海洋石油天然氣管道保護條例立法問題探究

張震 ，唐偉 ，段康泓 ，禚鵬基

(1.中國海洋大學 青島 266000； 2.國家海洋局北海海洋技術保障中心 青島 266033；3.國家海洋局北海分局 青島 266000)

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海洋石油天然氣管道保護條例立法問題探究

張震1，2，唐偉2，段康泓2，禚鵬基3

(1.中國海洋大學 青島 266000； 2.國家海洋局北海海洋技術保障中心 青島 266033；3.國家海洋局北海分局 青島 266000)

海洋石油天然氣管道和海底電纜是涉及國計民生油氣資源的主要輸送載體，也是國家的重要基礎設施，隨著海上油氣資源日益成為企業生產、居民生活的用能來源，海上油氣資源的開發利用也逐漸成為我國能源供應體系的重要支撐，因此，海底電纜管道承擔著滿足用戶能源需求的重任，一旦遭受破壞，不但嚴重污染海洋環境，而且經濟損失巨大。文章從海底電纜管道管理與保護的現狀出發，以相關法規為基礎，從多個角度分析當前存在的問題并提出相應的對策建議，旨在為海洋石油天然氣管道保護條例的制定提供理論參考。

海洋石油；天然氣管道；保護條例；立法；探究

海洋石油天然氣管道和海底電纜(簡稱：海底電纜管道)是涉及國計民生油氣資源的主要輸送載體，也是國家的重要基礎設施，隨著海上油氣資源日益成為企業生產、居民生活的用能來源，海上油氣資源的開發利用也逐漸成為我國能源供應體系的重要支撐，因此，海底電纜管道承擔著滿足用戶能源需求的重任，一旦遭受破壞，不但嚴重污染海洋環境，而且經濟損失巨大。近年來，我國管轄海域海底電纜管道的損害日趨嚴重，已經帶來了諸多不良后果，雖然目前針對海底電纜管道的管理與保護已出臺相關部門規章，但其法律位階相對較低，迫切需要采取有力措施，從法律層面建立、健全相應保護制度，從而進一步加強海底電纜管道的保護。

從海底電纜管道自身保護的需求來看，其面臨著來自外部自然環境、用?；顒記_突等威脅管道建設和安全運行的風險因素。隨著海洋開發的快速發展，各種用?；顒尤遮咁l繁，漁業養殖捕撈、海上航運交通等無序的用?；顒邮购５纂娎|管道的運行空間面臨著日益擠壓，特別是拖網和漁船拋錨等海上活動使海底電纜管道面臨著突發性損毀危險。

與陸地管道相比，由于海底電纜管道的管理與保護具有特殊性和復雜性，《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》(2010年10月)明確提出“國務院可以根據海上石油、天然氣管道的具體情況，制定海上石油、天然氣管道保護的特別規定”，而且，目前國家海洋局已經開展該條例制定的相關前期工作。因此，通過開展海底電纜管道保護條例立法問題探究，為該條例的制定提供基礎資料和相關建議是十分有意義的。

1 海底電纜管道管理與保護的現狀

1.1 海底電纜管道保護管理機制和有關部門、地方職責分工

海洋石油開采項目作為國家重大能源項目基本是實行國家一級管理，海底電纜管道涉及的政府管理部門主要有國家能源主管部門(簡稱：能源部門)、國家海洋行政主管部門(簡稱：海洋部門)、國家海事行政主管部門(簡稱：海事部門)、國家漁業監督管理部門(簡稱：漁業部門)、國家安全生產監督管理部門(簡稱：安監部門)、國家公安邊防部門(簡稱：公安部門)等。

海洋部門對海底電纜管道的監管主要是在海域使用監督管理、海洋環境保護和管線路由審批3個方面。海事部門對海底電纜管道的監管主要是通航安全審核、施工作業許可和通航安全竣工驗收3個方面。

為對海上石油作業進行全過程與全方位的安全監督管理，安監部門設立了中國海洋石油作業安全辦公室(簡稱“海油安辦”)，并在中石油、中石化、中海油、分別設立海油安辦分部，負責依法監督三大石油公司海上油氣開發作業的安全管理工作。其中，對海底電纜管道的監督管理職責主要體現在安全預評價、建設工程竣工驗收、安全生產許可、發證檢驗機構的資質審查4個方面：① 在海洋石油建設項目的可行性研究階段或總體開發方案編制階段實行“安全預評價”管理，其中涵蓋了海底電纜管道建設項目的安全預評價。② 在管道用海項目竣工后，負責對建設工程竣工驗收。③ 在管道正式運營前，頒發安全生產許可證。④ 針對海底電纜管道的安全生產監督管理，實施適用發證檢驗制度，即由海油安辦組織具有相關資質的審查機構對海洋石油生產設施及管道進行專業設備檢驗、檢測以及安全評價等。在我國，中國船級社、美國船級社、挪威船級社、英國勞氏船級社和法國船級社目前已成為海油安辦認可的具有審批資質的發證檢驗機構。此外，安監部門對海底電纜管道的保護職責主要體現在管道安全事故發生后，組織應急搶救和事故調查。

漁業部門、公安部門等，表面看來不具有直接監管海底電纜管道的相關職責，但其職責管轄的事項卻與海底電纜管道保護有緊密的聯系。近年來，海洋漁業活動對海底電纜管道干擾和破壞日益嚴重，作為主管海洋漁業活動的漁業部門，負責監管漁民侵擾海底電纜管道施工、拋錨、拖網等影響海底電纜管道安全的相關漁業活動，協調解決漁業活動與海底管線用海的矛盾。此外，公安部門負責海上治安管理工作，詢查處理海上打孔盜油等違法事件，并制止、處罰危害海底電纜管道安全的違法行為，在一定意義上這兩個部門均與海底電纜管道的保護密切相關。

1.2 海底電纜管道保護管理涉及的領域和環節

海底電纜管道保護和管理涉及的領域涵蓋規劃、設計、施工和運營管理、棄置全過程，主要環節有：① 海底電纜管道路由調查，主要包括路由預選和調查方案確定，外籍調查船舶的管理等；② 海底電纜管道鋪設施工，主要涉及路由調查勘測報告書審查，鋪設施工船舶特別是外籍船舶管理等；③ 海底電纜管道注冊備案和注銷，主要涵蓋了鋪設完工后的復勘或竣工驗收確定實際準確路由，核實必備的防護方案是否執行等；④ 海底電纜管道運營期巡視維護，保護區(保護范圍)的劃定，維修改造工作的審批和備案，拆除廢棄的條件等其他環節。

1.3 各部門在海底電纜管道保護管理的空白和交叉領域

海底電纜管道保護管理空白領域主要涉及：① 管道鋪設完成后埋深和防護條件是否符合路由選擇要求，目前尚缺明確、詳細的監管依據；② 管道運營期的評估檢測的監管部門和監管內容無具體規定；③ 海底電纜管道廢棄、拆除或原地棄置的條件設置尚缺科學依據。

海底電纜管道保護管理的層級交叉：油氣管道的海域使用管理分工和海底電纜管道分工的銜接問題。根據相關法規，鋪設海底電纜管道的審批分為國家級、海區級和省級3級管理，海域使用審批分為國家級、省級、市級和縣級4級管理。電纜管道從路由比選、路由調查、鋪設施工直到海域確權經歷的時間比較長，周邊開發利用狀況可能發生變化。在管理實踐中，海底電纜管道的路由調查、鋪設施工和海域確權之間的聯系非常緊密，但由于相關法規和程序的銜接問題，海底電纜管道的管理出現了法律法規適用不一致、管理權限不清和前后審批環節不協調的情況，存在項目越權審批、項目審批未經嚴格的海域使用論證、項目未按照實際路由進行海域確權等問題。

1.4 海底電纜管道相遇關系處理問題

目前，在海底電纜管道相關法規中已對海底電纜管道相遇關系處理做出了原則性規定。

(1)《海底電纜管道保護規定》規定：“海上作業者在從事海上作業前，應當了解作業海區海底電纜管道的鋪設情況；可能破壞海底電纜管道安全的，應當采取有效的防護措施。確需進入海底電纜管道保護區內從事海上作業的，海上作業者應當與海底電纜管道所有者協商，就相關的技術處理、保護措施和損害賠償等事項達成協議”。

(2)《鋪設海底電纜管道管理規定》規定：“鋪設海底電纜、管道及其他海上作業，需要移動已鋪設的海底電纜、管道時，應當先與所有者協商，并經主管機關批準后方可施工。從事海上各種活動的作業者，必須保護已鋪設的海底電纜、管道。造成損害的應當依法賠償。其他海洋開發利用和已鋪設的海底電纜、管道的正常使用發生糾紛時，由主管機關調解解決”。

(3)《鋪設海底電纜管道管理規定實施辦法》規定：“所有者在選擇海底電纜、管道路由時，應顧及其他海洋開發利用。當路由需穿越重要漁撈作業區、海洋油氣開采區、軍事區、錨地和海底電纜、管道等并發生矛盾時，所有者應與有關當事方協商或報請主管機關協調解決。鋪設海底電纜、管道及其他海上作業，需要移動、切斷已鋪設的海底電纜、管道時，應當先與所有者協商，就交越施工的技術處理及損失賠償等問題達成協議，并報經主管機關批準后方可施工。在協商和執行過程中，雙方如有糾紛，可由主管機關協調解決。海底電纜、管道的鋪設、維修、拆除等海上施工作業，應兼顧其他海上正常開發利用活動，當兩者在作業時間和作業海區等方面發生矛盾時，所有者應當與有關當事方協商解決或報主管機關協調解決。從事海上各種活動的作業者，應了解作業海區海底電纜、管道的布設情況。凡需在海底電纜、管道路由兩側各兩海里(港內為兩側各一百米)范圍內從事可能危及海底電纜、管道安全和使用效能的作業的，應事先與所有者協商并報經主管機關批準”。

1.5 危害海底電纜管道運行和安全的因素和行為

目前，危害海底電纜管道運行和安全的因素主要分為自然因素和社會因素。

在海底管道運營期間，自然因素通常以潛在的形式存在，相互影響，相互作用，主要包括腐蝕、海洋地質災害、海水及海泥腐蝕、海流、惡劣天氣等因素。

社會因素對海底管道的威脅方式較多，主要是人類相關的海洋開發利用活動對海底電纜管道的破壞，主要涉及海洋漁業活動、海洋航運和海洋工程作業等，具體包括拖錨、拋錨、打樁、鉆探、挖砂、養殖、張網、底拖捕撈等行為。

1.6 海底電纜管道保護區制度

目前，《海底電纜管道保護規定》(2004年3月施行)規定“國家實行海底電纜管道保護區制度，省級以上人民政府海洋行政主管部門應當根據備案的注冊登記資料，商同級有關部門劃定海底電纜管道保護區，并向社會公告”。但是，保護區的劃定與管理存在以下問題。

(1)保護區劃定的相關配套法規和技術規程尚不健全，劃定的保護區難以將海底電纜管道保護與兼容性用海有機地統一起來。

(2)高效、實用的保護區管理與保護模式難以建立。用于保護區管理的人力、物力、財力的大量投入與海底電纜管道保護達到的實際效果難于匹配。

(3)由于管線數量較多、長度較長，部分區域管線較密集，最終整體劃定的保護區面積較大，與區域內其他用?；顒与y以協調兼顧，導致海底電纜管道保護與海域使用矛盾逐漸激化。

(4)劃定保護區通常采用以界址點的形式定性劃定，對于保護區內進行其他用?；顒拥纳a者，只有通過標注保護區范圍的電子海圖系統，才能感知進入保護區，而對于無電子海圖的小型漁船，漁業活動從業者是無法直觀感知進入保護區的。

1.7 海底電纜管道棄置制度

海底電纜管道棄置方式一般包括海管原位棄置、全線回收棄置以及局部拆除原位棄置等方式。目前，《中華人民共和國海域使用管理法》和《海上油氣生產設施廢棄處置管理暫行規定》分別從海域使用權和廢棄處置費的角度規定了海底電纜管道的拆除棄置，尚未從海洋環境保護的角度細化、完善海底電纜管道棄置的方式、條件及相應的評估制度，導致部分管道企業對管線棄置的執行力不足、執行效果欠佳。

2 海洋石油天然氣管道保護條例立法建議與對策措施

2.1 明確海底電纜管道保護的主管部門

現行的法規如《鋪設海底電纜管道管理規定》和《鋪設海底電纜管道管理規定實施辦法》確定“在中華人民共和國內海、領海及大陸架上鋪設海底電纜、管道以及為鋪設所進行的路由調查、勘測及其他有關活動的主管機關是中華人民共和國國家海洋局”，并明確了國家對鋪設海底電纜、管道及其他有關活動的管理，實行統一領導、分級管理?！逗５纂娎|管道保護規定》明確了國務院海洋行政主管部門負責全國海底電纜管道的保護工作?！吨腥A人民共和國石油天然氣管道保護法》中的主管部門主要職責如協調跨省、自治區、直轄市管道保護的重大問題、受理危害管道安全的行為的舉報、管道竣工后的備案等管道保護職責，在海上目前主要由國家海洋局承擔。因此，建議將《鋪設海底電纜管道管理規定》和《海底電纜管道保護規定》等法規確定的國家海洋局的海底電纜管道路由調查、鋪設施工、注冊備案和保護管理的職能納入海洋石油天然氣管道保護條例中去，明確國家海洋局作為海洋石油天然氣管道保護的主管部門，其他相關部門如能源、海事、安監、漁業等部門依法履職做好海底電纜管道保護相關工作。

2.2 明確、細化企業在海底電纜管道保護中的責任和義務

參照《中華人民共和國石油天然氣管道法》的規定：“管道企業應當遵守本法和有關規劃、建設、安全生產、質量監督、環境保護等法律、行政法規，執行國家技術規范的強制性要求，建立、健全本企業有關管道保護的規章制度和操作規程并組織實施，宣傳管道安全與保護知識，履行管道保護義務，接受人民政府及其有關部門依法實施的監督，保障管道安全運行”。建議在海底電纜管道運行與保護過程中，管道所屬企業應建立、健全管道巡護制度，配備專門人員對管道線路進行日常巡護；管道企業應配備管道保護所必需的人員和技術裝備，研發使用先進的管道保護技術，定期對管道進行檢測、維修，確保其處于良好狀態；對管道安全風險較大的區段和場所應當進行重點監測，采取有效措施防止管道安全事故的發生；對不符合安全使用條件的管道，管道企業應及時更新、改造或停止使用；保證管道保護所必需的經費投入，并對在管道保護中做出突出貢獻的單位和個人給予獎勵；管道企業承擔管道保護的主體責任，及時發現和處置管道存在的安全隱患等。

2.3 編制海底電纜管道發展規劃

從《中華人民共和國石油天然氣管道法》的相關規定看來，編制海底電纜管道發展規劃也是必要的。編制規劃時應根據海洋開發利用活動的具體事項，重點關注有關登陸點、登陸段的管道路由規劃。規劃的編制應符合海洋功能區劃、海洋環境保護規劃，并與國家能源、漁業、軍方、通航等領域發展規劃相適應。

2.4 應對海底電纜管道危害和威脅的對策措施

針對自然因素威脅，采取以下措施：合理設計管線線路，科學選劃路由，防止路由自然環境對管道安全造成隱患；科學設計管道強度，按照管道防護要求鋪設管道；合理設計管線埋深；管道運行過程中，對管線周期性檢測；達到設計使用壽命的管道應及時更換或廢棄。

針對社會因素危害，采取保護方式多樣性與管理手段多元化相結合的方式：設置管道線路標志，加強宣傳教育手段，加強管線巡查力度等措施。管道企業根據海底電纜管道所處的實際環境，通過雷達掃海、遠程視頻監控、船舶AIS系統識別等多種方式，全面監控管道附近的大型船舶、小型漁船的活動情況，并將現場信息實時傳輸到相關管理部門。

2.5 建立海底電纜管道定期評估檢測制度

海底電纜管道風險定期評估是運用科學、合理的風險分析手段對管線進行風險分析，為管線的風險控制、風險決策提供可靠的依據，進而實現海底電纜管道的風險管理，以降低風險。海底電纜管道安全狀態評估檢測主要涉及缺陷評估和狀態評估，其中，缺陷評估包括腐蝕缺陷評估和裂紋缺陷評估，狀態評估包括承壓狀態、自由懸跨、底部穩定性、整體屈曲、局部屈曲評估等內容。

通過在役海底電纜管道的風險分析，利用先進的技術、科學的方法對于影響海底電纜管道安全的可變因素和不可變因素進行清楚識別，提出有針對性的安全維護計劃，盡可能規避或減少海底電纜管道安全事故風險。在同一海底管線系統中，評估不同管線的潛在風險時，應明確各海底管線運行狀況，查明薄弱環節，進行風險可能性、損害程度排序，從而確定控制風險的最佳時機。同時，通過數據庫信息查詢，分析其他管線系統的事故原因，查明現有管線系統類似問題是否存在，做好海底管線風險防范工作。

2.6 合理劃定海底電纜管道的保護范圍

結合當前實際情況，從劃定海底電纜管道保護區與保護范圍這兩種保護方式的法律位階、管理與保護模式、操作可行性、預期的保護效果等角度綜合考慮，建議劃定海底電纜管道保護范圍。保護范圍的劃定應根據海底電纜管道管理和保護的實際需求，結合海底電纜管道所處的自然環境和相關的人類海洋開發利用情況，按照真實性、協調性、完整性的基本原則劃定。

2.7 完善、細化海底電纜管道棄置制度

未來5～10年內將有大量海洋油氣管道面臨棄置問題，建議綜合考慮海域使用、海洋環境保護、廢置成本等多個因素，制定科學、合理的海底管道棄置評估制度與完善的棄置辦法，科學論證管線棄置方式，確保管線的棄置效果。

3 結束語

21世紀是能源的世紀，作為世界能源新的增長極，海洋能源將發揮重要作用，同時，海洋石油天然氣管道作為能源輸送的主要載體，其管理與保護在保障國家公共安全和能源運輸方面的意義重大。海底電纜管道保護不僅僅是管道企業自身的責任，更需要通過立法提高管道保護的法律地位。因此，在海洋石油天然氣管道立法的相關問題研究的基礎上，梳理分析我國管道保護的現狀和存在的問題，并提出對策建議，以期為該條例的制定提供有實際意義的理論參考。

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