我國基本公共體育服務均等化理念的確立與模式選擇

湯際瀾

(蘇州科技學院體育部，江蘇 蘇州 215011)

近年來對于體育領域內的公共服務均等化問題進行了廣泛的研究，眾多學者對于體育領域公共服務均等化的國內外發展現狀［1，2，3］、實現均等化的路徑政策［4，5，6］等內容進行了深入的探討。但是正如社會事物在發展時其所秉持的理念會影響和主導其發展一樣，對于體育領域公共服務均等化發展問題的探討亟需從其所立足的基本理念出發，在明確我國體育領域公共服務均等化基本理念之后，結合我國經濟、社會發展的基本現狀，探討適宜我國體育領域公共服務均等化發展的相應模式，是為本文研究目的所在。

1 基本公共體育服務均等化基本理念的確立

基本公共體育服務均等化基本理念確立的前提是其概念的確立。從基本公共體育服務均等化基本理念確立的基礎來看，主要可以分為社會理念和政策理念兩個方面。

1.1 基本公共體育服務均等化概念的確立

體育領域公共服務概念的使用目前仍然較為混亂［7］，學者們對于“公共體育服務”和“體育公共服務”兩個概念各執己見［7，8］。為了明晰概念術語，對文化、衛生、教育領域公共服務相關概念的使用情況進行考查。在2008年文化部職責調整中將“推進文化藝術領域的公共文化服務，規劃、引導公共文化產品生產，指導國家重點文化設施建設和基層文化設施建設”被列為文化部的主要職責，“推進公共文化服務、指導基層文化建設和保護非物質文化遺產的職責”作為加強的任務。2009年《中共中央國務院關于深化醫藥衛生體制改革的意見》提出要建設覆蓋城鄉居民的公共衛生服務體系、實施國家基本公共衛生服務項目(其后頒布了《國家基本公共衛生服務規范(2009年版)》)并促進基本公共衛生服務逐步均等化。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》中提出“形成惠及全民的公平教育，建成覆蓋城鄉的基本公共教育服務體系，逐步實現基本公共教育服務均等化，縮小區域差距”的發展戰略，提高“公共教育服務水平”、轉變和明確“公共教育服務職責”在規劃綱要中得以明確。通過比較，本文認為在體育領域使用“公共體育服務”概念可以與其它領域保持統一，因此采用“公共體育服務”這一概念。

基本公共體育服務作為公共服務的下位概念，對于“基本”二字的理解，主要包括以下兩個方面。首先，基本公共體育服務用于滿足“基本”的公共體育服務需要?！靶枰被蛘哒f“人的需要”概念在人類社會生活和各學科理論研究中使用十分廣泛，但是“需要”又常常被作為一顆萬能藥而通用于各種場合，使對于“需要”的認識有時更多地是出于人們隨性的“需要”而進行的。萊恩·多亞夫和伊恩·高夫將人的基本需要從作為驅動力的“需要”和作為目標的“需要”相區分 ，提出“由于身體的存活和個人自主是任何文化、任何個人行為的前提條件，所以它們構成了最基本的人類需要——這些需要必須在一定程度上得到滿足，行為者才能有效地參與他們的生活方式，以實現任何有價值的目標?！保?］同時鑒于已被普遍證明的體育與健康的密切關系［10，11］，因此與健康相關的公共體育服務需要被認為是“基本”公共體育服務需要，它們也構成了基本公共體育服務主要供給目標。其次，基本公共體育服務提供的公共體育產品和服務具有一定的邊界。這種具有一定邊界的“基本”公共體育產品和服務主要是由一定的經濟社會和體育發展條件所決定。經濟社會和體育發展水平決定了公共體育服務投入的數量，我國作為一個經濟社會和體育發展水平不高而公共體育需要不斷快速增加的國家，只能夠提供“基本”的公共體育產品和服務。最后，資源投入也存在一個先后順序問題，在資源有限的條件之下，將基本公共體育產品和服務置于優先提供的地位是通常采取的做法。但是基本公共體育產品和服務的邊界并非一成不變，當經濟社會發展水平不斷提高，公共體育服務可利用資源不斷增加，基本公共體育產品和服務的范圍和內容也相應的發生變化。

對于均等化，可以理解成“平均、相等的狀態(Equalization)”，此時它是一個名詞;也可以理解成“使之平均或相等(Equalize)”，此時它是一個動詞。對于基本公共體育服務均等化，可以將“均等化”的靜態狀態和動態過程結合起來進行，基本公共體育服務均等化作為一種靜態狀態既可以是指不同社會成員享有基本公共體育服務所具有的相同起始狀態，也可指不同社會成員所達到的享有相同基本公共體育服務的結果狀態，基本公共體育服務均等化作為一個動態過程則是指為實現人人享有基本公共體育服務的均等狀態而采取的各種行為的總和。因此，基本公共體育服務均等化是指政府為了滿足社會及其成員的基本公共體育需要，保護公民基本的體育權利，以正義公平為價值理念，運用手中所掌握的公共資源，在一定的基本公共體育服務供給水平之上，為社會成員提供均等的基本公共體育服務。

1.2 基本公共體育服務均等化的社會理念

基本公共體育服務均等化的社會理念來源于國際法和我國憲法對于公民體育權利的保障。體育權利作為一項基本的人權，最早在1966年聯合國大會通過的《國際人權公約》三個文件之一《經濟、社會、文化權利國際公約》中予以表達“各締約國應承認和保障個人享有能達到最高體質和心理健康標準的權利”(第12條)。1978年在巴黎召開的聯合國教科文組織大會通過的《體育運動國際憲章》第一條就明確規定:參加體育運動是所有人的一項基本人權。1996年的《奧林匹克憲章》基本原則中規定“從事體育運動是一項人權。每個人都有能力根據自己的需要進行體育運動?！睆氖麦w育運動的權利作為一項人權已經得到了國際社會的普遍認可，我國作為相關國際組織的成員也同樣應當承擔起保障全體公民均等地享有體育權利的責任和義務。我國《憲法》第二十一條第二款規定:“國家發展體事業，開展群眾性的體育活動，增強人民體質?！薄扼w育法》第二條規定:“國家發展體育事業，開展群眾性的體育活動，提高全民族身體素質?！薄度窠∩項l例》第一條即開宗明義的規定:“為了促進全民健身運動的開展，保障公民在全民健身運動中的合法權益，提高公民身體素質，制定本條例?！薄豆参幕w育設施條例》第四條規定:國家有計劃地建設公共文化體育設施。雖然相關法律和法規并沒有對公民體育權利的實現提出明確地保障，但是在“法律面前人人平等”這一社會基本原則之下，均等化是基本公共體育服務的必然要求。

1.3 基本公共體育服務均等化的政策理念

2005年“十一五規劃建議”公共服務均等化的政策理念正式提出，基本公共體育服務均等化的政策理念也逐步通過各項規劃、規定、政策得到確立。在社區服務指南(GB/T20647.1-2006)中對社區體育服務的基本內容、設施配置管理、體育組織、體育指導員和評價做了相應的規定，由于該標準中對社區采取“居住在一定地域內的人們所組成的多種社會關系的生活共同體”這一較為寬泛的定義，由此社區體育服務應覆蓋幾乎所有的社會成員，因此該指南中的社區體育服務也具有了均等化的義涵。但是該指南對于社區體育服務的規定仍然較為籠統和抽象，對于設施人員配備和服務評價標準的規定也不如醫療、文化等其它社區服務那么精確和易于操作?；竟搀w育服務均等化政策理念在2011年體育事業發展“十二五”規劃中進一步確立，該規劃強調要“加強組織領導，強化政府公共體育服務職能”，“認真研究基本公共體育服務內容和范圍，明確政府及體育主管部門的責任，擴大公共體育服務的覆蓋面，提升公共體育服務質量，推進城鄉公共體育服務均等化”。2012年國家基本公共服務體系“十二五”規劃的公共文化體育中，提到要推進全民健身公共服務體系建設，群眾體育被列為公共文化體育的重點任務，具體包括設施建設、場館開放、組織建設、健身指導、活動開展、體質測試等內容，其中對于體育場館開放提出可供使用的公共體育場地(含學校體育場地)占全國體育場地總數的比率達到53%左右，經常參加體育鍛煉人數比率達到32%以上的建設標準，基本公共體育服務均等化的政策理念向標準化推進。

2 基本公共體育服務均等化的模式

基本公共體育服務作為公共服務的內容，其均等化的模式可以借鑒國際上各國實現基本公共服務均等化的做法，目前來看主要有兩種具體的操作化方法，其中之一是將公共財政作為基本公共服務均等化的根本而著重于實現公共財政均等化，另一個角度是通過直接制定某項基本公共服務標準和要求實現基本公共服務的均等化。

2.1 以公共財政分配為目標的均等化模式

公共財政作為國家所掌握的重要公共資源對于基本公共服務均等化的實現具有支配性作用，因為社會成員基本公共服務的實現最終需要依靠政府的公共財政支出予以滿足，因此基本公共服務均等化在一定程度上即外化為公共財政支出需求的均等化，在實現財政支出需求均等的情況下就能夠達到公共服務的均等化。但是政府的財政支付能力在很大程度上取決于該政府的財政收入能力，對于不同地區政府而言財政收入能力的差距往往導致財政支付能力的巨大差異并進而影響公共服務均等化的實現。因此綜合考慮公共財政需求和公共財政支付能力均等化即公共財政收支能力均等化才能夠最好地獲得基本公共服務均等化的結果。公共財政均等化模式相應地分為財政支出需求均等化模式、財政收入能力均等化模式和財政收支均等化模式［12］，加拿大基本公共服務均等化就是實行財政支出能力均等的模式，澳大利亞則實行財政支付能力和財政需求能力均等的模式［13］。

加拿大是世界上較早實行均等化的國家之一，在加拿大憲法中，均等化包括三層含義:居民福祉機會平等，通過經濟發展減少機會差別，所有加拿大居民享有質量適度的基本公共服務［12］。在這個被一些學者稱為均等化的體系中，基本公共服務均等化只是其中的一個方面，主要是通過建立省級政府財政支出能力均等化來為所有加拿大居民提供品質適度的基本公共服務。加拿大為基本公共服務建立國家標準，確定各省公共服務可比較性和平均水平，根據人均財政收入水平，聯邦政府對財政收入低的省份實行財政轉移支付，使所有加拿大居民都可以均等地享有品質適度的基本公共服務。

澳大利亞也是通過轉移支付來實現各洲之間基本公共服務的均等化，但是澳大利亞是基于財政支付能力和財政需求能力來綜合考慮財政收入的分配，它所遵循的核心原則是“如果每個州從自己的稅收來源獲得相同的財政收入和承擔相同的事務，并且效率一樣，每一個州就必須與其它州一樣，被賦予提供相同標準服務的能力?！保?2］因此，澳大利亞擁有一個非常復雜的均等化體系，它需要綜合考慮以下三個變量:人均財政收入的能力、人均支出需求、循環計算的專項基金的人均不同數額。澳大利亞人均自籌財政收入能力要對19項財政收入類進行評估，而財政支出需求類包括的內容更多達49項。

2.2 以基本公共服務供給為目標的均等化模式

實現基本公共服務均等化的另一種做法是直接從供給具體的基本公共服務著手，對于某類基本公共服務制定相應的標準和要求從而使基本公共服務均等化能夠得到更為直觀地體現和落實?；竟卜站然Ｊ娇梢苑譃闃藴驶Ｊ胶妥畹凸侥Ｊ絻煞N［14］。

基本公共服務的標準化模式是指中央和上級政府制定基本公共服務設備、設施和服務的統一標準，并按標準進行基本公共服務的供給，因此該模式較適用于能夠進行標準化操作的基本公共服務并在較小的地域范圍之加以運用，當基本公共服務的內容較為復雜同時需要在差異較大、地域較廣范圍內運用時，該模式的應用性就會受到很大影響。該模式在各國的基本公共服務領域都廣為運用，最為普遍的例子即是各國對于基礎教育公共服務都有明確的辦學規定和辦學要求，比如辦學條件、師生比都必須達到一定的標準，對某些條件不足的學校由國家增加撥款使其達到辦學標準，而老師則實行流動制度保證各學校的師資水平?；竟卜諛藴驶Ｊ捷^之于財政均等化模式最大的不同之處在于克服了僅僅考慮財政貨幣數額的缺點，以設施建設為例，同樣的貨幣補貼或補助，在黑龍江地區可能只能建設相當南方地區同類設施的50%，因為東北地區的設施建設需要防寒，墻的厚度要求60公分，幾乎是南方同類設施的一倍［15］，基本公共服務均等化模式使基本公共服務均等化具有了實物化標準的特征，更能夠保障所有社會成員都能夠享有實實在在的服務。

基本公共服務的最低公平模式是指中央政府保障全體公民均等地享有一定基準的基本公共服務?；竟卜兆畹凸侥Ｊ降闹饕攸c包括:第一，確立基本公共服務最低公平原則。國家應讓每個居民確信，無論他居住在哪個市或縣，都會獲得基本公共服務的最低保證，諸如安全、健康、福利和教育。為此，國家應按這一原則確定具體的基本公共服務項目，制定出最低的提供標準，并通過多級政府分擔經費來保障各地政府有能力提供這類服務。第二，公共服務標準可根據行業特點，采用實物標準、經費標準和服務質量標準等，但最重要的是確保服務質量，并通過績效評價來促使其達到標準。第三，確立“誰受益、誰出錢”的等價性原則。國家允許并鼓勵有財政能力的地方政府提供更多的、質量更高的公共服務，但其經費應當由提供服務的政府來承擔［14］。在公共衛生醫療服務領域“基本衛生服務包”即是所有社會成員都應當享有的基本衛生醫療服務項目，美國、澳大利亞、墨西哥、泰國、印度都對“基本衛生服務包”內容進行了相應的規定［16］，該國的所有社會成員都能夠免費或者僅支付少量費用即可以享有基本的公共衛生醫療服務?；竟卜盏淖畹凸侥Ｊ脚c標準化模式相比規定的是更為基礎的公共服務內容，可以認為基本公共服務的最低公平模式是一種較低水平的標準化模式。

3 我國基本公共體育服務均等化最低公平模式的選擇

通過分析基本公共服務均等化的不同模式可以看到，以公共財政分配為目標的均等化模式重視地方政府(主要是中央政府以下的二級政府)的財政收支能力通過中央政府轉移支付的方式使各個地區能夠擁有相同的保障基本公共服務的財政支付能力，該模式較適用于財政制度健全、公共財政向公共服務轉換較為順暢的國家;以基本公共服務供給為目標的均等化模式則較為注重實物性質基本公共服務的均等化供給，標準化模式和最低公平模式更多地是一種供給水平上的差異，以基本公共服務供給為目標的均等化模式使基本公共服務以一種更為實在和更為直接的方式進入社會成員的生活，廣大社會成員能夠享受到更為直接的服務。雖然以基本公共服務供給為目標的公共服務均等化最終仍然需要政府通過公共財政支付來實現，但是公共財政均等的最終歸宿仍然需要通過具體公共服務內容的均等來體現。換句話說，基本公共服務均等化絕不僅僅是公共財政的均等，公共財政均等只是實現基本公共服務均等的途徑，對于公共財政向公共服務轉換成本較高的國家和地區來說，更需要關注基本公共服務的均等化。

我國基本公共體育服務均等化模式適宜采用最低公平模式，除了上述均等化模式差異的原因之外，另外還有以下幾方面的原因。

第一，采用基本公共體育服務最低公平模式取決于我國經濟、社會和體育發展的現實條件。我國經濟、社會和體育發展的最大現實在于總體發展水平仍然不高，同時地區、城鄉、階層之間的差距呈不斷擴大的趨勢，前者決定了我國暫時無法提供較高水平的為全體社會成員所共享的基本公共體育服務，后者則決定了我國目前迫切需要為處于東部或西部、城市或鄉村、社會上層或社會下層的所有社會成員提供基本的公共體育服務。如果不制定我國基本公共體育服務的最低標準，那么西部地區、農村居民和社會下層成員可能永遠都無法享有基本的體育健身公共服務，對于這些社會成員來說通過貫徹執行基本的甚至帶有一定強制性的基本公共體育服務標準才能夠滿足其體育需要、保證其體育權利的實現。

第二，采用基本公共體育服務最低公平模式符合我國服務型政府與和諧社會建設的要求。自2004年溫家寶總理首次正式提出要“建設服務型政府”之后，努力改善和提高政府的公共服務職能成為我國行政職能部門改革的重要內容，2006年實現基本公共服務均等化成為構建社會主義和諧社會的重要內容。體育行政職能部門應當充分發揮公共服務職能，為廣大社會成員提供具有一定標準的基本公共體育服務，使廣大社會成員能夠共同分享公共體育資源，共同享有基本公共體育服務所帶來的健康和快樂。由于基本公共體育服務均等化是一項涉及社會多個部門的系統工程，基本公共體育服務均等化是一項涉及每個社會成員的社會事業，因此基本公共體育服務均等化能夠有力地推動我國服務型政府和和諧社會的建設。

第三，采用基本公共體育服務最低公平模式適合于我國經濟社會和公共服務的漸進發展態勢?；竟搀w育服務均等化不可能脫離我國經濟社會和公共服務的發展態勢而自行發展，我國經濟社會發展中吃過盲目發展、大躍進的虧，穩定而漸進的發展態勢較為符合可持續發展的規律。因此基本公共體育服務均等化的發展應以一定基準的基本公共體育服務為基礎，以人人享有基本公共體育服務為重點，根據經濟社會和公共服務的發展程度逐漸提高基本公共體育服務的標準和均等化實現的水平，基本公共體育服務均等化得到可持續發展。當我國經濟社會和體育發展水平達到較高水平時可以相應的轉換為公共體育服務的標準化模式，豐富公共體育服務的內容、提高公共體育服務的標準，實現更高水平的公共體育服務均等化。

第四，最低公平模式與發達地區的地方政府提供更高水平、更高質量的基本公共體育服務并不沖突。我國基本公共體育服務均等化選擇最低公平模式是為了滿足廣大社會成員的體育需要和實現廣大社會成員的體育權利，該模式對于發展落后地區和社會弱勢群體享有基本公共體育服務意義重大。但是對于發達地區的地方政府而言，在合理運用公共財政的前提下完全可以在最低公平的基礎之上為當地居民提供更好的基本公共體育服務，滿足當地居民更高的體育需要，而這種提供更高水平基本公共體育服務的實踐活動同樣具有良好的示范作用，能夠進一步推動基本公共體育服務均等化的發展。

4 結語

基本公共體育服務均等化理念的確立是深入探討公共服務理論和實踐在體育領域具體運用的結果，作為與社會公民基本體育權利密切相關，滿足廣大社會成員基本公共體育需要的基本公共體育服務應當置于公共體育服務發展的優先地位。在我國經濟、社會和體育發展的現實條件下，為了實現基本公共體育服務均等化的目標，政府應當保障所有社會成員都能夠享有一定基準水平的基本公共體育服務，因此最低公平模式是我國基本公共體育服務均等化發展的適宜選擇。在確立基本公共體育服務均等化理念和選擇適宜發展模式的基礎上，應當積極地探索實現基本公共體育服務均等化的路徑和制定具體的發展政策，從而真正地實現基本公共體育服務均等化。

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