深化農村土地制度改革——上海市奉賢區土地綜合整治的實踐與探索

○吳康軍

十八屆三中全會《決定》提出建立城鄉統一的建設用地市場，表明了深化農村土地制度改革的重點和方向。多年來，農村土地制度改革的探索在各地一直沒有停止過，上海市奉賢區以農村土地綜合整治為抓手，對集體建設用地權能不完整、實現方式單一等阻礙統籌城鄉發展的制度性問題破冰，積極穩妥地開展集體建設用地和宅基地的改革探索，特別是十七屆三中全會以來，奉賢確定為上海市唯一一個統籌城鄉發展的試點區，改革力度進一步加大，取得了較大進展，出臺了區級集體建設用地流轉的試行意見，為完善農村集體建設用地權能積累了實踐經驗。

一、奉賢區土地綜合整治的實踐探索類型

《決定》提出，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。這不僅明確提出了改革完善農村宅基地制度的任務，而且還明確提出了改革完善農村宅基地制度的內容和要求。奉賢區多年的試點實踐，符合中央的改革精神，形成了村集體經濟主導型、依賴政府財力型、工商資本主導型和合力形成型等幾種類型。

1.經濟主導型——楊王村宅基地歸并集中

楊王村宅基地歸并集中的做法是對原農民住宅作評估，舊房歸村集體所有，由村負責統一拆除。舊房與新房的置換采用“雙作價”形式。村里給農民舊樓房按120元/平米、舊平房按45元/平米補貼；給純農戶補助500元/人；搬遷費補貼3000元/戶。農民新住房有二層和三層兩種，面積為209、296、314平米三種房型，單價分別為650元、800元、700元。楊王村主要依靠自身力量解決資金問題，地方政府沒有出資，即使住宅區紅線外的配套也由村自行解決，配套的水、電、天燃氣、污水、電訊、有線電視等部門的收費都以商品房開發的標準收取費用。楊王村的全部建設資金4億多元，這些資金的來源由村財力投入一部分，農民自付一部分，其余則由節余的建設用地建房，出售給在楊王經濟園區企業主的收益。

楊王村宅基地歸并集中取得的成效十分明顯。一是農民居住條件發生根本改變，住進了環境優美、配套齊全、安全保障的新型社區。寬敞的農家會所集教育、文化、娛樂、衛生于一體，滿足了農民求知、求樂、求健康的各種需求。二是盤活了存量土地，拓展了經濟發展空間。老房拆除后節余建設用地420畝，通過土地復墾平整，凈增耕地218畝，村里對土地重新規劃調整，形成工業區、現代農業區、現代服務業等幾大區域板塊。

楊王村宅基地歸并集中的問題主要有三點。一是在村民建房的土地使用及手續上與現行土地政策與管理制度有矛盾；二是節余的建設用地建房后對外出售形成小產權房也不符合國家有關政策；三是在農民建房的資金支出上，由于農戶數量多，總規模量大，村級經濟難以持續保證。

2.政府型——莊行、青村鎮宅基地置換試點

2004年上海市政府確定全市首批15個宅基地置換試點基地，由政府牽頭推進“三個集中”（即產業向規模經營集中、工業向園區集中、農民居住向城鎮集中）。奉賢區莊行、青村兩鎮的經濟實體作為建設單位，分別對莊行新華村和青村北唐村實施宅基地置換試點，兩個村共拆除原有村民住宅50萬m2，并集中建造莊行新華中心村和北塘新苑2個小區50萬m2。兩個鎮的宅基地置換，共需15億元左右的資金，包括動拆遷費用、宅基地補償、土地復墾、為農民提供鎮保等，這筆龐大資金主要由區、鎮自籌，依賴于宅基地置換后，以節余的建設用地指標拍賣所得，平衡部分建設資金。

宅基地置換取得的成效明顯。一是宅基地復墾為耕地，盤活了土地存量。兩試點凈增耕地1621畝，結余建設用地820畝；二是農民享受到養老社會保障；三是改變城鄉面貌，提高農民生產生活環境。

宅基地置換存在的主要問題也非常棘手。一是政策變動導致優惠政策兌現困難。2006年12月，國務院辦公廳發布的《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》要求：“從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的‘收支兩條線’，任何地區、部門和單位都不得以各種名義減免土地出讓收入”。市區兩級土地出讓收益減免的政策優惠因此失去了通道。而這部分土地收益正是宅基地置換試點中資金平衡和房產證辦理的關鍵。二是資金平衡壓力大，難以全面推廣。莊行鎮和青村鎮兩個鎮的置換試點，共需15億元左右的資金。這筆錢主要是區鎮自籌，依賴于宅基地置換后，集約土地指標拍賣所得收入來平衡。但兩塊被置換的土地無法出手，資金平衡缺口很大。三是房產證頒發受阻，農民財產性收入無法保證。房產證的頒發需辦理大、小產證兩個步驟，安置新區用地必須按照相關規定繳納土地出讓金，使土地性質轉變為國有，并由房屋產權人按照房屋價值上交相關稅費后方可辦理。但目前市區兩級土地出讓收益返還的政策難以實施，房產證遲遲不能發放，置換農民反響強烈。沒有房產證，農民置換的房屋就不能合法轉讓和出租，影響了農民財產性收入增加。

3.資本主導型——百曲村宅基歸并

2007年奉賢區金匯鎮百曲村在鎮政府牽頭下，引進工商資本，與上海某工商企業合作，對農民住宅實施“拆舊建新”工程。具體做法是：由該公司全額出資為每戶農戶建造一幢三層別墅，產權歸農戶所有，老房子拆除。建成后，農戶住新房的底樓，二樓、三樓共三套由農戶以出租方式交給企業投資經營，30年經營權歸企業。農戶對每套房收取300元/月的房租費，并約定每五年增長10%。

百曲村宅基歸并對各方都有積極性，呈現多贏局面。對企業來說，出資建房后，租賃農民閑置住房，引進城市居民到郊區度假，形成高端的老年養身、養老基地，企業30年的租賃經營獲得經濟效益。對農民來說，舊宅歸并后，農民的居住質量提高，新房的居住生活設施全部具備。農民的財產性收入、工資性收入、土地流轉收入都有明顯提高。對村集體來說，極大改善農村環境面貌，可節約大量的管理費用，農地復墾平整后，農業設施配套完善，生產和管理費用降低。農業適度規模經營后，可留存一定比例的公益金，壯大村級集體經濟。

百曲村宅基歸并的主要問題有兩點。一是由于百曲村的部分組已列入奉賢市級大型居住區基地，享受大居動遷政策，而沒列入大居動遷范圍的村民看到同村動遷戶享受動遷的好處，都不愿意再進行宅基歸并，所以只完成了首期30戶農戶的宅基地歸并工作。二是由于一開始沒有把物業管理等問題考慮進去，等房屋出現質量問題時，租戶不付租金，農民收不到租金，原工商企業已歇業，找不到負責的人。

4.形成型——新葉村模式

新葉村土地綜合整治分兩步實施：

第一步是對農民宅基地歸并。一是前期充分籌備。2010年下半年，在初步擬定宅基地歸并方案后，村班子成員對不同類型家庭作深入摸底；邀請規土局、水務局等區級部門和水、電、燃氣等市屬單位專門到村研討，修改和完善方案；印制《宅基地歸并工作宣傳手冊》，及時發到每家每戶，讓村民充分醞釀討論；對一時難以理解宅基地歸并意義、持觀望態度的村民，村班子成員分工，逐一上門解釋政策。二是宅基地歸并實現“一個自主、三個不變、四個統一”推進原則?！耙粋€自主”是農民自愿、自主建房?！叭齻€不變”是農民身份不變、農民承包地不變、農民宅基地證不變?！八膫€統一”是統一規劃、統一設計、統一外立面、統一屋頂。施工隊和監理公司由村民代表大會選擇產生，農戶與施工隊簽約。鎮政府和村委成立專門工作組，做好協調、推進、監督工作。老宅基地由村委會收回，符合條件的分房戶，按市政府文件規定，由農民申報，村、鎮批準后建房。三是建設資金來源由四部分組成。區政府向集體經濟組織收購節余的建設用地指標和耕地占補平衡指標為每畝80萬元、土地復墾平整費每畝5.5萬元等；由市區鎮三級政府出資的新農村建設村莊改造等項目資金；市財政土地綜合整治專項資金撥款；農民自負部分建房資金。四是拆房補助統一標準。①老房補助按照建造年份以及樓房、平方、臨時棚的不同類型進行拆房補助。②以一證為戶，拆老屋每戶補2萬元。③以人頭計算的補助款：以建新房核定的農村籍戶口，每人（不分大人、小孩）補0.5萬元（包括鎮保、小城鎮戶口、自理口糧戶）。

第二步是土地整理和現代農業規劃布局。宅基地歸并后，通過復耕整理，新葉村增加農業用地866畝，使農業總用地量達到4931畝。從區域實際出發，按照農業專業化、規?；?、特色化發展要求，規劃建成高水平設施糧田2900畝、設施菜田150畝、食用菌種植100畝、規?；a養殖380畝和融休閑觀光、旅游體驗、科技示范于一體的農田1400畝。

宅基地歸并取得的初步成效十分明顯。一是生活設施改善。新葉村農民新家園總規劃面積324畝，設計有四種房型，建筑面積按家庭農村戶口人數分別為130、180、225、270平方米。居住區內，給排水、供電、電信、有線電視、路燈、綠化、小區道路等各類設施均按城市化標準配套。為符合農民的生活習慣，每戶還配有0.1畝蔬菜地、曬場、打一口水井，每戶贈送一臺太陽能熱水器。二是公共服務到位。在居住小區的中心位置建造了農家會所，可提供農民操辦紅白事，老年活動室、醫務室、多媒體教室、商場、菜市場、餐飲等文化娛樂設施一應俱全，大大方便了農民的日常生活所需。三是增加農民資產。村委會成立了農業資源經營專業合作社，以集體土地和資產入股，統一進行規?；?、專業化經營。農民以土地承包經營權入股該合作社，年底享受分紅，2012年有3030畝土地由村合作社流轉，占全部承包地的81%，每畝土地流轉收益達1050元。對復墾土地進行招商經營，已引進11家農業企業和專業合作社，農民可在合作社或企業打工獲取勞動報酬。這完全符合十八屆三中全會“賦予農民更多財產權利”和“鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業”的精神。四是現代農業規劃形成。宅基地歸并極大地提高了土地集約利用程度，使項目區內實現了土地的經濟、生態效益最大化，從根本上改變了村民的生產環境，使農業經營能夠得到集中連片、規?；?、組織化、集約化發展。五是助推村級管理。宅基地歸并讓農民對農村的熱情空前高漲，新家園的建設受到了中青年村民的歡迎，很多過去不愿意回村的中青年村民愿意回到村里，與村委會聯系更加密切。

二、進一步深化土地制度改革的思考

農村土地綜合整治是深化土地制度改革的必經之路，也是一個復雜的系統工程。所以，深化土地制度改革除了由各級政府合力推動外，更重要的是要讓農民主動積極參與，還要由社會方方面面配合聯動，這樣才能把政府希望的、農民心想的好事辦好。

1.突出規劃引領，著力解決農村土地綜合整治中“無序”的問題

依據上海市土地利用總體規劃和城鄉規劃要求，科學規劃，合理選址，引導城鄉布局結構調整和布局優化，與新市鎮規劃相銜接，推進新型農民社區建設。對農業產業發展規劃要因地制宜，抓住重點，突出優勢，形成本村、本鎮特色產業，力求做到規劃起點高，發展效果好。對村級集體經濟發展規劃應成立村級專業合作社，對村的資產、資源、資金統一管理，建立農民共享機制，促進農村經濟社會全面、協調、可持續發展。

2.推進農村土地制度改革，著力解決整體推進農村土地綜合整治“缺政策”的問題

國家制定出臺《土地綜合整治法》，對農村土地綜合整治作出統一規范，將農村土地綜合整治工作逐步納入制度化、法制化軌道。反過來，農村土地綜合整治可以促進農村土地管理制度改革，優化農村土地產權制度，有利于理順政府、市場和農民三者之間的關系，為工業化、城鎮化和農業現代化融合發展奠定基礎。當下，在農村推進農業現代化自身實力不強，建立城鄉所有建設用地統一市場條件還未成熟的情況下，農村土地綜合整治可以成為當前農村土地制度改革的載體，有效促進城鄉發展一體化。

3.探索建立建設用地指標交易機制，著力解決新農村建設“缺資金”的問題

《決定》提出：“在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。充分利用農村土地綜合整治平臺，逐步形成建設用地指標交易適應經濟發展需要的統籌使用機制，促進城鄉統籌和可持續發展。要提高農村經營性建設用地的價格，實現農村集體經營性建設用地與國有土地同權同價參與城鎮開發，讓農村的集體建設用地真正入市，讓土地的收益更多給予農民和農村集體，解決農村土地整治缺資金問題。隨著經濟社會的發展，怎么樣讓農民用最少的土地去換取更多的發展資金，得到更多的發展機會，探索節余建設用地指標允許在全市范圍內流轉。

4.加大土地規范流轉力度，著力解決農民“增收難”問題

土地綜合整治試點是以土地為紐帶，把原先分散、低效、無序的土地流轉變為有組織、有秩序、有條件的流轉。以產業為主導，通過合理產業規劃布局、準入條件的設置，著力推進現代農業規模經營和集約化生產。同時，通過對農民承包地確權確利，農村土地承包經營權實現規范化、合法化流轉，從而減少村民為了耕地而產生的矛盾，村委會又對土地承包者的管理有了抓手。政府和村委對財政扶持的綜合開發項目就有法可依，有章可循，有力地制約了目前存在的“投機租地”的現象。復墾整理的連片土地優先讓本村農民承包經營、優先讓本村農民在承包產業內打工，土地產出的效益到成倍增加，農民獲得經營性收入和工資性收入也能穩步提高。

5.充分尊重農民意愿，著力解決維護農民合法權益“缺方法”的問題

土地綜合整治前要充分尊重農民的知情權、參與權，保護農民財產收益權和處置權，在新居建設、舊房拆除、農地經營方式等方面要發揮村民自治的制度優勢，廣泛聽取村民組織和農民的意見，增強工作透明度，自覺接受群眾監督。項目實施后，要根據整治的結果確定集體土地的所有權和使用權，并及時做好變更登記手續，維護土地所有者、使用者的合法權益。

（責任編輯 張 敏）