢，以明確“村官”構成貪污賄賂犯罪的主體資格為出發點，進一步界定“村官”行為的罪與非罪，從而希望達到遏止和打擊“村官”犯罪問題。文章主要分析農村組織工作人員構成貪污賄賂犯罪主體資格的適格條件，希望為厘清在類似犯罪中出現的認定問題做出一些貢獻，從而加強對農村組織工作人員在貪污賄賂類犯罪方面的防控。

[關鍵詞]農村工作人員；主體資格；職務犯罪案件

近年來涉農腐敗現象的頻發在一定程度上影響和制約了新農村建設的深入開展，成為新農村建設中的一個不和諧音符。因此，如何充分發揮反貪部門在查處和預防涉農腐敗方面的職能作用，如何進一步抓好我國農村工作的開展，為新農村建設營造一個良好的外部環境，確保新農村建設的成果，是反貪工作創新工作思路、服務發展大局的有益嘗試。

由于“村官”犯罪首先直接侵害了農民的利益，嚴重影響和制約了農村經濟及各項事業的發展；其次破壞了國家法令和政策在農村的實施，使群眾對黨和政府的可信度下降；再次容易引發集體上訪，造成干群關系緊張，矛盾激發，影響農村社會穩定。因此，要達到懲治“村官”腐敗，維護農村穩定的目的，必須首先在農村組織工作人員是否構成貪污賄賂犯罪的主體認定上達成比較一致的共識。故需要對農村組織工作人員是否符合構成貪污賄賂犯罪的主體資格進行梳理，明確在認定過程中可能出現的問題并努力尋找解決的途徑。本文擬從分析涉農職務犯罪的主體資格入手，探究反貪部門如何更好地認定相關職務犯罪行為，為新農村建設服務。

一、現有法律對“村官” 職務犯罪案件主體資格的認定

對于主要職責在辦理本村公共事務的農村組織工作人員（ 俗稱“村官” ），其身份是否均屬于國家工作人員，其所從事的管理事務是否均屬于法定的國家公務，是否應該嚴格按《刑法》第八章的貪污賄賂類犯罪定罪處罰，是當前司法實踐中所出現的并應當解決的問題。根據我國《刑法》第八章及第163條、184條的規定，要構成貪污賄賂犯罪，其主體只需是國家工作人員。但是，如何界定具體到案件中，國家工作人員的內涵和外延，這個問題的爭議似乎一致都沒有平息過。根據我國《刑法》第93條有明確的規定，刑法學界一般認為，國家工作人員可以分為兩類，即國家機關工作人員和準國家工作人員。所謂國家機關工作人員，是指在國家機關中從事公務的人員。

對于哪些農村基層工作人員屬于國家機關工作人員或者是準國家工作人員？有學者認為，農村黨支部、村委會，不僅依法選舉產生，須經上一級批準才能任命，而且事實上也起到了維護國家一級政權的作用，成為了國家一級政權組織的負責人，特別是他們行使管理職權的性質往往與公務活動密切相關。無論從法律上，還是從維護社會穩定的實際效果看，都應該將農村干部視為國家工作人員。也有人認為，農民委員會不是國家設置的一級政權機構，村委會負責人雖然是依據法律選舉產生的，但他們所從事的是集體公務，而非國家性質的公務。如果硬性地將這些人上升為國家工作人員的范圍之內，以國家工作人員論處，不僅缺乏理論依據，而且也有悖于《刑法》第93條的規定，于情、于理、于法都有些欠妥。大多數學者則認為，城鎮居民委員會組成人員、農村村民委員會組成人員是否為國家工作人員，不能一概而論。如果居委會、村委會、的領導代表國家行使諸如計劃生育、征兵、收取稅款等公務時，就屬于國家工作人員的范圍。根據以上情況來看，要真正確定農村黨支部、村委會的組成人員是否屬于國家工作人員或者是準國家工作人員，其關鍵點在于界定村黨支部、村委會的組成人員是否在從事公務及其內涵。

筆者認為，國家工作人員規定中的從事公務僅指國家公務，而不應包括集體公務。因為，首先，我國《刑法》第93條第1款的規定已經清楚地界定了“公務”的性質、范圍，也就是說，這里的公務，只能是國家公務，而不能包括集體公務。否則，刑法第93條就沒有必要將國家工作人員表述為國家機關從事公務的人員了。其次，從刑法第93條第2款的規定看，這一款規定了三類準國家工作人員。不論是第一類中國有單位的國有性質，還是第二類中受國有單位委派的性質，都恰好說明了國家工作人員所從事的活動絕不是集體的事務，而是具有國家性質的公務。因此，筆者認為對第三類準公務員的認定，是包括村黨支部、村委會的組成人員在內，也應當只能是在從事國家公務的范疇。

從2000年4月29日全國人大常委會通過的《關于刑法第93條第2款的解釋》這一立法解釋來看，只要是依照法律從事公務行為的城鎮居民委員會組成人員、農村村民委員會組成人員就屬于國家工作人員的范圍。這一立法解釋規定：“村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作，屬于刑法第93條第2款規定的其他依照法律從事公務的人員：（一）救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理；（二）社會捐助夠公益事業款物的管理；（三）國有土地的經營和管理；（四）土地征用補償費用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關計劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協助人民政府從事的其他行政管理工作。村民委員會等村基層組織人員從事前款規定的公務，利用職務上的便利，索取他人財物或者非法收受他人財物，構成犯罪的，”筆者認為，只要是上述具有從事公務能力的農村組織工作人員協助人民政府從事以上“七項職能”工作的，可直接使用該立法解釋認定其符合《刑法》第93條第2款規定的“其他依照法律從事公務的人員”，即具有國家工作人員的主體資格。當然可適用《刑法》第382條貪污罪、第384條挪用公款罪、第385條受賄罪等貪污賄賂類犯罪的規定。

當然，如果村民委員會等村基層組織人員在《解釋》的“七項職能”工作之外，利用職務上的便利非法占有村集體財物、挪用村集體款物行為，若構成犯罪，根據《刑法》和最高法院的有關規定，應定為職務侵占罪、挪用資金罪。這樣以來，這類犯罪案件應當是歸屬公安機關管轄。但隨之而來的是，如果在查辦某村委員會成員的職務犯罪案件中既有屬于《解釋》中從事“七項職能”工作的犯罪事實，又有上述發生在“七項職能”工作之外的犯罪事實的情況下，這類案件在具體的管轄問題上是由檢察機關一并偵查，還是將涉及公安機關管轄的犯罪事實移送呢？這里《解釋》沒有給予界定，而筆者也尚未查找到可以借鑒的方式。

二、司法實務中對 “村官”職務犯罪案件主體資格的認定

（一）可以確定的情況

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第6條規定，村民委員會組成人員包括村委會主任、副主任、村委會委員等。且根據該法第2條、第5條的規定，村民委員會的主要職責就是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。并有協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作的職責。村民委員會作為村集體經濟組織職能的代行者，其組成人員作為直接的行為人，在鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展（包括：從事村址搬遷、公路養護、收取、管理、發放養老保險基金、管理村集體經濟組織財產等）行政管理工作中，利用職務上主管、經手、管理公共財物的便利，是可以認定村民委員會組成人員的行為是從事公務的。而從歷練來筆者所在地“村官”涉案人員的身份主體來看，犯罪的“村官”多為村主任、農辦主任及村會計、出納等掌握村一級財政實權的工作人員，這些人員在進行村規劃改建、土地整理等過程中是有相應的職權和職務便利的，且這類案件的關系一般極為錯綜復雜，往往能形成所謂的“串案”。

（二）尚不明確的情況

第一，村黨支部組成人員，特別是在作為村黨支部負責人的黨支部書記在沒有兼任村民委員會職務的情況下，是否屬于具有從事公務能力的人員？我們認為，考慮到實際需要（其實在我們周邊的農村基層組織中，村黨支部書記作為黨支部的負責人一般具有當地人民代表大會代表的資格，其發揮著領導核心的作用并在農村重大事項的上是握有最高決定權的。并且在向當地人民政府匯報工作的過程中，村黨支部書記是需要出席的），故筆者認為，應該將黨支部成員解釋進“村民委員會等”基層組織人員的“等”字含義內。

第二，是否包括村民小組組長？廣州市南沙區人民檢察院何正華則認為，村小組組長是不具有從事公務能力的農村組織工作人員，故不屬于國家工作人員。但是在對農村組織工作人員擅自處置征地補償款行為上的司法認定，應該分為兩個階段。土地征用補償費用分配到小組之前，農村組織工作人員的管理活動屬于協助人民政府從事的行政管理活動，應當分別適用貪污罪、挪用公款罪和受賄罪；土地補償費分配到小組(或生產隊)后，農村組織工作人員（主要是村民小組組長）對款項的管理是所在小組全體村民自治范疇的事務，應當分別適用職務侵占罪、挪用資金罪和非國家工作人員受賄罪。

但筆者認為，當村民小組組長在某些特定的情況下，比如在職務上兼任村民委員會職務，或在工作中協助人民政府清理整頓農業用地流轉工作的狀態下也是有從事公務能力的農村組織工作人員。故村民小組組長是否算是具有從事公務能力的農村組織工作人員，是否能成為貪污賄賂等職務犯罪的主體，關鍵還要看其在具體的行為過程中所處的職務、地位和發揮的作用。

三、結語

隨著我國經濟體制、政治體制改革的進一步深化，涉農職務犯罪將在相當長一段時間內呈或增長或持平的趨勢。對此，我們應堅持“統籌兼顧，突出重點，打防并舉，綜合治理”的犯罪防控策略，努力貫徹落實包括“寬嚴相濟”刑事政策在內的各項社會政策，強化涉農職務犯罪的刑法威懾、制裁力度，將涉農職務犯罪預防措施落在實處，切實控制并減少此類犯罪的發生。

[作者簡介]韓志鵬（1986—），男，浙江桐鄉人，桐鄉市人民檢察院反貪污賄賂局；吳一（1986—），男，浙江桐鄉人，桐鄉市人民檢察院反貪污賄賂局。