關于行政事業單位內部控制的幾點思考

張寬

摘要：隨著企業內部控制取得顯著成效，加強行政事業單位的內部控制也逐漸受到重視。2012年11月，財政部以財會〔2012〕21號文件印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》，并要求自2014年1月1日起施行?！缎姓聵I單位內部控制規范（試行）》的頒布，給我國行政事業單位的內部控制實施提供了權威依據，本文就是在這種情況下，對關于行政事業單位內部控制的幾個問題進行討論，目的是為我國行政事業單位有效建設與實施內部控制提供幫助。

關鍵詞：內部控制；規范；行政事業單位；建設與實施

近年來，隨著企業內部控制規范的實施，企業的管理水平有了很大的提高，與此同時，行政事業單位在經濟活動的合規合法性和財務管理水平總體上也得到了不斷提升。但是，畢竟企業內部控制規范不是針對行政事業單位而制定的，很多單位仍存在一些問題，如內部控制形式化，利用虛假發票，設立“小金庫”，貪污挪用國家財政資金等。另外，有些單位不遵循財務會計規定、對國有資產進行違規處置以及違反工程管理規定等行為也常有發生。因此，為防止行政事業單位的重大經濟活動風險的發生，我們需要建立有效的行政事業單位內部控制制度。

2011年11月10日，財政部開始對《行政事業單位內部控制規范》（征求意見稿）廣泛征求意見，在此基礎上，我國又在2012年11月29日開始印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》），自2014年1月1日起全國執行。這一規范的制定，為行政事業單位更好的實施內部控制提供了依據，有利于完善我國內部控制規范體系，并能夠促進行政事業單位健康發展。

一、制定行政事業單位內部控制規范的意義

對我國行政事業單位來說，制定一個統一的規范，其意義在于以下幾點：一是有利于克服單位領導班子內部控制意識薄弱的問題，能夠提高內控意識；二是有利于解決利用虛假發票行為和“小金庫”問題，對防止國有資產和國家財政收入的流失有很大保障；三是將單位基本活動都納入一個統一的管理控制體系中，使單位各部門在財政資金方面能夠形成聯動機制，對資金的使用效率能夠有所提高；四是通過內部控制采取各種管理和監督手段，可以保證單位會計信息的完整性和可靠性，并且能夠有效遏止單位財產物資的浪費損失，保護單位資產的安全完整性；五是能夠提高單位內部的管理效率，使單位內部各種活動能夠有效進行，并且對單位內部各部門的監管與考核也有一定作用。

二、行政事業單位內部控制與企業的不同

和企業相比，行政事業單位的經營性質和運營方式都有差別，因此，行政事業單位內部控制與企業內部控制也存在明顯的不同。

（一）內部控制范圍不同

企業的內部控制范圍涵蓋企業整個運營層面，是企業為達到目標所進行的一系列活動；而行政事業單位將內部控制范圍集中于經濟活動上，內部控制內容主要包括有收支業務控制、建設項目控制、預算控制、資產控制、合同控制、政府采購控制等，此外，行政事業單位也注重風險評估以及內控的評價和監督。

（二）內部控制目標不同

對于企業來說，其生產經營的目標是獲得利潤，內部控制的目標也是利潤最大化；對于行政事業單位來說，因為其性質與企業不同，行政事業單位是為社會大眾服務的，是非盈利性質的，所以其內部控制的目標也與企業不同，行政事業單位內部控制的目標是合理保證單位活動的合法合規、資產安全、財務信息真實完整，提高單位服務的效率、有效防范舞弊和腐敗風險。

（三）內部控制重視程度不同

企業在生產經營過程中，其內部控制是否有效對企業的經濟有很大不同，內部控制的有效執行會給企業帶來高額利潤，相反，內部控制的缺失可能會給企業帶來嚴重的經濟損失，因此企業對內部控制比較重視。但是行政事業單位是非盈利的，追求的是社會效益，所以相對企業而言，其對內部控制重視程度較低。

三、關于行政事業單位內部控制的五大要素

（一）內部環境

內部環境是單位內部控制有效進行的前提，沒有一個好的內部環境，其他要素也無法發揮作用，內部控制實施也只能是流于形式。

對于行政事業單位內部環境這個要素來說，第一，由于行政事業單位性質的特殊性，不像企業一樣具有其管理組織和股權結構，所以單位領導在內部控制體系中起主導型作用，須對單位內部控制的建設和實施負責；第二，由于行政事業單位的資金和財產與企業的來源不一樣，是國家的、公共的，因此行政事業單位應該實行領導集體討論的方法，建立集體決策機制；第三，各單位在業務活動過程中，要建立完善的授權制度和責任制度，對單位內部的崗位設置也要遵循不相容職務分離的原則，使各崗位之間能夠相互制約和監督。

（二）風險評估

行政事業單位在組織層次上和業務活動過程中對影響內部控制目標實現的有關風險進行識別、評估和分析，然后對風險作出應對策略的行為稱為風險評估。風險評估要求單位持續關注與評估來自內部和外部的不同風險，不僅要關注單位組織層級的宏觀風險，而且還要對單位業務層級的微觀風險加以關注。

一方面，由于單位的組織架構、決策機制、權責分配以及崗位設置等原因，單位組織層級的風險無法完全避免。目前，我國法律體系尚不健全，公共權力不能有效制約，而行政事業單位又掌握著很大的公共權力，這就有可能導致單位濫用公共權力、舞弊和腐敗的風險；另一方面，對于單位業務層面的風險，也就是單位業務方面的風險。具體有預算控制的主要風險、收支控制的主要風險、采購控制的主要風險、工程項目控制的主要風險、資產控制的主要風險、合同管理的主要風險等。

（三）控制活動

行政事業單位應對風險所運用的一系列方法和手段就是控制活動。在行政事業單位里，控制活動存在于各個業務和活動中，而且對于不同的單位，所涉及的控制活動也是有差異的，因此，單位在針對控制活動而設計具體的制度和方法時，應該從各單位實際情況出發，體現出“因地制宜”的風格，這樣才有利于單位內控目標的實現。

在行政事業單位里，控制活動主要包括有授權審批、機構設置、崗位職責、預算控制、會計控制、業務流程控制等，其中預算控制的作用不可忽視。各單位應當建立一個合理的內部控制體系——“以預算為主線，以資金為核心”，合理編制預算，然后對預算的執行也要加強管理，定期對預算執行情況進行檢查，找出預算執行過程中存在的問題，進而提出解決方法。

（四）信息與溝通

作為內部控制的要素之一，信息與溝通無論在企業還是在行政事業單位里，都是非常重要的。每個單位都要收集信息，傳遞信息，并確保信息在單位內外部都能夠進行有效溝通，以使職工能夠履行其責任?？梢哉f，信息與溝通是連接其他四個要素的橋梁。在行政事業單位里，為了能夠使內部控制有效實施，單位人員更應該重視信息的收集、處理以及傳遞，使信息的傳遞和溝通更及時，確保信息的有用性以及溝通的有效性。另外，各單位還要遵守國家有關監管部門的要求，使信息的口徑統一和內容規范，不僅要能夠滿足單位內部領導利用信息進行決策的目的，還要滿足單位外部信息使用者的要求，這樣才能達到單位內部和外部之間的信息與溝通。

（五）內部監督

內部監督是單位內部控制有效實施的重要保障機制。行政事業單位在內部控制建設和執行過程中，要對制度建設情況以及執行情況進行監督和檢查，并對結果要做出報告和相應的處理，此過程稱為內部監督。在《規范》出臺之前，行政事業單位內部控制存在的問題之一就是內部監督問題。很多單位的內部審計機構都未設立，或者是流于形式，并未發揮其應有的內部監督作用。由于內部審計是內部控制的重要環節，當內部審計不能發揮作用時，單位內部控制自然也是有缺陷的。因此，單位應該做好內部監督工作，使單位內部控制能夠有效運行。

四、關于行政事業單位有效建設與實施內部控制的建議

《規范》作為一部國家規范性文件，為行政事業單位有效建設與實施內部控制提供了理論指導。但是，這是一項復雜而又艱巨的任務，是一項系統工程，建設和實施內部控制不僅需要政策理論的支撐，還需要在實踐過程中不斷探索。所以，實踐中建設并實施行政事業單位內部控制才是關鍵所在。為了能夠較好的推進行政事業單位內部控制的建設與實施，達到有效控制的效果，本文從以下幾個方面提出建議。

（一）建立健全內部審計機制

在《規范》出臺前，行政事業單位內部控制問題之一就是缺乏內部監督。因此，要使行政事業單位內部控制有效實施，各單位應該設置內部審計部門或崗位，以充分發揮內部審計的監督職能，評價和改善風險管理，使各單位各部門和各崗位之間能夠相互制約。建立健全內部審計機制，有利于發揮各單位內部監督的作用，促進內部控制目標的實現，達到內部控制的效果。

（二）做好培訓工作，加強人才培養

建立與實施行政事業單位內部控制的是一個復雜而艱巨的任務。首先要進行全方位的內部控制規范培訓，讓全體工作人員參與內部控制建設中，確保行政事業單位內部控制規范能夠有效實施。另外，各單位還應注重內控人員的儲備和培養，建立高水平與高素質的內控人才隊伍。

（三）信息化管理單位內部控制

目前，很多行政事業單位已經采用管理信息系統處理日常業務。信息系統對規范管理、提高工作效率都有很大的作用，還可以使決策變得迅速科學，協調內部業務系統，使信息數據共享。因此，應該加快行政事業單位全面實行信息化管理，采用計算機軟件進行辦公業務處理。此外，各單位還要把內部控制模塊覆蓋到軟件內，實現內部控制信息化，使風險管控水平能夠全面提升。

行政事業單位作為社會公眾服務機構，其內部控制建設不能一蹴而就，《規范（試行）》的出臺給有利于行政事業單位加快建立內部控制建設，各單位應當按照《規范》內容進行，加快建立健全內部控制制度，改善行政事業單位內部控制的現狀，促進單位健康發展，提高在公眾中的形象。（作者單位：西安財經學院）

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