治理理論及對我國大學去行政化改革的啟示

黃澤龍，劉璧玉

（廣東藥學院 a.醫藥化工學院;b.研究生處，廣州 510006）

一、治理理論與大學治理

（一）治理、元治理與善治

英語中的治理（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來它與統治（government）一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。隨著治理被廣泛應用于政治、社會、經濟等眾多領域，不同的學者對其含義也做出不同的界定。治理理論的創始人之一詹姆斯·N.羅西瑙將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。與統治不同，治理是指一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現［1］。而全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性，該委員會于1995年發表了題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對治理做出了如下界定:治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排［2］。

當然，治理雖然可以彌補國家和市場在調控和協調過程中的某些不足，但也不可能是萬能的，它不能代替國家而享有合法的政治暴力，它也不可能代替市場而自發地對大多數資源進行有效的配置。事實上，有效的治理必須建立在國家和市場的基礎之上，它是對國家和市場手段的補充。在社會資源配置中不僅存在國家的失靈和市場的失靈，也存在著治理的失靈。因此，治理理論還提出了“元治理”（meta-governance）的概念。元治理是西方學者為尋求解決治理理論失靈所用的詞匯，而充當元治理角色的仍然是政府，元治理是治理理論重視政府在社會公共管理網絡中的重要功能的另外一種表述［3］。

治理理論另外一個重要概念就是“善治”。治理的最終目標是達到一種“善治”（good governance）境界，即實現資源效益和公共利益的最大化［4］。經過對有關文獻的梳理，俞可平教授將善治的本質特征概括為:它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。并將善治的特征歸結為以下六點:合法性（legitimacy）、透明性（transparency）、責任性（accountability）、法治（rule of law）、回應（responsiveness）和有效（effectiveness）［5］。

總地來說，治理作為一種國家和市場之外的補充手段，在全球范圍內被廣泛地應用到各個領域之后，已經脫離了其作為具體手段的意義，而是體現了一種社會資源配置的理念，更少的管制，更多的治理，已經成為了一種范式。

（二）大學治理及國外經驗

歐洲學者認為“大學治理”一詞來自美國，美國第一本研究大學治理的專著是科爾森的《大學和學院的治理》。1973年，卡耐基高等教育委員會將大學治理定義為“作決策的結構和過程，從而區別于行政和管理。美國著名學者伯恩鮑姆進一步揭示了大學治理的內涵為“平衡兩種不同的但都具有合法性的組織控制力和影響力的結構和過程，一種是董事會和行政機構擁有的基于法定的權力，另一種是教師擁有的權力，它以專業權力為基礎”。但“University governance”作為一個固定詞匯或術語則是由日本學者早稻田大學前校長奧島孝康在他的《私立大學的治理》論文中首次使用提出的，奧島孝康說，自己是在研究“Corporate governance”的過程中考慮到“University governance”的［6］。

考察國外大學的治理模式，由于各國政治體制、經濟發展模式、歷史傳統等國情的不同，各國大學的治理模式也不盡相同，而根據政府對大學的控制程度來劃分，大致可以歸納為三類:（1）以法國為代表的中央集權治理模式;（2）以美國為代表的分散控制治理模式;（3）以英國、德國、日本為代表的復合治理模式。當然，因為政府與大學權能關系矛盾在任何時期都或大或小地存在著，所以三種治理類型也并非一成不變，而且近些年呈現出一致的變化趨勢，即中央集權制國家開始減弱政府對大學的控制作用，逐漸下放一部分權力給大學;地方分權制國家則開始加強政府對大學的宏觀調控，介入大學的一些管理，試圖獲得一些控制大學的權力;而復合發展型的混合制國家有的加強了政府的宏觀調控，有的則給高校進一步放權。因此，我們必須認識到，無論是由分權到集權還是由集權到分權，無論是加強國家控制還是擴大高校辦學自主權，重要的是尋找大學自治與國家控制之間的平衡［7］。

總結國外大學治理模式改革的成功經驗，主要體現在治理結構的變化上，而這些變化的特征主要體現在三個方面:（1）服務主體的多元化。治理理論強調多元主體的多層治理，為打破公共產品、公共服務的政府壟斷開啟了新的思路。如英國政府通過擴大社會和家長在教育事務方面的選擇權、監督權、參與權，促進學校間的競爭，滿足公眾多樣化的教育需求;同時政府鼓勵符合資質要求的多方主體提供公共教育服務。政府在學校和學生（家長）之間充當中間人的角色。政府、社會、學校、學生（家長）都為了改善公共教育的績效和質量而努力，由此形成一種國家與公民社會、政府與非政府、公共機構與私人機構、強制與志愿的合作。（2）服務組織結構的扁平化。公共教育服務主體的多元化帶來了責任和權力的分散，政府不再是無所不包的“全能型政府”。教育公共治理由于多方主體的共同參與呈現出橫向分權的趨勢，政府不再是唯一的權力中心，各種機構（包括社會的、私人的）只要得到公眾的認可，就可以成為某種社會權力的中心。這種權力的多中心化導致了服務機構的非集中化和扁平化。（3）第三部門的蓬勃發展。文森特·奧斯特洛姆（Vincent Ostrom）強調，如果要充分實現多中心的潛力，多中心必須植根于經濟、法律和政治領域相互支持的制度安排，而第三部門正適應了這樣一種選擇。在許多西方國家，政府通過委托和授權的方式讓社會機構和學術團體在公共教育服務監管和評估中扮演重要的角色［8］。

二、治理理論應用于我國大學去行政化研究的可行性分析

（一）治理理論具有廣泛的適用性

治理理論自產生以來，作為國家與市場之外的另一種解決社會資源配置的途徑，受到各個領域學者的追捧，被廣泛應用于政治、社會、經濟各個領域，而其以理念甚于手段的存在方式，也使其適用性非常廣闊，幾乎什么領域都能在其中找到適用的“方法”。因此，全球治理、公司治理、政府治理、社區治理、大學治理……應運而生，一時間，治理理論成了全球最熱門的前沿學術問題。而治理理論被引入研究大學問題以后，有關大學治理的研究也掀起了一輪高潮且取得令人矚目的成果，可以預見治理理論用于研究我國大學去行政化問題，也必將產生不少新的研究成果，推動我國大學去行政化改革。

（二）治理理論能為大學去行政化研究提供有力的理論及實踐支持

我國有關大學去行政化改革的研究主要興起于《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》）公布之后，且目前絕大部分學者的研究主要停留在定性的政策解讀、概念辨析、理論闡釋和思路論述方面。我國大學去行政化研究急需先進理論的引入和成功經驗的借鑒，而治理理論已經形成的豐富理論體系及眾多成功實踐經驗，恰恰能彌補當前我國大學去行政化研究的不足。

（三）大學治理與大學去行政化的內涵與目標具有一致性

李福華教授對大學治理的內涵是這樣界定的:大學治理是在大學利益主體多元化以及所有權與管理權分離的情況下，協調大學各利益相關者的相互關系，降低代理成本，提高辦學效益的一系列制度安排［9］。大學治理的目標就是達到大學的善治，即大學通過尋求更為有效的方法以獲得更好的發展。而根據鐘秉林校長對“行政化”所下的定義:所謂大學“行政化”，是指以官僚科層制為基本特征的行政管理在大學管理中被泛化或濫用，即把大學當作行政機構來管理，把學術事務當作行政事務來管理［10］。我們可以整理出“去行政化”的內涵應該包括:減少不必要的政府干預，放權給高校，讓高校真正按高等教育發展規律自主辦學;避免行政干預，讓權給學術，讓學術組織真正按照學術發展規律管理學術事務;遵循人才培養規律科學開展人才培養工作。而大學“去行政化”的目標，自然是想通過糾正由于行政權力泛化導致的不按規律辦大學的路徑重回正軌，以科學的管理，實現更好的發展?？梢?，兩者都有協調各方利益，尋求更為科學的辦法，提高辦學效益的內容，其內涵和目標具有一致性，只不過大學治理的內涵更為寬泛，而去行政化則主要關注于管理層面。

（四）治理理論能為大學去行政化提供解決方案

大學去行政化，意味著政府將更多的大學管理和監督權限讓渡給社會，還權于高校，打破高校內部行政權力一權獨大的局面。而政府或高校內部行政權力讓渡出來的這部分權力由誰接手，如何規范，才能達到更好的管理效果，也即用什么樣的新模式來接替原來的行政化管理模式，是去行政化必須研究和解決的問題。而引入不同的治理理論所發展起來的豐富的大學治理新理論，都可能為大學去行政化提供很好的解決方案。如基于多中心理論的多中心治理模式，可為去行政化后構建新型的“政府—高?！鐣倍嘀行暮献髂Ｊ教峁┙梃b;基于利益相關者理論的利益相關者治理模式，可為構建高校內部治理結構提供很好的參考。

三、治理理論對我國大學去行政化改革的啟示

（一）治理理論對我國大學外部去行政化改革的啟示

1.構建新型“政府—高?！标P系。政府放權，高校自主辦學?！案俚墓苤?，更多的治理”是治理理論的核心理念，特別是大學作為一種學術特征很明顯的組織，過多地控制不利于其可持續發展。強調以協調代替控制的治理理論在眾多領域特別是國外大學治理取得的成功經驗，啟示著我國大學去行政化改革也應該朝著“政府放權，高校自主辦學”的方向努力，政府把屬于高校自主辦學的權利下放還給高校，并通過恰當的方式進行監督管理，激發高校的自主辦學意識和辦學活力，高校依法自主辦學，自覺承擔起相應的責任，自主管理，自我約束，提高辦學效益和辦學質量，促進大學的可持續發展。

2.構建新型的“政府—社會”關系。培育社會力量，實行間接管理，政府充當元治理角色。以美國為首的西方大學治理的一個非常成功的經驗就是借助社會力量，對高校實行第三方監督管理，既解放了政府職能，又能實現對大學的有效監管。我國大學去行政化改革，不僅要推動政府向高校放權，同樣要推動政府向社會讓權，通過培育社會第三方機構，并將部分監管權限委托給這些社會第三方機構，變對高校的直接管理為間接管理，這樣既解放了政府，由專業的第三方機構進行監管，也能細化分工，提高監管的科學性和實效性，而政府只需充當元治理角色，騰出精力專心掌舵，專注于規劃高等教育的宏觀發展方向，推動高校解決高等教育改革中的重大難題。當然，由于我國社會第三方力量基礎過于薄弱，仍需要經過一段較長時間的培育。因此，政府向社會讓權也要視情況進行，以免造成新的亂象。

3.構建新型的“高?！鐣标P系。高校與社會實現良性互動。隨著現代大學日益走向社會的中心，無論是促進社會經濟發展、推動科技進步，還是提高國際競爭力，大學的社會責任和使命越發重大。而國外大學治理通過大學與社會的良性互動取得的成功經驗，也給我國大學去行政化改革帶來很好的啟示，即大學實現自主辦學，更有利于大學通過與社會的良性互動以達到更好的辦學效果。一方面大學會更主動地關注社會人才需求及社會服務需求，及時靈活調整辦學及科研方向，滿足社會需求;另一方面是通過引入社會力量參與大學治理，提高治理的科學性和實效性。

（二）治理理論對我國大學內部去行政化改革的啟示

1.行政權力回歸本位。在大學規模急劇膨脹，管理事務紛繁復雜的今天，行政權力繼續大包大攬，不僅不能達到更好的管理效果，反而連自己的本職工作也沒有做好，導致產生管理不到位的情況。樹立共同治理的理念，發揮各方所長，挖掘各方潛力，是治理理論給予高校的啟示。高校內部去行政化，首先就是要讓行政權力回歸本位，讓學術權力管理學術事務，同時降低管理重心，校級管理部門將部分權力下放給二級院部及其他利益相關者組織，形成立體化的治理網絡，并將管理重點放在服務一線上面。

2.學術權力管治學術事務。學術事務是大學最主要的事務之一，也是大學異于其他社會組織的一個主要特征，高校的學術事務中，雖然有部分內容接近于行政性質的事務，但更多的是涉及學術性質的事務，而自由是學術的靈魂，這也決定了管理學術事務不能像管理行政事務那樣采取令行禁止的行政管理模式，而應該采用更重視協調的治理模式，因此，對學術事務應該采用管理治理相結合的綜合管治辦法。但不管怎么說，讓內行的人管內行的事，學術事務必須由學術權力管治是毋庸置疑的。而對于學術治理體系的設計，也不能采用像行政體系那樣等級分明的科層制，有學者提出可以采取類似行會制的方式來適應高校松散型學術組織的管理［11］。

3.利益相關者共同治理?；诶嫦嚓P者理論的大學治理理論認為，大學是一個典型的利益相關者組織，教師、學生、管理人員、校友、財政拔款者、與學校有契約關系的當事人、當地社區和社會公眾都是大學的利益相關者，而不同的利益相關者通過合適的方式參與大學的治理以保障其利益，是理所當然之事。大學去行政化，就是要把屬于這些利益相關者的權限還給他們，讓他們能夠享受作為利益相關者的權力，也承擔起其所應該承擔的責任，從而達到共同治理的良好效果。

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［1］James N.Rosenau.Governance without Government:Order and Change in World Politics［M］.University Press，1992:5.

［2］Commission on Global Governance.Our global Neighbourhood［M］.Oxford University Press，1995:23.

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［11］鄭宇濤，薛曉東.理論 現實 文化:高?！叭バ姓甭窂窖芯浚跰］.成都:電子科技大學出版社，2012:171.