嚴格地下水資源管理的總體架構探討

鐘華平，畢守海，齊兵強

（1.南京水利科學研究院水文水資源與水利工程科學國家重點實驗室，210029，南京；2.水利部水資源司，100053，北京）

一、地下水資源管理概念和涵義

地下水資源管理是指在充分了解和掌握地下水資源、地下水開發利用狀況以及地下水動態變化的情況下，通過運用法律、行政、經濟和技術等手段，對地下水資源開發、利用和保護等實施組織、協調和監督管理，滿足人類和社會經濟發展對水資源的需求，保障生態環境安全，實現地下水資源可持續利用。

地下水資源管理是水資源管理的重要組成部分，主要指地下水資源權屬管理及其有關的行政管理。狹義的地下水資源管理僅指行政層面涉及地下水方面的管理工作，廣義的地下水資源管理包括地下水資源的調查、評價、規劃、開發、利用、節約、保護、配置和監測等方面相關工作。本文地下水資源管理是廣義的含義。

當代的地下水資源管理不僅要考慮采取何種措施滿足人類對地下水資源的需求，而且要考慮人類活動對生態環境造成的影響。應堅持以人為本、全面協調和可持續發展的原則，注重生態文明建設，從環境視角下審視地下水資源管理。因此，地下水資源管理需要在觀念、制度、理論和技術方法等方面進行創新。地下水資源管理由水行政主管部門負責，并需要與規劃、國土、環保和建設等部門通力合作，促進地下水資源管理規范化、制度化、標準化、科學化、系統化、自動化、信息化和民主化，達到地下水資源管理的現代化。

二、地下水資源管理工作總體架構

1.地下水功能

本文所指地下水資源指埋藏于地表以下可以開采利用的水資源（含地熱水、礦泉水），包括淺層地下水和深層地下水。

地下水是重要的供水水源，是維系生態與環境的重要因子，具有資源和環境雙重屬性，是生態系統的組成要素。因此，地下水具有資源供給、生態維護和地質環境平衡三大功能。

地下水的資源供給功能是指地下水系統具備一定的補給、儲存和更新能力，對人類開采地表基流等具有資源供給保障作用。良好的資源供給功能可以在一定程度上滿足人們對地下水資源的需求和防止出現地下水水位持續下降、泉水消失等現象。

地下水的生態維護功能是指地下水系統對天然植被、湖泊、濕地、土壤質量等具有維持的作用。良好的生態維護功能可以防止天然植被退化、湖泊萎縮、濕地消失和土壤次生鹽漬化等生態問題。

地下水的地質環境平衡功能是指地下水系統對其所賦存的地質環境穩定具有支撐或保護作用。地下水是一種重要的環境要素，在自然條件下，它與周圍的巖石、土壤等地質環境等保持天然平衡，對地面沉降、地面塌陷、海（咸）水入侵、土地沙化等環境問題起到防御作用。

地下水功能是相互疊加同時存在的。嚴格地下水資源管理就是要充分發揮地下水的資源供給功能，并同時不破壞地下水的生態維護功能和地質環境平衡功能。因此，地下水資源管理需要在考慮地下水功能基礎上，按照主體功能要求，實行地下水資源分類管理。

2.地下水資源管理工作內容

根據水利部“三定”方案，地下水資源管理是水行政主管部門的重要工作之一。地下水資源管理工作除了狹義的日常行政層面的地下水管理工作外，還涉及地下水資源評價、規劃、開發、利用、配置、保護等方面的專門技術和管理工作。以地下水資源管理階段為主線，地下水資源管理總體架構見表1。

地下水資源管理應遵循開發與保護并重、統一規劃、合理配置和節約利用的原則，充分發揮地下水功能作用。地下水開發利用引發的地面沉降、地裂縫、地面塌陷、海（咸）水入侵、天然植被退化、土地沙化和地下水水質惡化等不良生態環境問題，歸根到底，主要是地下水無序開發、監測基礎薄弱、相關法律制度不健全和地下水資源管理工作不到位，開發利用地下水資源時沒有協調好地下水功能之間的關系。

當前地下水資源管理面臨的難點問題是：地下水基礎信息欠缺，管理制度不健全，地下水超采嚴重且超采區治理難度大，因地下水超采引發的地質環境問題突出，地下水水質水量統一管理和保護困難，地下水供水水源地保護力度不夠，地下水取用水總量控制與水位控制雙控制缺位。

在地下水資源管理中，還應注意到，水資源應統一規劃配置和保護，如供水、節約用水和廢污水處理等方面還須與地表水資源管理統一考慮。單一的地下水資源管理難以達到水資源優化配置和保護的目的。

3.地下水資源管理工作重點

為了解決上述地下水資源管理的主要問題和難點問題，當前和今后一段時間，地下水資源管理工作重點主要是出臺一部條例、進行兩項重點工作、完成三項主要任務、達到四個目的和采取九項制度。

表1 地下水資源管理總體架構表

續表

一部條例即地下水管理條例。明確地下水管理的目的、遵循的原則、開發利用和保護的主要工作程序以及法律責任等。

兩項重點工作即地下水監測站網建設和地下水資源保護工作。完成國家地下水監測工程建設；地下水資源保護先從水量保護入手，逐步實現水量水質并重保護。

三項主要任務即地下水水位控制、超采區治理、地下水管理信息系統建設。在實行地下水取用水總量控制的同時，進行地下水水位控制和預警管理；對地下水超采區實行地下水壓采，劃定地下水禁采和限采范圍，尋找替代水源；建立和完善地下水管理信息系統，開放相關監測數據，實現信息共享。

四個目的即水資源優化配置、地下水資源可持續利用、地質環境保護和人與自然相協調。

九項制度包括地下水動態監測制度、取水許可制度、水資源論證制度、計劃用水制度、取用水總量控制與水位控制制度、水資源費征收管理制度、水權制度、信息公開制度和監管制度。

三、結語

地下水資源是水資源的重要組成部分，對保障供水安全、支撐經濟社會可持續發展和維持生態環境平衡具有不可替代的作用。

實行最嚴格水資源管理制度，在地下水資源管理方面需要進行頂層設計，對地下水資源管理進行總體架構設計，但也不能拘泥于頂層設計。應根據地下水資源管理工作中存在的主要問題，抓住地下水資源管理工作重點，逐步和全面推進地下水資源管理工作?？紤]地下水功能，實行地下水資源分類管理。在地下水資源管理理念、管理制度、管理技術方法、管理方式水平上有所創新，實現地下水資源的科學管理、民主管理和知識管理。

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