《水利部關于深化水利改革的指導意見》解讀——訪水利部黨組成員、總規劃師周學文

水利部深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，全面落實中央關于水利改革發展的決策部署，日前印發了《水利部關于深化水利改革的指導意見》（以下簡稱 《意見》），以推動水利重要領域和關鍵環節改革攻堅。為詳細了解《意見》出臺背景和相關情況，本刊記者采訪了水利部黨組成員、總規劃師周學文。

中國水利：請您簡要介紹一下《意見》的起草過程。

周學文：2013年4月，中央決定黨的十八屆三中全會以全面深化改革為議題后，部黨組立即部署了深化水利改革意見的研究起草工作，專門成立了起草小組。黨的十八屆三中全會后，部黨組認真學習領會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》精神實質，圍繞深化水利改革，廣泛征求意見，開展專題論證，進行調查研究，反復討論修改。其間，陳雷部長主持部黨組務虛會，對深化水利改革的指導意見討論稿進行研究審議；矯勇副部長主持召開深化水利改革座談會，聽取部分省、市、縣水利部門的意見；征求了省級水利部門和有關單位的意見，并提交2014年1月召開的全國水利廳局長會議進行了討論。在此基礎上，形成了《意見》稿。

中國水利：深化水利改革的重要意義是什么？

周學文：我國國情水情特殊，解決復雜的水問題，不僅要靠堅實的工程基礎、先進的科技支撐，更要靠健全的制度保障?！兑庖姟吩诳偨Y水利改革成就的基礎上，分析了當前水利體制機制存在的突出問題，主要是水資源要素對轉變經濟發展方式的倒逼機制尚未形成，水價在資源配置節約保護中的杠桿作用還沒有充分發揮，全社會投入水利基礎設施建設的活力需要進一步激發，有效保護水生態水環境的社會管理體制尚不完善，農田水利建設管理體制與農業經營方式變化還不相適應。要解決上述問題，必須深化水利改革。

《意見》指出，深化水利改革是貫徹黨的十八屆三中全會精神的重大舉措，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的必然要求，是加快建立生態文明制度的迫切需要。強調建立科學完善的水利體制機制，有利于加快水利基礎設施建設，提高水利公共服務水平；有利于水資源的節約保護和優化配置，促進經濟發展方式轉變；有利于改善水生態環境，推進生態文明建設。

中國水利：深化水利改革的指導思想、基本原則和總體目標是什么？

周學文：《意見》按照黨的十八屆三中全會精神和2011年中央1號文件的要求，結合水行政主管部門職能，提出以保障國家水安全和大力發展民生水利為出發點，進一步解放思想、勇于創新，加快政府職能轉變，發揮市場在資源配置中的決定性作用，著力推進水利重要領域和關鍵環節的改革攻堅,使水利發展更加充滿活力、富有效率，讓水利改革發展成果更多更公平惠及全體人民。

《意見》強調深化水利改革要處理好4個關系，即處理好政府與市場的關系、頂層設計與實踐探索的關系、整體推進與分類指導的關系、改革發展穩定的關系。提出深化水利改革的總體目標是，構建有利于增強水利保障能力、提升水利社會管理水平、加快水生態文明建設的科學完善的水利制度體系。到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果。

中國水利：《意見》明確了深化水利改革的哪些重點任務？

周學文：《意見》從水行政管理職能轉變、水資源管理體制、水權制度和水價機制、水生態文明制度、河湖管理與保護制度、水利投入穩定增長機制、水利工程建設和管理體制、農村水利發展機制、基層水利管理體制機制、水利法治建設和科技創新等10個重要領域提出了改革任務。

第一，加快水行政管理職能轉變。按照中央關于加快轉變政府職能的要求，《意見》提出建立事權清晰、權責一致、規范高效、監管到位的水行政管理體制。一是大幅度減少水行政審批事項。水利部已明確2015年年底前將審批事項由48項減少至29項，下一步還要進一步減少水利資質資格認定，適合行業組織承擔的由其自律管理；推進水工程建設規劃同意書、建設項目水資源論證、洪水影響評價、水土保持方案、涉河建設項目、水利基建前期工作等審查審批項目分類合并實施。二是合理劃分中央與地方水利事權?？紤]跨流域和事關流域全局的涉水活動對經濟社會發展具有重大影響、跨國界河流的涉水活動涉及國家安全和外交事務，《意見》把國家水安全戰略和重大水利規劃、政策、標準制訂，跨流域、跨國界河流湖泊以及事關流域全局的水利建設、水資源管理、河湖管理等涉水活動管理作為中央事權；把跨區域重大水利項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；把區域水利建設項目、水利社會管理和公共服務作為地方事權。三是創新水利公共服務提供方式。結合近年來水利行業在工程維修養護、建設項目代建制等方面的探索，《意見》提出逐步推行工程建設管理、運行管理、維修養護、技術服務等水利公共服務向社會力量購買，研究制定政府購買水利公共服務的指導性目錄，明確購買服務的種類、性質和內容，以及承接主體的要求和績效評價標準。

第二，推進水資源管理體制改革。水資源具有流域性、循環性、稀缺性和不可替代性，必須優化配置、合理開發、高效利用、全面節約和有效保護?！兑庖姟诽岢鼋⑹聶嗲逦?、分工明確、運轉協調的水資源管理體制。一是落實和完善最嚴格水資源管理制度。為了把“三條紅線”和考核制度落到實處，針對目前產業布局、城市建設、區域發展等對水資源承載能力考慮不夠，水資源監督管理手段不足等問題，推動建立規劃水資源論證制度，探索建立國家水資源督察制度，建立水資源開發利用監測預警機制。二是健全流域綜合管理體制機制。進一步強化流域機構在流域規劃管理、防洪和水資源統一調度、“三條紅線”控制指標考核評估、流域綜合執法等方面的職能，在有條件的流域探索建立利益相關方參加的流域管理委員會。

第三，建立健全水權制度和水價機制。為更好地發揮市場在水資源配置中的作用，提高水資源利用效率和效益，《意見》提出必須建立健全水權制度和水價機制。一是建立健全水權制度。我國水權制度建設的核心是水資源使用權的確認和流轉。健全水權配置體系，要加快開展江河水量分配，確定區域取用水總量和權益，對取用水戶的水資源使用權進行登記。對工業、服務業新增取用水戶，研究探索政府有償出讓水資源使用權。建立健全水權交易制度，要開展水權交易試點，鼓勵和引導地區間、用水戶間的水權交易，探索多種形式的水權流轉方式；積極培育水市場，逐步建立國家、流域、區域層面的水權交易平臺；完善水資源使用權用途管制制度，保障公益性用水的基本需求。二是建立符合市場導向的水價形成機制。目前我國水價水平總體偏低，沒有較好的體現資源稀缺性和市場供求關系，甚至不能補償供水成本。為推動形成合理的水利工程供水價格，《意見》提出建立反映水資源稀缺程度和供水成本的水利工程供水價格機制，促進節約用水，保障水利工程良性運行。積極推進農業水價綜合改革，加快落實灌排工程運行維護經費財政補助政策，合理確定農業用水價格。

第四，加強水生態文明制度建設。針對我國水生態環境保護機制不健全的問題，《意見》提出必須健全水生態文明制度體系，促進和保障水生態系統保護與修復，實現人水和諧。一是探索水生態文明建設模式。完善水生態環境保護管理機制，把生態文明理念融入到水資源開發、利用、治理、配置、節約、保護的各方面和水利規劃、設計、建設、管理的各環節。開展城鄉水生態文明創建，因地制宜探索水生態文明建設模式。二是健全水資源有償使用制度。長期以來，我國水資源費征收標準總體偏低，且區域不平衡。2013年，國家發展改革委、財政部和水利部聯合印發了《關于水資源費征收標準有關問題的通知》，確定了水資源費分省征收標準。在此基礎上，《意見》提出進一步規范征收標準分類，盡快調整到“十二五”末最低征收標準。根據水資源稀缺程度和開發利用狀況，逐步將水資源費調整到合理水平。三是推動建立水生態補償機制。針對水生態脆弱區域或領域的生態保護問題，《意見》提出，縱向上，推動建立江河源頭區、重要水源地、重要水生態修復治理區和蓄滯洪區生態補償機制；橫向上，建立流域上下游不同區域的生態補償協商機制，推動地區間生態補償。

第五，建立嚴格的河湖管理與保護制度。隨著我國經濟社會的快速發展，人水爭地的矛盾日益突出，非法侵占河湖和非法采砂等現象嚴重，損害了河湖功能，對防洪安全、供水安全和生態安全造成重大影響。針對這些問題，《意見》提出，一是健全河湖規劃約束機制。依法建立健全河道規劃治導線管理制度；完善河湖管理、河道采砂、岸線保護等規劃，強化河湖管理與保護的規劃約束作用。二是強化河湖管理與保護。劃定河湖管理和保護范圍，加強河湖空間用途管制，完善河道等級劃分；按照分級管理的原則，落實河湖管護主體、責任和經費，完善河湖管護標準體系和監督考核機制；依法查處非法侵占河湖、非法采砂等行為。

第六，完善水利投入穩定增長機制。2011年中央1號文件出臺以來，全國水利建設投資大幅度增加，但與水利建設投資需求相比，仍存在中央水利建設投資缺口較大、社會投資和銀行貸款所占比例較低等問題。對此《意見》提出：一是完善公共財政水利投入政策。積極爭取各級財政加大對水利的投入，鼓勵地方采取按土地出讓總收入一定比例計提農田水利建設資金；積極拓寬水利建設基金來源渠道，推動完善政府性水利基金政策。二是落實水利金融支持相關政策。推動建立水利政策性金融工具，爭取中央和地方財政貼息政策，為水利工程建設提供中長期、低成本的貸款。三是鼓勵和吸引社會資本投入水利建設，進一步研究把引調水工程、水源工程建設等作為吸引社會資本的重要領域。

第七，深化水利工程建設和管理體制改革?？紤]到隨著社會主義市場經濟體制改革逐步深入和近年來面廣量大的民生水利工程全面鋪開，水利建設管理呈現出許多新的特點，《意見》提出必須創新工程建設和管理體制，推動工程建設和運行管理專業化、市場化和社會化。一是創新水利工程建設管理模式。因地制宜推行水利工程代建制、設計施工總承包等模式，實行專業化、社會化建設管理。對中小型水利工程建設，可采取集中建設管理模式，按縣域或項目類型集中組建項目法人。二是強化水利工程質量安全與市場監管。鼓勵有條件的縣級行政區設立水利工程質量與安全監督管理機構；按照工程規模和重要程度劃分水利工程質量與安全監督事權，嚴格落實各級質量與安全責任制。加強水利工程建設市場監管，推進水利工程建設項目信息公開，積極開展市場主體信用等級評價，完善全國統一的誠信體系信息平臺，建立守信激勵和失信懲戒機制。三是深化國有水利工程管理體制改革。重點是盡快將“兩費”落實到位，但目前地方水利工程維修養護經費不足，地方水利建設基金用于水利工程維修養護的比例僅占5%左右。對此，《意見》提出參照中央水利建設基金的支出結構，逐步提高地方水利建設基金用于水利工程維修養護的比例。

第八，創新農村水利發展機制。適應農村經濟社會結構和農業生產經營方式變革，《意見》提出必須創新農村水利體制機制，促進農村水利發展，保障國家糧食安全。一是創新農田水利組織發動和建設機制。關鍵是調動地方政府和農民群眾兩個積極性，即落實農田水利建設地方行政首長負責制，完善考核評價機制；通過以獎代補、先建后補、項目扶持、信貸支持等政策措施，鼓勵農民、農民用水合作組織和新型農業經營主體承擔農田水利工程建設與管護的積極性。同時，要探索適合小型農田水利特點的建設管理模式，對比較分散的小型水利工程建設項目，在統一規劃和建設標準的前提下，可由具備條件的鄉鎮、村級組織和農民用水合作組織等組織實施，縣級水行政主管部門應加強指導和監管。二是加快農村小型水利工程產權制度改革。按照“誰投資、誰所有，誰受益、誰負擔”的原則，明確小型水利工程所有權和使用權；允許財政補助形成的小型農田水利設施資產由農民用水合作組織持有和管護；建立管護經費保障機制，小型水利工程的管護經費原則上由工程產權所有者負擔，財政給予適當補助。

第九，健全基層水利管理體制機制。按照水利部、中央編辦和財政部關于進一步健全完善基層水利服務體系的指導意見，在2013年年底基本完成全國基層水利服務機構建設任務的基礎上，《意見》對強化機構職能、核定人員編制和落實經費，因地制宜開展基層水利服務機構標準化建設作了進一步明確。針對基層水利隊伍建設薄弱的問題，《意見》要求推行基層水利單位公開招聘制度，提出了在艱苦邊遠地區適當降低基層水利人員招錄學歷門檻、探索大學生“基層水官”制度等改革舉措。

第十，強化水利法治建設和科技創新。針對當前農田水利、節約用水、水權制度、地下水管理等領域立法相對滯后，水行政執法特別是基層執法力量薄弱等問題，《意見》提出健全水法規體系建設，全面加強水行政執法。針對基礎性水利科學研究薄弱、產學研結合不夠緊密等問題，《意見》提出整合水利科技資源，完善政府對基礎性、戰略性、前沿性水利科學研究和共性技術研究的支持機制；推進建立主要由市場決定水利科技創新項目和經費分配、評價成果的機制等改革舉措。

疾飛藎草（東營黃河口濕地）付光德 攝