我國統籌城鄉發展中社會保障制度存在的問題及其對策

□ 王文蘭

我國已經進入了全面建成小康社會和構建和諧社會的歷史時期，打破二元化的格局，建立城鄉服務均等的社會保障制度及其體系就成為一種必要。

一、統籌城鄉發展中社會保障制度存在的主要問題

（一）社會保障制度本身內含的不公正性較為明顯。社會保障制度建設重城鎮、輕農村，先城鎮、后農村，城鎮保障水平數倍于農村，城鄉社會保障不同力度的轉移支付成為城鄉收入差距擴大的因素之一。[1]僅以農民工為例，根據國家統計局的調查，2011年全國農民工總量達到25278萬人，比上年增長4.4%，雖然參加社會保險的水平有所提高，但總體仍然較低。[2]因為，在這么龐大的農民工群體中，參加城鎮基本醫療保險的只有4641萬人，參加工傷保險的只有6837萬人。[3]還有那么多的農民工被排斥在城鎮社會保險之外，足以看出，一方面是農村社會保障的發展仍然大大落后于城鎮，農村最低保障制度和農村養老保險覆蓋率都處于較低水平，另一方面是社會保障制度本身還存在不公正性。

（二）社會保障制度未能有效解決城鎮化過程中出現的重大問題。在我國的城鎮化進程中有兩個規模巨大的特殊群體值得高度關注，即失地農民群體和農民工群體。大多數失地農民仍處在無耕地無崗位無社保的“三無”狀態，利益受到嚴重侵害，成為當前影響社會穩定的主要因素。而農民工群體中的大多數既沒有納入城鎮社會保障體系，也缺乏農村社會保障，處于社會保障的邊緣狀態。

（三）農村社會保障所需資金的缺口較大。造成農村社會保障資金困難的原因是多方面的。在中央財政農村社會保障資金有限撥付的情況下，地區政府也沒有強大的投入，同時農村地區，尤其是老少邊窮地區的農村人均家庭收入普遍偏低，無法支付個人社保所需的自籌部分。同時，由于社會捐贈和慈善資金也很少分流到農村社會保障方面。因此，目前所需資金的缺口日漸增大，已經嚴重影響了農村社會保障事業的發展。

（四）社會保障制度機制存在缺陷和法律支撐的力度不足。目前在我國社會保障工作管理分散，由勞動保障、民政、衛生、計生等多個部門管理，制度不統一、相互不銜接。社會保障信息網絡建設是決策與管理科學化的基本條件，但是由于投入資金不足，信息網絡建設嚴重滯后，各項統計數據置信度差，給社會保障管理和決策造成失誤。社會保障經辦機構管理經費不足，嚴重制約了社會保障事業的健康發展。[4]同時，社會保障缺乏較為完善的法律法規的支撐。從總體上看，有關社會保障方面的立法體系不完善，全國人民代表大會至今還沒有制定專門的社會保障基本法來統馭社會保障的法律體系，基本法律缺位。而作為社會保障法律制度核心的社會保險法律至今仍未出臺。其次，立法保障的范圍窄，社會化程度低。保障全社會公民的生存權利是社會保障法的核心價值之一，然而實際參加社會保障的只是一部分社會成員。再次，缺乏對社會保險基金籌集與運營的行政執法、監督和司法保護制度，出現了社會保險基金被挪用、擠占、拒繳拖繳或逃避繳納而責任人又得不到應有的法律制裁的不良現象，嚴重損害了勞動者的基本權益。社會保障資金清理收回企業欠費工作呈現“前補后欠、邊補邊欠、清少欠多”的不正?，F象。[5]

二、統籌城鄉發展中創新社會保障制度的對策建議

（一）建立與完善城鄉居民基本社會保障的基礎性制度及其制度體系。根據當前實際情況，在統籌城鄉發展過程中我們應當制定一些基礎性的、涉及社會保障主要方面的制度，包括最低生活保障制度、大病統籌基本醫療保障制度和基本養老保障制度，這些基礎性的制度應體現公民權利的一致性，凸現公平，需要政府來確保，必須建構城鄉統一的制度框架。[6]因此需要建立統一的社會保障管理機構，實現城鄉社會保障的統一管理，破除目前政出多門、部門分割、城鄉割裂的局面，提高社會保障資金使用效率，降低社會保障管理成本。

（二）著力強化農村社會保障制度實施的配套機制建設。統籌城鄉社會保障事業的發展、建設與完善農村社會保障體系，關鍵在于城鄉社會保障制度的配套機制建設及其落實。因此，統籌城鄉社會保障的發展，首先應當確保社會保障的資金來源。就農村社會保障而言，現階段我們可以建立中央政府與地方政府、農村集體（企業）和個人三方合理負擔的籌集機制。在加強農村社會保障制度建設的同時，要加強農村社會保障機構與隊伍建設，努力塑造和培養一支適應專業化、現代化、市場化管理需要的專業隊伍，逐步實現農村社會保障管理工作的規范化和制度化。[7]在社會保障的管理中，逐步采用現代化手段進行科學管理，建立社會保險基金監督組織，統一監督社會保險基金的收支和管理，使社會保障機制有效運行起來。

（三）建構適應城鄉統籌發展實際的社會保障轉移銜接機制。在現行的社會保障制度框架下，社會保障城鄉對接中面臨著相互轉移和銜接的問題，尤其是指在各種社會保障形式內各保障平臺及其各類覆蓋人群的待遇對應關系，包括待遇標準、待遇轉換等等。[8]由于現行社會保障制度缺乏這種序列設計，使得城鄉居民之間、行業之間、部門之間、地區之間在社會基本保障方面存在很大的差距，甚至處于一種相互割裂或斷裂的局面。就需要根據城鄉、行業、部門和地區的實際情況建構社會保障待遇序列，根據地方政府公共財政承受能力、部門和企業經濟承受能力和個人收入承受能力設置合理的城鄉、行業、部門、地區的待遇標準梯度，同時建立全國統一的社會保障個人賬戶，以實現個人社會保障能有效得到轉移銜接。隨著市場經濟體制的確立和戶籍制度的松動，勞動力跨城鄉、地區、行業、部門間流動加快，最終會形成全國統一的勞動力市場。[9]

（四）加強和完善城鄉社會保障法律體系建設。目前，社會保障之所在農村進展不力，農民工社會保障不力，主要原因還是社會保障的有關立法比較滯后。例如，許多私營企業和三資企業，常常以政府有關強制保險的文件不是法律為由，拒絕給農民工購買社會保險。因此，要盡快制定和完善農村社會保障的法律體系，尤其是可以制定《中華人民共和國農村社會保障法》來促進和規范農村社會保障事業的發展。從我國農村的社會保障現狀來看，加強和完善社會保障法律體系建設，應當出臺一些單項法規，如農民養老社會保險法、農村扶貧與救濟社會保險法、農村殘疾人保險法、農民醫療法、農村工傷社會保險法等；出臺一些地方性法規與之配套，鼓勵與提倡各地政府根據本地實際制定具體的實施細則。同時對務工、務農、經商等各類人員實行一體化統一管理，以體現農村養老保險的平等性。這樣，既體現了農村勞動力離土不離鄉的實際情況，同時也適應了農村勞動力流動性大的特點，體現了逐步實現農工一體化的農村經濟發展方向。[10]

統籌城鄉發展關系到和諧社會建設和新農村建設，是目前我國重要的國家發展戰略。切實解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的社會保障問題，穩步提高農村地區的社會保障能力，擴大城鄉就業，使城鄉各個群體尤其是弱勢群體的基本生活水平能得到改善和提高，進一步彰顯社會保障制度及其體系的公平性，把促進城鄉基本公共服務均等化放在更加突出的位置，努力建立覆蓋城鄉居民的社會公共服務體系，既是堅持科學發展觀的體現與落實，又能極大促進和諧社會和新農村的建設。

[1]侯明喜.防范社會保障體制對收入分配的逆向轉移[J].經濟體制改革,2007:(4).

[2]劉錚.2011年全國農民工總量達到25278萬人同比增長4.4%[EB/OL].中央政府門戶網站,2012-04-27.

[3]中華人民共和國國家統計局.中華人民共和國2011年國民經濟和社會發展統計公報[R],2012-02-22.

[4]何平,汪澤英.統籌城鄉社會保障制度發展的思考[J].勞動保障世界,2010:(2).

[5]鄭瑞平.統籌城鄉社會保障制度的法律完善——以“國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區”重慶市為例[J].消費導刊,2009:(4).

[6]方菲.從實然到應然：統籌城鄉社會保障制度的路徑探討[J].長白學刊,2009:(4).

[7]楊松濤.統籌城鄉社會保障制度發展的必要性與可行思路[J].法制與社會,2007:(10).

[8]吳國華.論社會保障與城鄉統籌的對接[J].中國勞動保障,2006:(5).

[9]李迎生.探索中國社會保障體系的城鄉整合之路[J].浙江學刊,2001:(5).

[10]馬娟娟,孫一峰.試論統籌城鄉發展下的農村社會保障制度[J].中共山西省直機關黨校學報,2009:(5).