社會政策過程中公眾參與角色的變遷及其社會意義

謝舜　盛志宏

摘要：在社會政策過程中，公眾應當既是政策制定過程中的參與主體，也是政策執行中政策目標指向的客體。如果以“嵌入性一利益相關者”這一概念來描述公眾與社會政策制定—執行過程的關系，則建國以來公眾參與社會政策的角色先后經歷了非嵌入的受益者、非嵌入的受損者和嵌入的利益相關者這三個階段。公眾參與社會政策的角色轉變展示了國家與社會相互建構的歷史、現狀，也預示著國家與社會相互建構的未來趨向。

關鍵詞：社會政策；公眾參與；嵌入性-利益相關者

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2012）08-0005-05

一、“嵌入性-利益相關者”：公眾與社會政策過程的關聯

社會政策總是以解決公眾關注的社會問題為導向的，無論是政策制定、政策執行，還是政策實施效果的評估，公眾在其中都具有主體和客體雙重身份。公眾既是政策制定過程的參與主體，又是政策執行中政策目標指向的客體。在世界各國不同的歷史時期。公眾參與社會政策的主體地位有著很大的差異，而作為社會政策的目標客體，公眾是否從政策中受益也受到多種因素的影響。為了更好地考察公眾在政策過程中的角色，我們引入一個概念：“嵌入性-利益相關者”。

“嵌入性”的基本涵義是指社會個體多大程度上嵌入于一個網絡（或社會結構）的內部?！袄嫦嚓P者”是指在一項政策變遷中受益或遭受損失的一個人或組織?！扒度胄?利益相關者”則反映了公眾對政策制定的參與情況與政策實施中利益得失的關聯。因而，通過“嵌入性-利益相關者”這一概念，可以判定公眾在社會政策制定—執行過程中的角色：在政策制定過程中是否嵌入于決策者的網絡之內，即是否參與了政策的制定；在政策實施過程中是受益者還是受損者。下表是它們可能關系的呈現：

表1解釋了“嵌入性-利益相關者”這個概念的具體內容。我們把公眾與決策網絡的關系即“嵌人性”分為有或強和無或弱兩類，把利益得失分為受益和受損兩種，進而得到了公眾在政策過程中扮演的四種角色：一是“嵌入的受益者”，即公眾參與到政策的制定過程之中，并且在政策實施中獲益；二是“非嵌入的受益者”，即公眾雖然沒有參與政策的制定，但也是政策的受益者；三是“嵌入的受損者”，即公眾參與了政策制定的過程，但沒能在政策實施中受益；四是“非嵌入的受損者”，即公眾沒有參與政策的制定，并且在政策實施過程中蒙受了損失。

二、我國社會政策演變過程中公眾參與角色的變遷

“嵌入性”與利益損益的關系是否像看起來那么簡單：嵌入于決策網絡之中就必然受益，而被排斥于決策網絡之外就必然受損呢？兩者真實的關聯必須還原到歷史場景中才能清楚地呈現。因而，本文分三個階段來考察我國社會政策演變過程中公眾參與角色的變遷：一是建國到改革開放；二是改革開放到2003年：三是2003年至今。我國社會政策的研究多以改革開放后的歷史進程為背景，這忽略了歷史的延續性，因此我們以改革開放為界，把改革開放之前的30年作為分析的第一個歷史場景，用“計劃經濟時期”來指代。以2003年作為另一個分界點，是綜合參考了經濟學、社會學及政治學的觀點。2002年黨的十六大召開，提出全面建設小康社會，接著2003年提出貫徹落實科學發展觀，構建社會主義和諧社會，我國社會政策在諸多方面有了很大進展，實現了“從經濟政策到社會政策的歷史性跨越”，整個時代發展進入了一個新的階段。

概括而言，建國以來我國社會政策的演變與公眾參與角色的變遷如下表所示：

（一）計劃經濟時期：非嵌入的受益者

建國初期，意識形態統領一切，政府掌控著政治、經濟、文化等各個領域。為了凸顯社會主義制度的優越性，我國在公有制的基礎上實行計劃經濟，無論是初次分配還是二次分配，都以追求公平為主要目標。初次分配中，國家通過工資政策、價格政策、收購政策等杠桿進行控制。將收入的差距壓縮到了最小。在二次分配中，城市和農村分別以單位和人民公社為依托提供集體福利，人人都能獲得基本保障。

在計劃經濟體制下，單位除了要完成國家指令性的生產計劃外，還承擔著“單位辦社會”的任務，是中國城市地區最重要的社會福利提供者。單位承擔的社會福利主要包括福利分房、養老保障、免費醫療和社會服務四個方面，職工的大部分需求，包括教育、娛樂、醫療、住房等，都可以在單位內部得到解決，每個單位都類似于小型的福利社會。在農村，人民公社是政治、社會、經濟活動的主要載體。根據按勞分配和按需分配相結合的分配方式，社員一般可獲得兩種口糧：人頭糧和工分糧，這就為勞動人口和老弱病殘幼等非勞動人口都提供了基本的生活保障。公社還創辦了農村合作醫療制度，資金主要來自公社和生產大隊的公益金，社員只要每年上交很少的費用便可以到醫療站看病。在這種福利供應框架下，政府的福利功能主要是提供殘補性質的社會救濟制度，為那些集體福利制度之外的貧困人口提供社會救濟。救濟對象主要是城市的“三無人員”和農村的“五保戶”。

總之，在意識形態掌控一切的計劃經濟時期，作為社會主義國家的公民，無論是單位職工還是公社社員，只要聽從國家安排，服從計劃指令，政府對其福利自有安排。計劃經濟時期社會政策的制定是以政治權威為主導的，以政府（中國共產黨領導）的“內創模式”為主，以各民主黨派和無黨派人士的“內參模式”為輔?！氨粍訂T”是群眾參與政治生活的常態。公平作為新生政權合法性的重要標志，在執政黨與公眾之間達成了共識，公眾雖然沒有直接參與政策制定，但普遍受益。所以，計劃經濟時期公眾參與社會政策的角色是非嵌入的受益者。

（二）改革開放之后：非嵌入的受損者

十年浩劫給我們帶來了深重的災難，社會主義政權及執政黨的合法性受到質疑。計劃經濟、“全能政府”以及“單位辦社會”的福利體制被認為是效率低下的緣由，改革開放成為唯一的出路。市場作為追求效率的工具首先被解放出來，經濟建設成為工作重心，“效率優先，兼顧公平”成為黨內黨外、全國上下再一次達成的共識。

在以發展為導向的市場化改革進程中，讓國有企業卸下沉重的社會包袱、提高生產效率成為該階段城市社會政策的重要目標。而勞動合同制的推行及20世紀90年代實行的“下崗分流，減員增效”政策，使很多城市居民從此無緣享受企業福利。在農村，家庭聯產承包制的逐步推行，集體經濟的解體，使得全國大部分農村地區的集體福利項目難以為繼。以上分析表明，隨著市場化改革的全面鋪開和逐步深入，原來的城鄉集體福利制度已相繼解體。

面對民眾對社會保障及社會福利日益增長的需求，我國政府推出了一系列社會政策，但其基本思路是混合式福利模式?；旌鲜礁＠Ｊ娇梢詮囊韵聨讉€方面來理解：一是實行以社會保險為主、社會救助為輔的社會保障制度。社會保險面向工作人口，由個人和企業共同供款，強調個人責任。強調權利和義務相一致；社會救助面向貧困人口，由政府財政撥款，強調社會責任。二是在教育、醫療等方面實行用者自付的原則，使得教育和醫療機構逐步變成獨立經營的實體，并允許或鼓勵社會組織或私人投資建立醫療和教育機構。三是停止住房實物分配，推行住房分配貨幣化，建立以市場化方式為主的住房制度。而政府的主要作用在于解決中低收入家庭的住房問題。四是推行福利服務社會化，即將過去由政府包辦的社會福利服務改為由全社會來共同興辦，以解決政府投入不足和服務需求日益增長的矛盾?；旌鲜礁＠Ｊ綄嵸|是弱化國家在福利供給中的角色，控制社會開支，強調通過市場、工作貢獻及家庭來滿足福利需求。顯然，這樣的社會政策加重了市場競爭中弱勢群體的劣勢，因而城市貧困問題重新出現并且愈演愈烈。而農村地區“因病返貧”、“因學返貧”成為普遍的現象。

中國是世界上經濟增長最快的國家之一，然而以發展為導向的社會政策，卻導致貧富差距不斷擴大。在效率優先的首次分配中，那些具有市場競爭優勢的部門、人群和個人往往獲得較高的收入，本應起到公平作用的二次分配，卻因國家在福利領域的退出而基本失效，而以收入為基礎的社會保險制度不可能為所有人提供足夠的保障。這個階段主導政策制定的是政府和經濟精英等既得利益群體，普通公眾雖然也有正式的利益表達途徑，但基本上無法發揮作用，因而名義上的“效率優先，兼顧公平”，實際操作中往往是不顧公平，普通公眾只能成為政策被動的接受者和利益受損者。

中國體制內的利益表達方式主要有：集會、游行、示威；信訪；上書全國人大常委會；座談會、論證會、聽證會；選舉；向政協委員和人民團體反映；向媒體反映；訴訟。從理論上說，利益表達機制已經比較完備，但是多數利益表達渠道的象征意義大于實際意義，而且利益表達是通過零散的個別化的方式進行的，無法取得實效。例如類似價格聽證會這樣的場合，公眾即使有機會參與，基本也屬于“在場的缺席”，無法打破“逢聽必漲”的規律；再如在2003年“孫志剛事件”中，法學博士和法學專家向人大上書提請對《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進行違憲審查，結果并沒有得到人大的正面答復：而上訪更是被視為與社會穩定有關的敏感問題，在意識層面被賦予了負面涵義，有些地方政府的官員甚至把上訪群眾妖魔化。

總之，改革開放之后社會政策的制定受到經濟理性的引導，與政治權威主導模式相比，這一時期模式的創建主體不再僅限于政治精英，各類強勢利益集團的代表，經濟精英等也越來越多地加入到其中。而且對效率的片面強調引發了“經濟人”的自利行為，政府尤其是地方政府對經濟效益的追求與經濟精英對利益的追逐，使得民眾尤其是弱勢群體成為“零和博弈”中嚴重受損的一方。同時，民眾制度化參與渠道的低效與缺失，一方面壓制了民眾有所覺醒的參與意識，另一方面使得極端的、偏激的非常規行為及群體行為成為民眾抗爭與利益表達的無奈選擇。所以，改革開放之后普通公眾參與社會政策的角色是非嵌入的受損者。

（三）2003年以來：嵌入的利益相關者

改革開放在帶來經濟高速增長的同時也導致社會利益分化嚴重，社會矛盾突出，這反過來又制約了經濟的進一步發展，公眾對政府的信任也降到了低點，公共權威受到極大的挑戰，民生問題再也無法回避。面對這一挑戰，2003年以后中央領導集體積極調整社會發展策略，在落實科學發展觀與建設和諧社會等執政理念的指引下，提出了以民生為導向的社會政策，致力于解決民生問題。

首先是改革分配制度，縮小初次分配中的收入差距。其重點是關注低收入群體，采用的策略是“著力提高低收入者收入水平。擴大中等收入者比重，有效調節過高收入，取締非法收入，努力緩解地區之間和部分社會成員收入分配差距擴大的趨勢”。其次是在城市加大了低保的覆蓋面并完善了配套措施，切實提高了城市弱勢群體的保障程度。城市低保在2002年實現應保盡保之后，完善城市低保制度的重點走向了“配套措施”和“分類救助”。所謂“配套措施”是指為解決低保對象在醫療、子女教育、住房等方面所面臨的實際問題而采取的配套政策。所謂“分類救助”是指對低保家庭中有特殊需要的家庭成員，如老人、未成年人、重病人等采取的特殊政策。最后是將“三農”問題提上政策議程，加大對農村的社會投入，促進農村社會保障制度的建立和完善，積極推進新型農村合作醫療制度建設，完善農村義務教育和教育救助制度，建立農村計劃生育家庭獎勵扶助制度。此外，農民工問題也得到重視，強調要公平對待農民工，建立城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度，不僅要取消對農民進城就業的各種限制，而且要建立為農民工服務的社會政策體系，包括社會保障、職業教育、住房、醫療衛生以及公共服務等。

在政府的重視以及相關制度的倡導下，更重要的是隨著社會轉型進程的加快，社會結構日益復雜，公眾需求日益多樣化，民眾的參與意識日漸覺醒，對于決策網絡的“嵌人性”需求也不斷增強。這一時期，政策的制定呈現出多元主體互動的局面，“內創模式”的絕對比重有所下降，“內參模式”比重在上升，而且除了經濟精英之外，越來越多的公共知識分子帶著“為民請命”的意識加入其巾。而民間組織的崛起，互聯網技術的推廣，拓寬了民眾參與的正式渠道，但是非正式渠道仍然是民眾表達意見的重要途徑，尤其當非常規行為被證實有效時，模仿就成了處于類似困境群體的選擇。值得關注的是，民眾的非常規行為是對自身合理利益無法得到滿足的強烈表達，是“生活化的政治”，需要制度的保障與引導。所以，2003年以來普通公眾參與社會政策的角色逐步由非嵌入的受損者轉變為嵌入的利益相關者，而參與渠道、參與人數、參與方式等方面的差異影響著參與博弈的結果。

三、社會政策過程中公眾參與角色變遷的社會意義

回顧歷史我們發現，建國以來公眾參與社會政策的角色先后經歷了非嵌入的受益者、非嵌入的受損者和嵌入的利益相關者這三個階段。究其實質，公眾參與社會政策的角色變遷體現著國家與社會之間關系的變化，而變遷的軌跡展示了國家與社會相互建構的歷史、現狀，也預示著國家與社會相互建構的未來。

社會是各個財產所有者的權益的集合體或是利益的共同體，而國家則是對個人及群體的權益作出政治安排的權力系統。在兩者的關系中，國家權力的合法性需要社會的認同，而社會利益的合理性也需要國家的認可。兩者的契合和互構主要通過兩個機制——法理機制和解釋機制來實現。所謂社會與國家互構的法理機制，是指規定社會與國家在其中各起何種作用的一個法理框架。這一共同的法理框架內含了利益的合理性與權力的有效性。社會與國家互構的解釋機制，就是在國家的制度性行動合法性和程序正當性的前提下，在社會成員利益要求合理性的前提下，建立政府與社會、官方與民間之間相互解釋的溝通渠道。我國社會轉型發展的不同階段，國家和社會的互構機制有著不同的載體。有載體作中介，國家就可以與相應的社會成員展開互動，在其合法性得到認同的基礎上，國家會滿足社會合理的利益要求。

（一）計劃經濟時期：國家以單位和人民公社為載體與社會合而為一

在計劃經濟時期，城市的單位和農村的人民公社成為法理機制和解釋機制的載體。在城市，國家通過經濟和政治兩個方面控制著單位。經濟上，國家通過直接壟斷和分配各種重要資源實現對單位的利益控制，單位和國家之間形成依附與庇護的關系；政治上，所有單位都被列入國家行政序列，都有相應的行政級別，單位實際上成為國家行政組織的延續和附屬?？傊?，國家既是政權的化身，又是所有權的化身，單位的資源均來自國家的分配和授予。這樣，國家就實現了對單位的強力控制，并使單位不得不高度依附于國家。同時，國家通過“單位辦社會”的方式，使單位在承擔經濟職能的同時又負擔了一定的社會職能，成為“小而全”或“大而全”的福利保障單位。在這樣的制度安排下，“單位人”一進入單位就獲得了自身及其家人的福利保障，但同時個人的私人生活空間也被全面占據，甚至閑暇時間也被嚴格規定。表面看起來“單位人”極端依賴于單位，又被單位嚴格控制，其實是個人依賴于國家，又被國家所掌控。就這樣，國家通過單位幾乎全面取代了社會，由此形成了國家與社會明顯的重合關系，而單位就成為國家與社會相互認可與相互溝通，進而合而為一的“場域”。究其實質，國家權力通過單位向社會擴張和滲透，在強化國家權力的同時，擠占了社會自主發展空間、壓制了個人利益的表達。在農村、人民公社與單位的職能類似。因而政策制定以政治權威為主導就順理成章，而以公平為導向、低水平廣覆蓋的社會政策也就成為國家合法性得到社會認同的重要依據。

（二）改革開放以后：國家以市場為載體來動員和組織社會

改革開放之后，隨著國家經濟社會的逐步轉型，傳統單位制度受到持續不斷的沖擊：第一波是單位體制外組織的萌生；第二波是單位成員向體制外流失；第三波是單位職能向社區轉移：第四波是單位自身大量破產、改制。單位制度的改革，推動了國家與社會的分離，兩者法理機制和解釋機制的載體也由單一而變得多元起來。制度慣性的存在，使得體制內的成員如國家機關、國有企事業單位的人員，與國家仍以單位作為載體進行互動，但是在體制之外，市場成為新的載體，國家通過市場來組織社會。市場競爭中占有優勢的群體或既得利益群體，急切地需要國家認可并保護其利益，而國家也需要精英階層的認同來確保其統治地位的合法性，雙方互動的需要，加之既得利益群體因利益的一致性而具有較強的組織動員能力，因而成為國家權力關照的對象。與此同時，經濟競爭中的劣勢群體因利益分散而組織化程度不高，加之國家對經濟成就的看重，因而被排斥在政策關照的視野之外。故而，這一時期政策的制定主要受到經濟理性的引導，而推行的社會政策主要是以工作貢獻為依據的社會保險或依靠市場來解決福利需求。正如王紹光所言，改革開放以來，“知識與工商精英的意見得到重視”，“而勞動人民，尤其是農村居民和困難群體卻沒有制度化的表達機制”。結果?！胺彩窃诂F行表達和整合機制中占據有利地位的社會群體正好都是近期政策的受益者；相反，凡是其意見表達和整合缺乏制度化渠道的社會群體都是受損者”。

（三）2003年以來：國家與社會以議程設置為載體的互動

改革開放極大地解放了生產力，但對經濟成就的片面追求，使得經濟的發展成了一場“零和博弈”，社會分化日益嚴重，社會矛盾不斷激化，國家權力的合法性遭遇到嚴峻的挑戰。2003年，中央領導集體面對挑戰，調整思路，作出了積極的回應。提出了科學發展觀和建設和諧社會的理念。在政策制定中淡化經濟理性，而公共理性和社會理性日益凸顯，民生問題在政府的議程設置中被置于越來越重要的地位。黨的十七大報告中提出了加快推進以改善民生為重點的社會建設的六大任務，這正是通過滿足社會的合理需求來促進民眾對國家權力的認同的表現。同時，政策制定過程更加注重程序正義，公眾參與的正式性、常規性和有序化程度不斷提高。其實，多元主體互動的過程也正是多元理性之間彼此碰撞和融合的過程。在這個階段，對政策話語權的共享，即議程設置就取代市場成為國家與社會互構的“場域”。政策議程設置就是在多元利益相關者互動的基礎上，公共權威（特別是執政黨與政府）通過一定的選擇與過濾機制確定社會問題的輕重緩急，并將其提上政府議事日程、納入決策領域的過程。政策議程設置的過程同時也是多元價值論辯、協商和形成共識的過程，也是國家權力和社會利益相互言說，達成諒解與共識的過程。2011年個人所得稅修正案的政策過程就是一個很好的例證。

總之，國家與社會的關系及其互構機制載體的演變形成了不同特征的社會政策，同時使得公眾參與角色也呈現出不同的特點。在計劃經濟時期。單位和人民公社是國家與社會互構機制的載體，而改革開放之后，大部分單位解體，人民公社解散。市場就取而代之成為新的載體。有載體作中介，國家就會與相應的社會成員展開互動，在其合法性得到認同的基礎上，國家會滿足社會合理的利益要求。所以計劃經濟時期，單位職工及其家屬與公社社員，都可以獲得基本的社會保障。改革開放之后，沒有了單位的下崗失業人員、沒有了公社的農民就失去了與國家互動的平臺，而在市場經濟中占有優勢資源的經濟精英獲得了與國家博弈的空間，成為國家權力關照的對象，也成為20世紀90年代以來“零和博弈”中獲勝的一方。改變這種現狀就必須重建國家與社會互構機制的載體，使全體社會成員都有與國家對話的機會。議程設置就是這樣的“場域”，因而對其予以制度性的保障就顯得尤為重要。而且，也只有在議程設置的過程中，通過雙方的相互言說，國家權力的合法性與社會權利的合理性才能得到彼此的認可并得以實現。