國外海洋空間規劃編制技術方法對海洋功能區劃的啟示*

許莉

(國家海洋技術中心 天津 300112)

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國外海洋空間規劃編制技術方法對海洋功能區劃的啟示*

許莉

(國家海洋技術中心 天津 300112)

文章介紹國外海洋空間規劃的起源、發展、核心思想和編制原則，從規劃范圍和時間框架的界定、海域生態環境和使用現狀調查與表達、區域內用海需求分析和組織利益相關者參與等4個關鍵環節入手，梳理和總結國外海洋空間規劃編制技術方法，并結合我國的海洋功能區劃工作進行探討，為我國提高海洋功能區劃編制技術、加強海域使用管理提供借鑒與參考。

海洋空間規劃；海洋功能區劃；編制技術方法；海域管理

《聯合國海洋法公約》出臺后，世界各國對海洋權益普遍重視，海洋成為當今人類擴大生存空間和推動經濟發展的熱點領域。日趨頻繁的人類活動，導致海洋環境壓力不斷加大，未來海洋空間需求不斷增加，海洋生態環境惡化和行業間用海矛盾問題已成為各國海洋管理所共同面臨的難題。2006年，聯合國教科文組織召開第一屆海洋空間規劃主題研討會，提出“應用基于生態系統的方法制訂海洋空間規劃，管理和規范海洋開發行為，保護生態環境，以保障生態系統支持社會經濟發展的能力”的觀點。各國政府積極采納會議成果，編制并實施海洋空間規劃，將其作為多用途用海管理、協調開發與保護之間矛盾的重要措施[1]。隨著發達國家海域管理實踐的不斷加深，海洋空間規劃理論和技術方法日趨成熟，特別是在規劃范圍和時間框架的界定、海域生態環境和使用現狀調查與識別、區域內用海需求分析、組織利益相關者參與等方面形成一些有效的技術方法，對我國的海洋功能區劃的編制極具參考價值。

1 國外海洋空間規劃的起源與發展

國外海洋空間規劃最早起源于國家海洋保護區的建設，出發點是解決人類用?；顒雍秃Ｑ蟓h境保護之間的沖突。在20世紀70年代，澳大利亞通過的《大堡礁海洋公園法》規定了公園規劃編制程序，并設立大堡礁海洋公園管理局負責制訂規劃方案及相關管理模式，1988年編制并實施的大堡礁海洋公園保護規劃就是最佳范例。隨著沿海港口及相關產業開發強度不斷增大，以及海上風力發電等新興用海的涌現，與漁業、航運業和濱海旅游業等傳統產業競爭海洋空間的矛盾日益加劇。沿海各國政府監管機構發現，依靠已有法規或監管措施來協調用海矛盾變得空前困難，不同行業用海的沖突加劇了脆弱的海洋生態系統惡化的趨勢。如何兼顧海洋資源開發和海洋生態保護成為一個世界性難題。沿海國家不得不重新考慮現行的按部門分工、按行業法規操作的監管體制，謀劃一種統籌兼顧的決策程序，以替代現有的監管措施[2]。因此，澳大利亞、新西蘭、比利時、荷蘭、德國、加拿大和美國等一些發達國家開展了海洋空間規劃的編制和實施工作[3-8]，而且在編制技術方法方面提供了不少創新性思路。

2 國外海洋空間規劃編制技術方法

世界上已成功編制并實施海洋空間規劃的國家和地區，大多數是為了解決現存和潛在的沖突或問題，這些問題可能涉及經濟發展，如批準海上工程或設施的具體位置，也可能涉及環境保護，如哪些地區具有重要的生物生態價值需要加以保護。海洋空間規劃可以幫助實現自我調整型的決策部署，從而有效應對海上運輸安全、重要漁業資源和自然保護區等方面可能發生的各類沖突[10]。

在海洋空間規劃編制過程中，這些國家都經歷了“規劃范圍和時間框架的界定、海域生態環境和使用現狀調查與識別、區域內用海需求分析、組織利益相關者參與”等關鍵環節，并就各環節的技術難題一一提出解決方案。

2.1 海洋空間規劃范圍和時間框架的界定

在界定海洋空間規劃的海域范圍時，主要考慮行政管理界限和生態系統邊界這兩個因素。通常情況下，行政管理界限不會恰好就是單一生態系統邊界的范圍。一方面，這個范圍里面可能包含大量不同規模的生態系統，有些生態系統的邊界可能延伸出指定的管理界限；另一方面，海洋空間規劃的海域范圍可能只涵蓋承擔海洋生態系統中海洋資源需求供給作用的部分海域，并非整個生態系統。最后，海洋空間規劃的范圍和時間框架會通過一個政治程序加以指定，明示或暗示指定該區域為一個管理單位，比如完整的經濟專屬區(德國或荷蘭)、特定州省的海域(美國的加利福尼亞或馬薩諸塞州)以及生物保護區域(澳大利亞的西南海域生物保護區)，并依據當地法律確定時間框架，一般是10～20年。

2.2 海域生態環境和使用現狀調查與識別

在“海域生態環境和使用現狀調查與識別”環節中，需要完成生態環境和海洋學現狀信息的收集與表達、人類用?；顒有畔⒌氖占c表達、用海矛盾與兼容性識別這3項工作內容。

2.2.1 生態環境和海洋學現狀信息的收集與表達

各個海洋區域的不動產價值差異很大，就像土地的價格差異一樣明顯。作為海洋空間規劃主要任務之一，需要知道哪些區域是重要的保護海域、哪些區域最適合進行開發活動；需要識別和測繪“關鍵生態功能”，即具備重要生態或生物學意義的區域。

在實現生態環境和海洋學現狀信息繪制時，各國主要采用的技術方法為生物區域輪廓法和生物價值評估法。① 生物區域輪廓測繪，可以勾畫出該海域的生態環境和海洋學現狀的要素和邊界。如澳大利亞西南海域的海洋空間規劃，運用生物區域輪廓法幫助澳大利亞政府確認是否需要將聯邦水域范圍內某海域列入全國代表性海洋保護區系統。② 生物價值評估測繪，可以列出管理海域所有區域的內在價值，顯示各類生物或生態信息的分布情況。例如，比利時北海海域[11]和美國馬薩諸塞州附近海域[7]運用生物價值評估法制作本水域的生物價值地圖，并將其作為海洋空間規劃和海洋管理計劃的編制依據之一。

2.2.2 人類用?；顒有畔⒌氖占c表達

現狀識別的第二步是管理海域范圍內重要用?；顒?活動的時空分布和活動強度)的識別和測繪。常見用?；顒影ㄉ虡I和休閑漁業、旅游娛樂、海洋運輸、海上油氣勘探和可再生能源生產，以及海砂開采等。一般，有較多用?；顒臃植嫉膮^域具備較高的經濟價值，包括海砂儲藏量、石油和天然氣儲藏量、高持續風電場、漁場，以及海洋運輸路線等，這些領域需要重點加以識別和測繪。

2.2.3 用海矛盾與兼容性的識別

在高強度使用海域，會發現用?；顒又g的空間重疊現象，以及用?；顒雍椭匾谋Ｗo區域之間的空間重疊現象。雖然空間重疊處通常造成用海沖突，但也可能呈現了現存或潛在的兼容性。通過調查分析不同的人類活動的開發對象及其對海域的影響，識別出當前區域內用海沖突與兼容性。

舉例來說，海上風電場與海上運輸之間是不兼容的，風電場與采砂場之間也不存在兼容性，拖網漁業、海砂開采可能會破壞海底管線和電纜，漁船則可能對海上航線造成障礙；而另一方面，海上風電場很可能與某一類貝類養殖場之間存在兼容性。

2.3 區域內用海需求分析

在“區域內用海需求分析”環節中，需依次完成現有活動的用海需求預測、新增用海需求預測、未來海洋空間使用前景制定和選擇最適宜空間用海方案這4項工作內容。

2.3.1 現有活動的用海需求預測

通過調查和詢問相關部門或領域的代表，尋求他們對自身領域的時空發展趨勢的看法。每一部門或領域的代表都需要基于3種情形(最高發展水平，中等發展水平，最低發展水平)分別作答未來10～20年內會是什么發展情景。通過趨勢外推法，可以得到：如果不采取新的管理干預措施，任由當前趨勢發展下去，相關管理海域未來將會變成什么樣。如荷蘭在制訂其《國家水資源計劃》時，就通過該方法順利制訂了可選的海洋空間利用方案。

2.3.2 新增用海需求預測

海洋空間的新需求與科技發展密切相關，科學技術會將以前無法實現的事情變為可能的現實。而且，基于政府政策方針、許可申請和管理區內人類開發利用的期望和行業發展建議，能夠估測出空間需求。如德國和荷蘭，能夠預測滿足近?？稍偕茉窗l展的所有行業提議的空間需求總量。

2.3.3 未來海洋空間使用前景制定

對于任何一個海洋管理區域來講，由于具體目標的重要性不同，則未來用?；顒拥目臻g和時間分布也就不同。制定未來海洋空間使用前景是海洋空間規劃的一個關鍵步驟，需要在這一步決定相關海域在選定時間框架內的發展方向。比利時政府根據這些具體的類別劃分情況，結合有關的決策規則，最終制訂了6個海洋空間使用計劃，每一個計劃的目標組合和重點目標互有差異；每一份方案都針對某類目標的組合情形。例如，“自然海洋”方案針對的是第一類目標——生態和生物多樣性，旨在保護和維護相關管理區域的生態功能和生物多樣性，最大限度地保護這里的重要生物和生態區域；“財富海洋”方案集中關注第二類目標——經濟，旨在確保相關海域海洋資源利用行為的最大經濟回報；其他方案集中關注第三類目標——社會與文化。

2.3.4 選擇最適宜空間用海方案

選擇實施某一海洋空間利用方案的行為，可能需要依賴一系列的選擇標準。理想情況下，最佳方案的選擇標準為：① 最高的有效性，實現預期結果；② 最高的效率性，以最小成本實現預期成果；③ 最高的公平性，實現成本和成果的公平分配。

2.4 組織利益相關者參與

在海洋空間規劃組織階段和規劃階段，都應當組織盡可能多的利益相關者參與進來，充分收集信息，廣泛了解相關海域承載的期望、機會，以及存在的沖突或問題。舉例來講，美國的馬薩諸塞州前后組織了18次聽證會，廣泛征求了各類利益相關者的意見看法(聽證會基本上完全開放，所有有興趣的人員均可參加)，聽證會得到的資料，提供了一個廣闊基礎，有助于準確認定海洋空間規劃的目標和宗旨。例如，比利時在制定北海地區總體規劃過程中采用了一種新方法，為此啟動為期6個月的不間斷會議和采訪，對象覆蓋不同部門和利益群體，收集到豐富的空間數據和信息，充分了解各個部門或領域的期望和機會。德國和荷蘭都曾把海洋空間規劃草案供公眾查閱，并邀請公眾對相關的空間管理措施做出評價，這個周期階段通常需要3～6個月時間。

3 對我國海洋功能區劃的啟示

我國海洋功能區劃制度具有領先于海洋空間規劃的優勢，例如，法律地位高、推行層級范圍廣；但在分區方法體系、功能區配套管理措施、公眾參與程度等方面仍存在一定的差距[12-13]，這些在實踐中可適當借鑒海洋空間規劃的先進經驗。

3.1 分析評價海域生態環境和使用現狀

我國的海洋功能區劃在編制過程中，要求對海域生態環境和使用現狀進行總結和描述，作為下一步編制區劃的重要基礎，但目前大多數編制單位采用的是簡單的資料引用和文字陳述，缺乏整體反映海域生態環境和使用現狀的評價方法與直觀簡潔的表達方式。在國外海洋空間規劃的編制過程中，生態環境和海洋學現狀信息的收集與表達、人類用?；顒有畔⒌氖占c表達、用海矛盾與兼容性識別等環節都形成了較為成熟的技術方法，經過了實踐檢驗。例如，生物區域輪廓測繪、生物價值評估測繪等理論和技術方法，適用于我國海洋功能區劃編制過程中的海域生態環境和使用現狀的評價階段。

3.2 科學預測區域內未來用海需求

我國的各級海洋功能區劃考慮和體現未來數年內區域內的用海需求，是通過區域內的重要發展規劃、涉海行業規劃以及重大項目用海潛力來進行估算的。這種方式和方法集中考慮了政府的意愿和需求，也保障了重大項目的用海需求，具有一定的前瞻性和合理性。但這種基于常態化發展趨勢的預測方法過于僵化，未必能適應我國未來的“新常態”發展模式，也不利于海域的精細化管理。海洋空間規劃在“區域內用海需求分析”這一環節中，采用基于政府政策方針、許可申請和管理區內人類開發利用的期望和行業發展建議，設立不同情景，全面預測的方法，對于我國未來的區劃編制工作極具參考價值。

3.3 構建功能分區的方法體系

依照《全國海洋功能區劃》釋義，我國的海洋功能區劃是以自然屬性為基礎、兼顧海洋社會經濟屬性，來劃分各類海洋功能區；但如何分區尚缺乏系統的方法體系和規范的操作步驟。而國外發達國家的海洋空間規劃十分注重建立系統的方法體系，從用?，F狀分析、海洋生態價值功能過程、適宜性評價、環境影響分析等方面進行分區的論證，形成了較為成熟的分區技術方法體系。如比利時海洋空間規劃，在海域分區過程中確立了規范的分區技術方法體系：首先闡明了港口航運、旅游娛樂、漁業養殖、海洋油氣、電纜管線、海岸防護、軍事區、科學調查等一系列海域利用現狀的空間分布位置、類型與特征、對周邊用海環境以及社會經濟的影響；其次運用地理信息技術疊加圖譜的情景分析法，表達人類用?；顒拥牡刭|、化學、生態等各方面的環境影響，為進一步分區奠定基礎[4]。

3.4 拓展公眾參與渠道

我國的海洋功能區劃在制定過程中更多的是政府的意愿，利益相關主體及公眾的參與程度還遠遠不夠。而利益相關者的參與被認為是國外海洋空間規劃成功管理的關鍵因素，提高有關區域管理的公眾參與程度，廣泛聽取專家、社會團體及公眾等利益相關者的意見，建立并完善反饋程序，實現多元主體和共同參與模式，是海洋空間規劃實施的有效機制。如美國佛羅里達群島國家海洋保護區的一部分——托爾圖加斯生態保護區的規劃是重視公眾參與的典型案例。在該保護區的選劃和擴張中，通過互聯網向社會公眾發送技術文件、地圖以及其他可視化數據，使公眾較好地分享和理解劃分保護區的相關信息，進而增加了他們對保護區建設最終決策的支持與參與。

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中國海洋發展研究中心青年項目“國外海洋空間規劃技術方法研究”(AOCQN201208).

P72

A

1005-9857(2015)09-0028-04