基于“權威”多中心的社會治理模式過渡

張一洲

（中共淮安市委黨?；A學教研部，江蘇淮安，223003）

基于“權威”多中心的社會治理模式過渡

張一洲

（中共淮安市委黨?；A學教研部，江蘇淮安，223003）

黨的十八屆三中全會提出建立現代治理體系的目標。這是對過去所稱謂的“社會管理”模式的一種超越，這種超越不僅僅體現在治理理念上，更體現在對國家與市場、政府與社會關系的重置上。由于受傳統計劃思維慣性、“政府本位”政治文化及市場經濟發展階段的制約，我國目前總體上還處于“社會管理”階段，至多處于由“社會管理”向“社會治理”的過渡階段。因此，如何保障社會公共事務由管理模式向治理模式的快速、平穩過渡，成為我國建立現代治理體系無法回避的現實問題。要實現向社會治理模式的快速、平穩過渡，首要解決的就是如何建構“權威”多中心的社會結構這一社會治理模式存在的基礎。這需要一方面大力培育公民社會，另一方面確立現代的治理理念，同時還需要羈束政府的公權行為。

“權威”多中心；社會治理模式；過渡

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！边@表明，現代國家“治理”體系已被列為中國特色社會主義制度建構的重要內涵。這也預示著，未來我國政府社會管理及其創新要向社會治理及創新過渡，或者要在現代治理的意蘊下開展。

傳統的社會管理更注重政府的作用，其核心驅動是國家公共權力，外在的表現為政府自上而下的公共政策行為；社會治理是一種包括政府在內的多元社會平等主體共同參與的社會活動。政府不再是唯一的事務主體，也不具有天然的權威性，其核心驅動是合作機制。隨著市場經濟的發展、公民社會的崛起，以及政治民主化進程的推進，社會治理模式必定成為公共事務及公共問題的處理方式。

一、現代治理模式根植于“權威”多中心的社會結構

治理理論的創始人詹姆斯·羅西瑙認為：“治理是一系列活動領域里的管理機制，是一種由共同的目標支持的管理活動。這些管理活動未必獲得正式授權，主體也未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現，卻能有效發揮作用?！保?］（P5）由此可見，治理是不同于傳統上的統治（管理）的：“（1）治理不是整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；（2）治理過程的基礎不是控制，而是協調；（3）治理既涉及公共部門，也包括私人部門；（4）治理不是一種正式制度，而是持續的互動?！保?］（P23）治理的這些特征表明，其是一種“權威”多中心下多元主體平等參與、平權協作式的同治結構。也就是說，現代社會治理系統是根植于社會“權威”多中心的基礎之上的。在“權威”多中心的社會結構出現之前，政府作為公共權力的壟斷者，現實中并不會存在一個或多個足以與其“分庭抗禮”的“權威”來源，因此，政府公權壟斷或者主導各類社會公共事務的治理成為必然的唯一選擇。

隨著民主制的推進和公民社會的發育，現代“權威”多中心的社會結構首先在歐美發達國家出現。這種結構的出現，在很大程度上制約了政府的公共觸角，使政府在社會公共事務的治理中既不同于“市場中心主義”時期的自由放任，也不同于“凱恩斯主義（政府中心主義）”時期的全面干預，形成了一種政府、市場、社會三種治理機制與功能的有機協調，這也即出現了現代意義上的治理圖景。在現代治理的意蘊下，“政府已不再是國家唯一的權力中心，治理理論的提出意味著權力中心還包括地方、地區、國家與超國家等在內的多元主體?！保?］（P281）故而，我們要建構現代社會治理結構或模式，除了有一個成熟的市場體制外，另外還必須積極推動和打造“權威”多中心的社會結構。此結構下，政府只是多中心權威之一維，并不具有超越其他社會權威主體的特權，也不再可能踐履與“政府中心主義”或“市場中心主義”情境下，與政府權威壟斷或市場機制壟斷下類同的責任或義務，及行使類同的權力或職能。這預示著，政府在社會公共事務處理方面面臨著管理理念的變革、管理手段的更迭和管理機制的創新。

當前，由于受傳統計劃體制慣性、“政府本位”政治文化及市場經濟發展階段的制約和影響，我國目前大多數地區的社會公共事務的處理，基本上還處于以政府為核心的社會管理階段，或至多處于由管理向治理的過渡階段，因此，對于我國當前的社會治理變革而言，除了積極推進市場經濟體制的完善外，“權威”多中心的社會結構的打造已成為無法回避的基礎性環節。

二、當前建構“權威”多中心社會結構存在的問題

當前，我國社會主義市場經濟已具雛形，且正日趨成熟。在這種背景下，建構“權威”多中心的社會結構仍然面臨著一系列障礙與問題，具體而言，主要存在以下三個方面的問題。

1．多元平等的公共治理主體尚未崛起。當前，在新公共管理理念影響下，“有限政府”成為政府改革的方向。有限政府的實質就是讓政府回歸“公共性”本位，承擔并做好自己應踐履的責任，將市場與社會能做得更好的公私域事務交由市場與社會去做。這種政府的有限，既體現了政府職能與公權邊界的有限，又對政府行政績效與民主行政提出更高要求。因此，從結果的角度來看，“有限政府”的構建，與現代治理體系的打造是同一事物的兩種角度的表述。但由于我國市場經濟發育時間短，公民社會發展又相對滯后，致使我國經濟社會領域尚未能供給足夠的能與政府就公共事務展開平等協作的社會治理主體，使得“權威”多中心的出現缺乏基礎。這表現在：一方面，市場經濟組織承接政府轉移職能的能力不強。政府在轉換職能的過程中，變直接管理為間接管理、變微觀管理為宏觀管理，從過去介入的經營性領域撤出。但由于計劃經濟的慣性，及市場機制的不健全和相關法治的缺省，許多原本市場更有效率供給的私人產品，并未得到很好的供給，以致出現假冒偽劣、壟斷、惡性競爭等外部性。這倒逼政府又不得不對某些問題突出的私人領域進行干預。出現這些問題的根本原因，就在于我國市場主體缺乏一種“市場經濟”理念；另一方面，我國公民社會尚未發育成熟。不成熟的公民社會，致使政府公共職能的社會化無主承接。在這種情境下，政府要么繼續擔負應當社會化的職能，要么退出而留下公共產品社會供給空白；最后，當前，我國公民的自治意識上不甚強。一種單向度依附于政府的觀念仍然嚴重，這一定程度上制約了“自主組織”的形成及自我公共需求的滿足?；谝陨先c，未來我國要建構“權威”多中心的社會結構，首要的是培育多元社會治理主體。

2．政府管制思維仍然嚴重。長期計劃體制的影響，帶來我國政府行政工具的單一化：治理社會公共問題，直接的行政管制成為首要選擇。單一的行政工具嚴重壓抑了政治民主與社會活力，使與政府平等協作的多元社會主體生存土壤受到侵害，自然難以出現與政府平等協作的多元主體。改革開放后，隨著計劃體制向市場體制的轉軌，“平等意識”也在逐步確立。政府與公民之間、政府與市場及社會組織之間，原來的單向度的管控與被管控的力量在逐漸削弱。但路徑依賴與思維慣性，致使政府管制思維仍然在影響著當前政府的行政方式，一種針對公共事務平等協作機制的建立仍然缺乏基礎。例如，在公共產品供給中，政府通常會被認為是首要的選擇，政府自己也會將自己定位為首要主體，其他供給機制通常會被忽略甚至于拒斥，使得公共產品供給完全（只要有可能）被管控在政府手中。政府的過于管控，使得市場機制與社會機制的作用空間被大大壓縮，難以出現能與政府“分庭抗禮”的權威中心。因此，當前，我國建構“權威”多中心的社會結構，必須對政府治理工具進行一次根本的改造，使政府治理工具更具民主化、科學化。

3．政府公權仍存擴張沖動。政府公權的擴張，既有其合理的一面，即基于社會公共事務的復雜化、多元化的需要；又有其非理性的一面：基于公權行使者的“經濟人理性”對公權附屬利益的無節制追求。事實上，自從凱恩斯主義之后，西方政府公共權力一直存在擴張的沖動，即使在“新自由主義”盛行后，這種擴張仍未得到有效的制約。在我國，計劃經濟時期，政府公權擴張是無邊界的，即使在改革開放后，政府公權的無序擴張仍未得到很好的治理。事實上，只要對政府公權不進行合理的規約，這種無序擴張就會一直持續下去。公權的擴張，勢必帶來民權空間的壓縮。當公權擴張超過臨界點，可能會造成市場機制的破壞、社會活力的削弱及公民意識的壓抑。在這種情況下，政府事實上成為一個國度內唯一的權威中心，其他一切領域都成為其管理控制的對象，不再可能出現與之分權治理的“權威”中心，自然，“權威”多中心的社會結構就無從談起。因此，要建構權威多中心的社會結構，必須對政府公權的無序擴張進行合理的規范。我國自從改革開放后，總體上政府公權邊界一直在縮小，但由于公權的利益屬性，這種縮小的幅度與進度一直被局部固化的“利益集團”所阻擾。因此，在我國當務之急是要破除利益集團的藩籬，弱化各種阻力，使政府公權的擴張有序化、規范化和法制化。

三、“權威”多中心社會結構的建構路徑分析

近些年，我國許多地方在“社會管理”及創新方面取得了斐然的成績，如江蘇省淮安市開創了網格化社會管理、陽光信訪等頗具廣泛影響力的社會管理品牌。但面對現代日趨復雜化、多發性的社會公共問題，以及出于對中央頂層設計響應的需要，使得我國許多地方的社會管理向社會治理的過渡變得異常迫切。就我國大多數地方經濟社會發展現狀來看，要做好社會管理向現代社會治理的快速、平穩的過渡，首先需要解決的問題就是“權威”多中心社會結構的打造。具體而言，這需要政府做好以下幾個方面的工作：

1．加大公民社會的培育力度?！肮裆鐣且环N社會環境，它以人以及人們自愿團體和組織的自治為特點，不受國家政權機關活動的直接干預和約束?！保?］（P41）也就是說，公民社會具有相對于國家的獨立性，這種獨立性易于其自身的成長發育。而公民社會的發育成熟，是“權威”多中心社會結構出現的前提和基礎。當前西方發達國家無不重視本國公民社會的建設。我國作為后發國家，在歷史上“它長期是大一統的君主專制宗法社會，城市里雖有著一定的商業和手工業，但始終處在君主和各級政府官吏的嚴密控制下，沒有建立起擺脫依附性的自治社會組織”［5］（P25），也即長期缺乏第三部門萌發和成長的土壤，這致使我國公民社會的發育較為遲滯，以至于長期存在政府獨大，社會弱小的政社功能不對稱格局。公民社會是否成熟的最為核心的一個標準就是各類社會公共組織的數量，因為社會組織“常常能夠，而且也應當能夠以更為有效的方式為我們提供大多數我們在當下仍然以為必須由政府提供的服務?！保?］（P344）近年來，市場經濟的逐步完善，以及國家相關社會建設政策出臺，我國各類社會組織呈爆炸式增長情勢：據中國社科院發布的《民間組織報告藍皮書2013》，報告數據顯示，“截至2011年底，全國共有民間組織46.2萬個，比2010年增長3.7%。截至2012年底，全國共有民間組織49.9萬個，比2011年增長8.1%?！?。［7］但具體到人均組織比上，我國仍然是個社會組織薄弱的國家。因此，我國在社會組織的培育和發展方面，仍需要加大力度。從我國的社會組織與人口比來看，基本上可以得出一個結論：我國公民社會的發育仍處于初級階段。因此，一個承載多元主體，就社會公共問題及公共事務能與政府公權平等協作的“權威”多中心的社會結構并未完全明朗。

基于此，我國應當做好以下幾個方面的工作：一是出臺統一的《社會組織法》。將《社會團體等級管理條例》、《基金會管理辦法》、《公益事業捐贈法》等相關法律納入統一的《社會組織法》，通過法的形式，將社會組織的成立、運行、監督、注銷進一步規范化，進一步增強社會組織的法律地位和存在感。二是放寬各類社會組織的準入限制。只要公民基于共同利益，且這種共同利益并無損于社會公共利益，其成立社會組織的申請都應當得到應允和批準。而不應對社會組織的成立設置太多的“政治”障礙；三是打造成熟的社會組織孵化基地。社會組織的建立是基于公民意愿的，但現實中因知識、政策、能力等客觀因素的制約，許多具有成立社會組織意愿的公民并不具有實際的操作能力。因此，還需要政府提供類似企業孵化器之類的社會組織孵化器，著手進行指導社會組織建立、完善的整個流程；四是建立社會組織培育基金。政府可在民政部門建立社會組織培育基金。對于社會組織成立過程中，確實存在困難、且又有必要進行鼓勵性支持的情景，給予部分基金的扶持，以使社會組織能夠順利建立。

2．確立現代“治理理念”?，F代治理理念是一種就社會公共問題充分利用市場機制，政社協同、全民共治的理念，其核心是平等協作意識，也即政府在社會公共事務的治理中與其他多元主體保持平等協作的認知。沒有現代治理理念的確立，具有自我擴張動力的政府必將成為“權威”多中心社會結構形成的障礙或阻力。而要確立現代治理理念，根本上需要政府具有平權思維。所謂政府的平權思維是指，政府作為社會治理的主體之一，具有與其他各類市場或社會主體平等的地位及治理權利，彼此之間不是一種領導與服從、主導與配合的關系，而應是一種基于共同目標的平等協商、共同參與的平面網絡關系?；窗彩薪┠晁鶆摿⒌囊幌盗猩鐣卫砥放茻o不彰顯了政府平權思維確立過程。如，網格化社會治理，這一治理機制將政府、社區、志愿者納入了社會治理主體的范疇，在這一范疇中，各社會治理主體都能充分發揮各自的優勢和行使治理權利，所體現的并不是一種統領與附屬關系，更多的是一種優勢互補、協作共治的關系。也就是說，在淮安社會治理領域，政府已經初步具備了“現代治理理念”。

雖如此，但我們仍必須清醒地看到，由于受傳統“官重民輕”思想，及建國后改革開放前計劃體制深度介入社會的慣性影響，淮安在一些領域仍存在著公權大于民權、公權先于民權的公共行為選擇邏輯。這直接影響到政府的社會治理及創新的行為抉擇：一方面，政府會將自己視為當然的社會治理及創新主體，下意識地便會排斥非公權行為主體對社會治理及創新活動的介入。只要政府有足夠的能力治理現存的社會公共問題和事務，其他非公權社會治理主體就會被漠視甚至拒斥，這就在事實上形成一種基于主體的治理權利不均衡現象；另一方面，即使在容許其他多元主體介入的公共問題和事務上，政府通常會將“公權”貫徹于社會治理全過程，以保障自身在公共問題及公共事務中的治理領導或主導地位，其他多元主體在治理過程中只能做到有限介入，缺少必要的話語權和主動權。這也是一種事實上的治理權利不均衡現象。

在這種社會治理及創新行為抉擇邏輯下，政府仍存在“單中心”化的動力和趨勢。西方發達國家的政治、社會發展史及我國改革開放前的計劃體制運行過程，都給予我們一個明確的警示：“政府的獨大將會帶來問題的叢生?！币虼?，政府必須以開放的心態，通過放權瘦身，向政府外主體釋放更多治理空間和治理權力。要保障這一點，是亟需政府的平權思維的。在社會治理和創新過程中，起到“催化劑”，而非“主導者”，甚至“壟斷者”的作用。只有“當政府逐漸把自己提供一切服務的功能轉向起更多的催化作用時，”才能夠激發其他多元社會管理主體的創新熱情和創新活力。在當前，政府要具備平權思維需要進行一系列的改革。肇事于英國的“新公共管理”改革及美國的“重塑政府”運動給我們提供了較多的啟示，其中最重要的一條，就是政府要進行權力的再配置，合理界定公權邊界，同時輔以一次“服務型”公共行政文化的改造。通過制度機制的外約束及文化心理的內約控，政府的平權思維的樹立才不再會是一種被動的選擇。

3．羈束政府公權行為。只有羈束政府公權，社會才會有更大發展空間，“權威”多中心的社會格局的形成才能不受公權膨脹的阻滯。政府在多大程度上介入經濟社會領域才算合理？基于不同的國家，事實上并不存在一個統一的標準。不同的國家、不同的發展境況與文化背景，可能需要程度不同的政府公權介入。很多情況下，探討政府的大與小并沒有多大意義，比大小更重要的是政府的治理能力。無論是大政府抑或是小政府，只要是有效的，且別無選擇，就應當被認為是規模合適的。僅僅從政府的絕對規模上來評判一個政府的優劣是有失公允的。雖如此，但絕對不是說政府的量的規模不具有實際的參考意義，或者說，我們應當允許政府規模的不斷膨脹?，F實中，西方國家如火如荼進行的新公共管理改革即是對政府規模無序膨脹的一種回應。針對同一公共問題，可能存在兩種治理的選擇：一是政府量的擴張，實現公共問題的有效治理；二是政府在保持量的不變，或者縮小的情況下，通過重構和效率的提升，同樣有效地治理公共問題。如果一個國家可以同時面臨這兩種選項，它當然是幸運的，因為第二項很容易成為其最佳的選擇。

現實中，面臨的更多的并非非此即彼或者能夠理性排序的選擇。公共權力的擴張存在著巨大的慣性，并非能夠輕易止步或者萎縮。因此，在許多國家進行多“權威”多中心的社會結構的建構存在著較大的困難，在我國也不例外。但面對叢生且日益復雜的公共問題，政府公權擴張下的社會治理能力卻并不彰顯，這也就出現一個政府公權介入與社會治理能力弱化的悖論。我們到底要一個擴張膨脹，社會治理漸弱的政府主導下的社會治理結構，還是要羈束公共權力，放權釋能，為社會騰出更多的發展空間，使其承擔起更多的社會治理功能呢？顯然在當前經濟市場化、政治民主化的背景下，第二種選擇最為理性。

如何羈束政府公權？基本上有以下幾種現實選擇：一是政府職能重構。政府職能重構是政府體制改革的核心。通過職能重構，可以實現政府機構的整體功能優化，撇除不合理職能、增強應有職能，這是羈束政府公權的前提；二是通過合理測度立法廓清政府行為邊界。只有政府行為邊界得以合理界清，政府的公權觸角才更容易得到有效監督，這是羈束政府公權的基礎；三是建立公權行為第三方評估制度。通過獨立于政府之外的社會咨詢機構，對政府公權行為進行一個周期性的評估，以監督政府公權越界行為，并以經濟社會發展狀況提出公共職能再次優化建議。

總之，政府只有確立現代治理理念，才可能以開放的胸懷鼓勵各類社會組織的發育，一個成熟的公民社會才可能出現；一個成熟的公民社會的出現，同時還需要政府羈束公共權力，以廓清政府、市場與社會行為邊界，拓展公民社會的發展空間?；谝陨先c，一個“權威”多中心的社會結構才可能出現，也才可能避免政府一家獨大的社會治理格局，進而才能保障社會管理向社會治理的快速、平穩過渡。

［1］［美］羅西瑙.沒有政府的治理［M］.倫敦：劍橋大學出版社，1995．

［2］TheComminssiononGlobalGovernance，OurGlobalNeighbourhood，Oxford UniversityPress，1995.

［3］譚功榮.西方公共行政學思想與流派［M］.北京：北京大學出版社，2012.

［4］夏禹龍、周羅庚.加強社會管理與培育公民社會［J］.探索與爭鳴，2011，（9）.

［5］龔萬達.志愿服務意蘊中的公民社會研究綜述［J］.中共珠海市委黨校學報，2011，（9）.

［6］［英］弗里德利?！ゑT·哈耶克.法律、立法與自由［M］.北京：中國大百科全書出版社，2000.

［7］常紅.民間組織藍皮書：全國民間組織近50萬基金會3029個［EB/OL］.http：//www.chinanews.com/gn/2013/09-17/5295247. shtm l.

（責任編輯 李保林）

D631.43

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1671-0681（2014）04-0062-04

張一洲（1981-），男，江蘇淮安人，中共淮安市委黨?；A學教研部主任。

2014-01-18