讓縣委權力在陽光下運行

張躍進

讓縣委權力在陽光下運行

張躍進

長期以來，我國政治權力的“所有權”和“使用權”處于模糊不清的狀態。厘清縣委權力，使縣委一班人認識到自身權力的有限性，這是一大進步。然而，這還遠遠沒有觸及權力的本質。

縣委權力公開透明運行，表面上看起來是“權力運行”方式的變革，即縣委權力從封閉運行狀態向公開運行狀態的轉變，實質上是政治權力的“使用權”與“所有權”界限清晰化的變革。這種變化觸動了政治權力的核心內容∶權力的所有者與權力的使用者。過去有些人總認為執政黨自身擁有無限權力，這個觀點是片面的。

執政黨的執政權以及所有國家機關的權力都是人民賦予的。當權力公開透明運行之時，人民，即權力的真正所有者，就會對權力使用者嚴加監督，這是權力所有者的權力。也只有在這時，權力所有者的身份及其價值才會體現出來，權力使用者才會明白自己僅僅是人民的公仆，只有從這個意義上才可以說，“權為民所用”。

3.縣委權力公開透明運行，促進了反腐倡廉從“查案”反腐向“限權”防腐的轉變

腐敗是與公權私用相伴生的社會現象。中外反腐一直存在著兩種路徑∶一是案發后嚴查案件、嚴懲罪犯，以儆效尤；二是限制權力、監督權力，防止腐敗案件的發生。前者反腐的重點是健全法制體系，后者防腐的重點是健全權力運行體制。

對于腐敗分子嚴懲是必要的，但是，防止腐敗現象的產生更為重要。后來中央提出構建“懲防體系”，這在認識上是重大進步。然而近幾年來，腐敗現象并沒有得到有效扼制，根源在于權力運行的透明度比較差。離開權力公開透明運行這個焦點來談“教育、制度、監督”，很難獲得實質性的效果。只有權力“在陽光下運行”，才能有效地防范腐敗。

4.縣委權力公開透明運行，推進了社會矛盾從事后化解向事前預防的轉變

中國的大局是發展。改革是發展的根本動力、穩定是發展的社會環境。經濟體制改革是發展的動力，政治體制改革也是發展的動力；關注民生能夠促進社會穩定，政治民主也能夠促進社會穩定?？h委權力公開透明運行試點工作的實踐，證明了這樣一個規律∶有序推進政治體制改革，有利于促進生產力的發展、有利于促進社會穩定和諧。

最近幾年來社會矛盾頻發，原因之一是權力運行不透明，權力運行過程往往脫離人民監督，權力運行結果時而侵害群眾利益，因而造成民眾結集上訪、越級上訪的局面?？h委權力公開透明運行之后，通過各種媒體、媒介宣傳縣委決策議題和相關內容、參與方式和監督方式等，使黨委成員、黨代表、黨員和廣大民眾有廣泛的知情權、監督權、詢問權，能夠把可能引發的社會矛盾化解在萌芽之中，同時極大地密切了黨群關系和干群關系。

二、“運行”注重新突破——從“公開透明”上不斷創新

揚州市縣委權力公開透明運行試點工作的特點之二∶著眼于在制度建設的“公開透明”上求創新，突出防范“風險點”、突出制度實施、突出有效監督。

縣委權力公開透明運行試點工作包含的內容很多，關鍵是制度建設。制度建設，無論是制度制訂還是制度實施，都要著眼于權力運行的公開性，確保其透明度，保障權力按制度運行而不是按少數人的意志運行。

1.把權力公開透明運行的透明重點放在“風險點”上

江都區和儀征市在試點工作的初期，首先梳理“權力清單”，包括黨代會職權、全委會職權、常委會職權、常委成員職權等。除少數例外，所有職權都向社會公開。然而，人民群眾追求和期盼的主要不僅僅是權力清單的公開透明，更重視權力運行過程和結果的公開透明?；谶@樣的認識，他們把制度建設的重點放到權力運行“風險點”的防范上。

所謂權力運行“風險點”，是指在權力運行過程中，因為公開化低、透明度差而可能形成的“危險陷阱”?！帮L險點”大體有兩類∶其一，決策風險。由于“決策權”掌握在少數人手中，而他們的智慧和知識有限，從而造成重大決策失誤。其二，貪腐風險。由于“決定權”掌握在少數人或個別人手中，在權力運行的某些環節上很容易發生權錢交易、權色交易等腐敗現象或不正之風。權力公開透明運行的落腳點，就是權力使用過程及其結果帶給人民“利益最大化”、“風險最小化”。

江都市在梳理“權力公開清單”和規范“權力運行流程”時，堅持在全面中突出重點、在重點中突出風險點。重點是市委常委會關于“三重一大”決策權和干部任免權，以及市委常委成員根據分工個人掌握的重大事項決定權?？梢哉f，權力運行“風險點”大多在“重點”之中。如果權力運行完全透明，權力運行的每個環節的風險就會大大減少。因此，揚州市紀委提出要“加強風險防控”，“從權力行使、制度機制等方面入手，認真排查縣委各項職權運行的風險點，突出重點對象、重點領域、重點環節，實行風險等級管理，分類制訂和落實防控措施，完善相關制度，做到預警及時、處置得當、監控有力，切實防范權力運行風險?！?/p>

2.把權力公開透明運行制度建設的重點放在制度實施上

制度建設包括制度制訂和制度實施。當前，試點單位基本上都制訂了一定的制度，優質的制度能否真正付諸實施，是檢驗縣委權力運行是真公開透明還是假公開透明的試金石。

2011年3月，江都區探索性制訂了《關于區委接受同級紀委監督的暫行辦法》、《關于區委常委接受詢問和質詢的實施辦法》等制度，規定區委書記定期向區委全委會、區紀委全委會報告和通報工作，現場接受詢問和質詢；區委常委接受同級紀委的監督，這本身就是一項探索性、突破性的制度設計。2012年4月底，江都區召開了有區紀委委員、鄉鎮和部門主要負責人、黨風政風監督員等120名各界代表參加的“詢問質詢會”。區委書記通報全區經濟社會發展及區委權力公開透明運行的情況，然后接受區委委員的詢問，區委領導現場答詢?！霸儐栙|詢會”收到了良好的效果。

3.把權力公開透明運行的監督重點放在權力制衡上

縣委權力公開透明運行的重要環節是實施有效監督。失去監督，權力運行必然會以直接或間接的方式進入暗箱操作。一般說來，監督渠道有兩類∶第一類渠道，對權力運行過程、運行結果的合法性（包括程序性）進行監督，這主要靠監督體系實施監督。包括黨內的紀委監督、政府的監察部門監督以及審計部門等專項監督，此外還有人大的權力監督、法院檢察院的法律監督、民主黨派的監督、群眾監督、輿論監督等。然而，我國幾乎所有具有監督職能的組織卻很難真正實施法定的監督職能。究其原因主要是∶黨政權力運行的透明度差，沒有知情權就沒有真正的監督權；幾乎所有具有監督職能的組織都缺少必要的監督手段；各個監督組織各施其職、各自為政，沒有一個更有權威的組織使之形成強大的合力。因此，現行的監督體系對權力運行過程及其運行結果的監督力度不夠。第二類渠道，對權力使用者的權限實施有效制約，使其不能超越其法定權限而亂作為或者放棄法定權力而不作為。這就是權力制衡。權力制衡這種監督與一般監督不同，一般監督是對行使權力的行為或結果進行監督，而權力制衡則是監督其行使或不行使權力的根據。中國堅決不搞西方“三權分立”式的權力制衡，但是中國必須創造適合中國實際的制衡機制。黨的十八大指出，“要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”。這其實也是權力制衡，對權力運行實施有效監督的途徑。

江都區在權力公開透明運行的制度設計中，創新地提出了“多維制衡”體系，保證區委權力在運行過程中盡其職權而不敢擅自越權、手握重權而不敢違規用權，從而保證權力公開透明運行制度化、常態化、普遍化。在縣級地域中，對縣委權力起制衡作用的主體主要有四個方面∶

第一，黨內力量對縣委權力的制衡。制衡縣委權力運行的黨內力量主要是黨代會、黨委會、紀律檢查委員會以及黨代表、全體黨員。這些主體享有制衡權力的依據在《黨章》中有明確規定，問題在于它們過去沒有一定的機制和平臺發揮其制衡作用。這種權力結構很容易導致官僚主義，產生腐敗和不正之風。

江都區委具有創新性的舉措之一是實行“區黨委接受區紀委監督”的機制。江都區委要定期向區紀委通報工作情況并接受詢問；凡重要人事任免、重要表彰、重要制度安排，區委書記要事前與區紀委會商；凡“三重一大”決策、因公出國（境）考察學習、區委重要會議等情況，事前在紀委備案；區委領導因私出國（境）、購房購車和婚喪嫁娶等個人重大事項，需向區紀委報告。制度試運行以來，區委已主動與區紀委會商人事任免30多人次、備案重大事項近20次、區委領導班子成員報告個人重大事項10多人次。

江都區委另一項創新之舉是實行“黨代表提案提議制”，這是督促區委積極、正確地履行職責的重要渠道。為了保證黨代表的提案及時落到實處，江都區委還增設了一個正科職級部門“黨代表聯絡處”，它的主要職能就是黨代表提案提議的受理、交辦、督辦和反饋。

第二，權力機關對縣委權力的制衡。從理論上講，地方人民代表大會既要接受地方黨委領導，也可以監督同級黨委。把接受領導與對領導者進行監督對立起來的觀點，是不正確的。其一，地方人民代表大會對同級黨委的監督本質上是人民監督。共產黨不僅應當接受民主黨派的監督，同時也應當接受來自人民群眾的一切組織的監督。共產黨執政沒有自己的私利，光明磊落，不怕人民監督。其二，共產黨作為執政黨，各級黨委都具有兩種權力∶一是根據黨章規定處理協調黨內事務的權力。對黨內的這項權力，人民代表大會無權監督也不應監督。二是黨委制定涉及地方經濟、政治、文化、社會發展的重大決策，以及推薦地方國家機關重要人事任免的權力。對此，地方人民代表大會不僅可以、而且應該實施監督。當然，地方人民代表大會監督同級黨委的方法和渠道，主要是交流、建議、協商，有些問題也可以通過票決方式認可或否定黨委的某些建議（如決策建議或人事安排建議等）。

江都區在發揮人大對區委權力制衡上已經作出了一些有益探索。他們提出，“規范區委權力同強化人大功能和明確政府職能有機銜接，整體設計、配套改革”，“在重要的人事安排上，要充分發揮同級人大的作用。由黨委、人大和社會公眾共同提出差額人選，由人大會議、黨代表或全委會投票決定最終人選?！苯紖^還開展了多種活動形式，強化人大對區委決策的監督。諸如∶以人大代表為群體對區委工作的視察、人大代表參加區委主要領導人的工作匯報會并有權對他們的工作提出詢問、質詢等。

第三，民主黨派對縣委權力的制衡。在我國，民主黨派屬于參政黨。民主黨派與共產黨是“肝膽相照”的友黨，民主黨派與共產黨對于國家興衰是“榮辱與共”。因此，民主黨派對于執政的共產黨不僅應當監督，而且必須監督。只有對共產黨實施嚴厲監督，才能使共產黨頭腦清醒、集思廣益，避免錯誤或少犯錯誤。也只有對共產黨實施監督，才能體現民主黨派的價值。江都區和儀征市在權力公開透明運行過程中，一方面，區（市）委更加主動地、制度化地聽取他們對區（市）委工作的意見，進行民主協商；另一方面，民主黨派人士、政協委員也積極主動地向黨委建言獻策、批評監督。

第四，人民群眾對縣委權力的制衡。群眾個體和群體正在形成一種制衡權力運行的力量。人民來信來訪雖然是一種比較分散的力量，但是對權力運行也有一定的制約作用。有些群眾借助互聯網形成一種輿論力量，制約作用就更大。有些地方的群眾借助于“集體散步”等無聲行為表達某種訴求，也是一種制衡力量。人民群眾民主意識不斷提高，他們具有對權力運行實行制衡的強烈要求。一些地方黨委和政府目前還處于被動適應、被迫應對這類制衡要求的階段。

然而，在縣委權力公開透明運行試點單位，縣委大多主動地、自覺地組織和引導群眾參與對權力運行的監督，公開領導者的電話號碼，公布網絡聯系方式，通過報紙、電視、手機等媒體與群眾溝通信息，引導群眾依法監督、規范監督。四川省武侯區構建的“民情專遞工作”網絡是成功的經驗之一。揚州市江都區主動邀請群眾代表參與區委領導的報告會和現場詢問會，邀請群眾代表參與干部選拔的全過程和對區委工作的評議。揚州儀征市規定每月10日為“市民開放日”，每次邀請大約200名市民代表參加，向他們公布市委、市政府的重大決策部署，歡迎他們對儀征市委、市政府的工作提出批評。所有這些措施都大大拓展了民主渠道，增強了人民群眾制衡縣委權力運行的力度。

三、“深化”尋求新突破——從機制體制上探索變革

揚州市“縣委權力公開透明運行”試點工作的特點之三∶著眼于從機制體制上推進變革，深化民主政治建設，鞏固縣委權力公開透明運行的既有成果，進一步拓展公開透明度。

要使這項改革深入推進，并且在面上開花結果，必須在體制和機制上有所創新、有所突破。

1.突破目前“縣委權力公開透明運行”試點范圍，使權力公開運行向廣度和深度延伸

縣委權力運行，并非獨立封閉的循環體系，而是與上下左右權力網絡交織在一起。如果不變革縱橫方向的權力封閉運行的環境，縣委權力公開透明運行既難以持久，也難以達到廉潔用權的目的。因此，權力公開透明運行必須向廣度和深度延伸。

向廣度延伸，主要包括三個方向∶一是縣人大、縣政府、縣法院、縣檢察院的權力公開透明運行應當與縣委協調推進。二是鄉鎮黨委以及縣科級機關部門也必須推進權力公開透明運行。只要縣委權力公開透明運行工作基礎扎實、規章制度健全，這項延伸不會有很大阻力。三是地市級黨委也應當在黨務公開、特別是權力運行公開透明方面為縣及其鄉鎮作出榜樣。揚州市作為江蘇省的試點單位已經開始部署，開展市級權力公開透明運行的試點工作。

向深度延伸，主要是指縣委權力公開透明運行的過程及其結果在每一個環節上進一步細化，從而更充分地展示權力運行的公開性和透明度。

一是縣委主要權力運行更加公開透明。重大事項決策權和用人權是人們關注的焦點。重大事項決策在決策前要通過媒體向社會公開并且作出必要的說明；決策過程中要廣泛吸收相關專家進行專業認證，并廣泛聽取各方面代表的意見，特別是反對者的意見；決策方案形成后，必須經過人大會議和政協會議廣泛征求意見。同時，要充分發揮媒體的作用，吸引廣大民眾直接參與決策討論，引導人民群眾的政治參與。黨的十八大報告指出，“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見”。公開決策、民主決策、透明決策的過程，可能費時較多、影響效率，但是一系列民主程序能夠保證決策比較科學，能夠贏得更多民眾的理解和支持，能夠減少腐敗現象和社會矛盾。再如，黨委任用干部，從提名或推薦、審查、確定候選人、選舉等，每個環節都要保證公開透明。要逐步創造條件，在有序推進的前提下，要盡可能擴大直選范圍和適度擴大差額。

二是縣財政收支狀況更加公開透明?？h財政的財政稅收屬于納稅人的，不屬于黨委也不屬于政府。納稅人對財政具有支配權、知情權、監督權，也最想知曉的是三筆賬∶一是財政的預算和決算。這應當由地方人民代表大會審議通過，人民代表必須有清晰而不是含糊的知情權。要逐步創造條件，將財政預算和決策盡可能詳盡地在一定范圍內公開。二是重大工程投資經費。這部分經費應當由專業機構和專業人士進行預算和決算，并由相關部門審計，由紀檢部門跟蹤監督，最后給人民一個清晰明白的交待。三是國家機關（包括縣委、縣政府等）“三公”經費（公款出國出境經費、公務車購置和運行經費、公款招待經費）的收支賬。這些賬目首先應當在一定范圍內公開，進而逐步向社會公開，讓老百姓看得明白、感覺合理。

三是縣級主要領導的個人相關信息更加公開透明。這項要求表面上看與縣委權力公開透明運行無關，實際上存在著重要聯系。在中國，“一身正氣”與“兩袖清風”從來都是相輔相成的?？h處級領導干部財產（包括房子）和收入情況、愛人和子女工作及其收入情況、婚姻變動情況等內部申報已經歷時多年，應該說，逐步公開的條件基本成熟，有些地方已經在一定范圍內試水?？h級官員的個人信息公開透明，能夠增強民眾對領導干部的信任度。

2.突破現有的制度性缺陷，為深化縣委權力公開透明運行創造條件

制度性缺陷有兩種情況∶一是制度限制。例如，黨內制度規定，黨的各級紀律檢查委員會“協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作”。這條規定表明，抓黨風建設和反腐敗工作的主體是“黨的委員會”，紀委僅僅是“協助”。這項制度限制了紀委監督同級黨委的權力運行，因而往往形成對同級黨委、特別是黨委書記監督的死角，“縣委書記這個崗位，無疑已經成為腐敗高危崗位”［3］。二是制度缺失。長期以來，我們黨對權力運行的制度建設沒有引起重視，在沒有制度約束的情況下，人們就可能濫用權力。過去，黨內領導者主要靠個人品質修養約束自己的行為，從而達到“權為民所用”的境界。道德約束是必要的，但其約束力十分有限。因此，必須創新必要的制度，靠制度規范縣委（特別是縣委書記）權力公開透明運行。

制度建設的突破口應當放在黨內民主制度建設上。只要方向正確、步驟穩妥，就應當允許地方試一試。正確的就堅持、錯誤的就改正。事實上，各地經過探索已經取得了一些經驗。諸如，陸續建立了全委會議事制度、黨代表常任制度、黨代表提案提議制度、黨委向全委會報告工作并接受詢問的制度、黨員對黨委工作的評議制度、鄉鎮黨委書記直接選舉制度等。這些制度應當進一步完善，并付諸實施。

為深化縣委權力公開透明運行，還應當繼續完善下列制度∶（1）進一步擴大黨委、政府信息公開透明程度。凡屬于重大事項或重要人事任免，都要公示。諸如，重大建設項目（包括招商引資項目）公示制度，以便接受專家和群眾的評議；重大經費支出預算公示制度，這類預算不僅應當經人大審議，而且群眾認為有必要也應當公示。（2）進一步擴大民主選舉的范圍。逐步實現鄉鎮黨委主要領導直接選舉制度，擴大黨內差額競爭選舉制度，縣委書記直接選舉或差額選舉制度，擴大黨代表、黨員提名候選人權利的制度等。（3）進一步擴大考核縣委政績的范圍。對縣委政績的考核，可以分三大類考核，然后進行綜合分析。一是上級黨委的考核，二是本縣民眾的考核，三是中介機構的考核。同時可以對本縣發生的“大事”進行專項評議，例如建設工程、投資項目、民生工程、專項治理、突發事件的處理等。所有考核都應當綜合公開。這樣，不僅把縣委權力運行狀態置于陽光之下，而且把權力運行的質量置于陽光之下，促進縣委改進工作。

3.突破現存的監督機制，為縣委權力公開透明運行提供保障

我國現存的監督機構雖然眾多，但是仍然不足以對縣委權力運行進行有效監督，其根本原因是現行體制的約束——縣級監督機構只能協助縣委監督縣級以下的部門和干部，縣委往往置身于監督之外。在這種體制下，監督機構即使對縣下屬機關及其工作人員的監督也是如履薄冰。如果不突破這種體制，縣委權力公開透明運行很難深入。

突破現存監督機制的根本途徑是擴大黨內民主和人民民主。具體途徑有三個方面∶

一是強化黨內力量對黨委工作的監督。對黨委的監督關鍵在黨內。黨的十八大報告指出，“要提高自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力”。黨內監督，既要充分發揮黨代會、全委會、黨代表、黨委委員的監督作用，也要充分發揮紀委對同級黨委權力運行的監督作用。必須提升紀委的地位和職權，紀委的工作，上對中央制定的黨規負責，下對產生它的黨代會負責。在特殊情況下，紀委可以直接向上級紀委或上級黨委報告相關事宜。同時，縣紀委要統領全縣范圍內各類機關信訪、舉報、申訴、控告事宜，形成縣內強大的監督體系。

二是強化人大、政協對黨委工作的監督。要劃分黨委、人大、政府、法院、檢察院的權力界限?？h委統一領導，但縣委不能越權干涉人大、政府、法院、檢察院依法行使職能，縣委也要接受監督。人大主要是對縣委涉及地方經濟和社會發展決策的監督，對縣委任用地方官員的監督。在我國，地方（或部門）黨委書記不僅管理黨內事務，同時“領導”或“分管”地方事務，具有“行政”權力。因此，即使縣委委任黨內干部，人大仍然有權表達其相關建議，縣委應當在任命前征求人大的意見。民主黨派負有對執政黨實施“監督”的職能，使決策更加正確和完善，這是對執政黨最大的愛護和支持。

三是強化媒體對黨委工作的監督。媒體應當在黨的領導下，充分發揮“人民喉舌”的作用，行使并保障其監督權。在我國還沒有制定《新聞法》情況下，可以由市（地）人大牽頭，會同相關國家機關給媒體“立規矩”。媒體在“遵守法律、嚴守規矩”的前提下，以事實為根據，以對人民負責為最高職責，以促進經濟社會發展為目標，保證媒體監督的相對獨立。公民個體（包括人大代表、政協委員、政府公務員、黨內干部和黨員、人民大眾等）可以向媒體反映情況，弘揚權力公開透明運行之正氣，鞭笞權力暗箱操作之歪風。當然，在擴大了媒體監督權力的同時，媒體也應當承擔其相應的法律責任。

［1］鄧小平.鄧小平思想年譜（1975-1997）［M］.北京：中央文獻出版社，1998.

［2］王偉健.江蘇江都探索黨委權力公開新模式——區委書記接受紀委現場質詢［N］.人民日報：2012-07-14.

［3］睢寧、成安、武侯等地試點“縣委權力公開透明運行”［N］.新華日報：2010-12-07.

（本文為“揚州市反腐倡廉制度建設研究所”《縣委權力公開透明運行工作比較研究》課題成果。課題組組長：張躍進，中共揚州市委常委、紀委書記；成員：蔣伏虎〈執筆〉、錢存林）

責任編輯：張功杭