談如何提升新時期的江蘇海域綜合管控*

謝偉軍，崔丹丹

(江蘇省海域使用動態監視監測中心 南京 210003)

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談如何提升新時期的江蘇海域綜合管控*

謝偉軍，崔丹丹

(江蘇省海域使用動態監視監測中心 南京 210003)

近年來，江蘇省沿海開發的力度不斷加大，用?；顒尤找骖l繁。文章綜合分析了江蘇海域使用現狀的特點，并結合海域使用在促進國民經濟和社會發展的同時存在的一些問題，提出了相應對策與建議。

海域使用；存在問題；對策建議

1 江蘇海域使用特點

1.1 淤漲型灘涂

江蘇省具有淤漲型灘涂，是全國圍填海項目較多的省份。而其獨特的輻射狀沙脊群更是加大了江蘇沿海中部海域水環境的特殊性和多元性，獨特的資源優勢，造就了江蘇成為全國圍填海項目眾多的省份之一。近年來，隨著江蘇沿海開發戰略的全面實施，江蘇省根據《江蘇沿海灘涂圍墾開發規劃》，沿海大規?？飮顒邮窡o前例，且涉及面廣、影響持續時間長。

1.2 海洋經濟增長快

2006年，江蘇全省海洋生產總值約1 287億元，占全省GDP的5.9%，到2012年，躍升到4 800億元，占全省GDP的8.9%。海域使用有力推動了海洋經濟的發展，提升了沿海開發的水平，為我省沿海地區經濟社會快速穩定發展做出了重要貢獻。

1.3 漁業用海比重大

江蘇省至2014年6月底，漁業用海1 652宗，所占比例分別為：省級為10.9%、連云港市為22.3%、鹽城市為36.1%、南通市為30.7%，漁業用海面積為316 260 hm，約占全部確權面積的93.7%。

1.4 海域使用空間分布不均衡

據江蘇省連續兩年對區域用海企業進駐開展投資效益評估分析，開發強度大的主要集中在南通地區，在沿海岸線分布上，如東洋口漁港經濟區區域用海、啟東濱海工業集中區區域用海、海門濱海新區區域用海等開發和利用程度比較高，超過全省的平均水平。同時，啟東五金機電區域用海、旗臺作業區區域用海等開發利用較低。

2 存在問題

2.1 未確權用海較多

2014年，江蘇省利用海域無人機、海域動態監管系統和現場核查等三位一體的方式，對全省28萬hm余養殖用海開展了專項核查，核查發現部分用海單位和個人不能嚴格按照海域使用管理的要求，存在違規用海情況，如海域使用存在發包現象、海域使用存在超范圍、超面積情況，無證用海等現象依然存在。

2.2 海域使用利用率較低

根據江蘇省連續兩年開展的13個區域建設用海規劃開發建設情況監視監測分析顯示，用海企業的進駐率不高，各地開發利用也不平衡，區域用海圍填結束后，大部分企業只是簽有意向性，尚未簽約或進駐，海域使用的總體利用率不高。

2.3 江蘇圍填海集約化程度不高

據資料顯示，江蘇省4個典型的圍填海工程進行了綜合效益評價數據顯示，江蘇省圍填海工程現有效益在10.3億～300億元，約121.3萬～2 072.0萬元/hm2。另據江蘇省2012年度全省用海企業調查顯示，全省用海企業的平均圍填效益為9萬元/hm2?？傮w來看，江蘇省圍填海企業用海集約化程度不高。

3 對策及建議

3.1 堅持海洋功能區劃制度

3.1.1 科學編制好海洋功能區劃

國家對江蘇省新一輪海洋功能區劃(2011-2020年)進行了批復，江蘇省市、縣兩級海洋功能區劃編制工作已經接近尾聲。在考慮地方社會經濟發展實際需求的同時，科學規劃功能區，加強區域用海整體論證和整體管理。引導圍填海向離岸、人工島式發展，打造親水岸線，保護潮流暢通，維護水動力環境總體格局穩定，才能有力地保障海域使用審批的制度化和規范化，更好地發揮海域空間效益，更好地服務沿海區域發展。

3.1.2 突出抓好區域建設用海實際開發和項目落實情況

海洋功能區劃中明確提出要加強對區域用海的監管，而實際監管中，對區域用海，不僅僅要監管規劃落實情況，更重要的是要對于連片開發、整體圍填的建設或農業開發的海域，實行規劃管理，統一監管，重點關注區域建設用海批復規劃內容與實際項目進駐的吻合性是否一致。發揮區域建設用?？傮w規劃的指導性和控制性作用，防止用海類型隨意或惡意變更，從而對海洋環境造成巨大影響。

3.2 強化項目驗收制度

3.2.1 完善制定合理的驗收標準

為加強對填海項目的監督管理，國家海洋局出臺了《關于印發〈填海項目竣工海域使用驗收管理辦法〉的通知》，規范了填海項目竣工海域使用驗收工作的相關事宜。但從江蘇省近年海域使用項目竣工驗收實際工作中，還有一些問題尚未明確，主要是：① 界址點界定模糊，尤其是對于位于水下部分的填海界址點，在低潮中不好到達現場的，是不是按照工程剖面圖、竣工圖等資料，推算獲得填海界址點坐標；② 驗收中涉及的填海項目高程問題，是不是作為驗收的依據之一；③ 驗收的前提條件是什么，是不是只要項目圍填結束就可以提出，對企業進駐情況、現場晾曬等情況需不需要規定等等。這就需要從江蘇省實際情況考慮，出臺一個統一明確的驗收標準和辦法，來規范驗收程序和內容，從而提高驗收的制度化和合法化。

3.2.2 強調項目入戶后分批驗收制度

區域用海大多為整體圍填后，由當地政府根據招商引資情況，企業分批進駐。如果驗收僅在圍填結束對界址情況等進行區域整體驗收，那后期項目實施情況的監管就成為了空白。如有的圍填海項目用海的性質已改變，農業圍墾用海內的單宗項目用海，實際用途變為了建設用海；有的原本作為紫菜加工等用海，實際建設了化工廠等。有的項目還存在從項目建設前的海域使用論證階段到項目竣工后的竣工驗收階段，海洋功能區劃及相關規劃可能發生了調整。所以，建議在圍填海項目進行竣工驗收時，除了按照《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》的有關要求外，還應對該圍填海落戶項目與功能區劃的符合性、項目內確權項目的進駐情況、項目建設后的用途作為竣工驗收條件之一。這樣可以及時對不合理的落戶項目進行調整，盡早避免項目用海不合理現象延續下去，也避免以往項目竣工驗收后直接更換土地證情況發生，從而更有利于促進用海單位提高海域開發利用率。

3.3 強化用海指標制度

為提高圍填海計劃管理的科學性、規范性，國家發改委和國家海洋局2010年印發《圍填海計劃管理辦法》提出，圍填海計劃實行統一編制、分級管理，圍填?；顒蛹{入圍填海計劃管理，圍填海計劃指標實行指令性管理。江蘇省近幾年每年用海指標在2 000 hm2左右，這相對江蘇省沿海地區開發需求量，遠遠不足。同時，江蘇省已對沿海市級政府下放了10 hm2建設用海審批權限，而省與市兩級的指標分配問題也將顯得突出。為更好地解決圍填海指標總量與江蘇省地方發展需求之間的矛盾、省級統籌指標與地方審批指標之間的矛盾，江蘇省應盡早出臺用海指標使用導向性意見，明確在用海指標安排中，以節約集約用海的基本原則，在考慮地方用海需求迫切、需求量大基礎上，更注重地區已有用海的開發利用情況，通過對各地區海域使用開發強度的分析，從而引導有限指標向開發利用強度大的地區傾斜，真正實現圍填海的可持續發展。

3.4 推行海域動態監管機制

3.4.1 強化審批前技術復核

《中華人民共和國海域使用管理法》實施以來，國家和地方相繼出臺了海域使用管理的配套法規規章，海域使用申請審批工作逐步得到規范。但在項目用海召開審核委員會時，會出現項目不符合功能區劃、與周邊用海重疊等問題。故在項目用海審批前要推行技術復核，主要對項目與功能區劃符合性、與海陸岸線銜接性、與相鄰用海重疊性等進行復核，為管理部門把好了審批技術關，實現了海域管理的緊密結合，減少了后續用海中出現的相關問題，為海域審批環節進行有效的技術把關。

3.4.2 加強用海中動態監測

利用“衛星、航空遙感(“天上看”)、遠程視頻(“視頻探”)、海域動態監測系統(“網上管”)、地面監測(“地上查”)的“3+1”一體化監管模式，對海域使用項目開展用海中動態監視監測。利用無人機快速、機動靈活的特點，對全省近岸海域開展30 m分辨率的衛星遙感監測，對熱點海域開展2.5 m的遙感監測，對重點海域開展0.1 m的航空遙感監測；對全省重大用海項目、海島實施360°視頻監控的全方位、全天候的實時監控；利用動態監視監測業務系統，如實反映海域開發利用現狀、圍填海工程進展信息；結合遙感監測和視頻監控比對，對重點建設項目和區域用海規劃等定期開展地面監視監測，構建“快速定位、實時核查、遠程指揮”相結合的巡查體系，對用海項目實現了全過程監視監測，密切服務沿海大開發。

3.4.3 開展海域投資效益后評估

每半年開展一次全省的圍填海項目投資效益評估，對圍填海項目的施工進展、企業入駐等情況開展評估監測，摸清無證用海、改變用途用海、超范圍用海及海域閑置等情況，分析單位岸線和用海面積的投資強度。另外開展年度用海企業調查，動態掌握全省用海企業實際生產經營等基本情況，分析不同用海類型企業所占用用海面積及產出的經濟綜合效益。

3.5 構建海監執法威懾機制

海域動態監管部門要與海監執法建立相關聯動機制，將在建用海項目監測中發現的疑點疑區等，上報至海監部門，通過海監部門執法監察查處非法用海項目，整頓海域使用秩序。在參與海監專項檢查和應對違法案件核查時，各級海域使用動態監管部門也同時為海監執法提供精準的信息支撐和科學技術支撐，形成巡查監管的有效銜接。結合圍填海資源潛力和圍填海開發規模和布局，海域使用動態監管部門利用無人機、現場監測等協助海監執法，重點加大與海監部門聯合開展圍填海普查登記和“海盾”等專項執法行動，與海監隊伍聯動，同時也是對其他用海單位形成警告和威懾，從而為我省沿海地區有序開發科學用海創造一個良好的環境。

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國家海洋局海域管理技術重點實驗室開放基金項目(201301；201405028).

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