論海洋生態損害國家損失索賠*
——兼評《海洋生態損害國家損失索賠辦法》

梅宏，曹彩容

(1.中國海洋大學法政學院 青島 266100； 2.中國海監第一支隊 青島 266003)

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論海洋生態損害國家損失索賠*
——兼評《海洋生態損害國家損失索賠辦法》

梅宏1，曹彩容2

(1.中國海洋大學法政學院 青島 266100； 2.中國海監第一支隊 青島 266003)

海洋生態損害索賠是海洋行政主管部門代表國家進行公益損害求償，應得到各部門、各單位和社會公眾的支持與監督?！逗Ｑ笊鷳B損害國家損失索賠辦法》解決了我國各級海洋部門職責劃分不清、索賠程序不統一等突出問題。新《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國環境保護法》規定表明，不僅“法律規定的機關”具有海洋生態損害國家損失索賠權，適格的社會組織亦可作為替補原告提出海洋生態損害索賠。建立海洋生態損害多元化救濟機制，可更好地維護海洋生態利益。

海洋生態損害；海洋生態損害國家損失；索賠權

1 海洋生態損害

海洋生態損害，參照《海洋生態損害評估技術指南(試行)》，系指海上溢油、危險品化學品泄漏、圍填海、排污、海洋傾廢以及海洋礦產資源開發等涉海非法行為造成海洋生態系統及其生物因子、非生物因子有害影響的事實后果。

損害是對權利主體行使權利的妨害，故探討損害的構成離不開權利。生態損害雖然具備傳統損害概念的某些特征，它也是人的行為所造成的不利后果，卻并不是指某個民事主體的權益所遭受的不利后果，而是指人類的行為對生態環境本身的消極影響。 海洋生態系統并非法律中的權利主體，無所謂“行使權利”“利益喪失”。那么，海洋生態損害只是海域所屬國家的損害嗎？不能肯定。海洋無疆，海域有界，國家管轄海域由法律界定，難及于海洋生態系統的范圍，故嚴重的海洋生態損害事件會引起相鄰國家關注，甚至成為跨國環境外交問題。由此看來，法律上界定的“海洋生態損害”，是因事發海域所屬生態系統遭受侵害而致該生態系統中所有人以健康、穩定的海洋生態系統為指向的公共利益受損的法律事實。這一公共利益系指生態系統基于其客觀屬性向該生態系統中所有人提供的生存、發展需要之滿足，在法學研究中多被稱為“生態利益”。海洋生態損害進入法律調整領域的原因，在于其侵害了人類賴以生存與發展的海洋生態利益。

生態利益意識的覺醒，生態利益觀念的形成，是近半個世紀以來人們遭遇生態危機時“反而求諸己”的表現。生態危機愈演愈烈，客觀上催促生態利益被法律確認為一種新的法益，得到明文保護。不過，包括我國在內的不少當代國家尚未在實定法中規定生態利益。從利益分析角度考量，海洋生態損害不時發生的根源，是生態利益這一隨著經濟社會發展而出現的具有普遍需求和廣泛沖突的新型利益未得到充分、有效的法律保護，相應地，當事人的重視程度不高，該利益遭受侵犯的可能性隨之增加。

生態利益是典型的公共利益，其因不法侵害行為而喪失，由此造成的損失，是全體人的損失，與公民、法人、其他組織或部門的私益損失無關。海洋生態損害事件影響廣泛，因受侵害的權益并非私人權益而難以按照民事法律的通常辦法提起普通侵權之訴。在一國范圍內，代表全民意志、維護公共利益的機構是國家政府。當然，維護生態利益，公眾監督、參與必不可少。如果海洋生態損害的影響超出一國管轄范圍，則損害所及的國家均有權就其國家損失要求賠償。

從海域管理的角度說，重大海洋生態損害事件發生后，該海域的所有權主體——國家遭受權益侵害，造成國家損失。面對影響面廣、調查難度大、證據收集困難的“海洋生態損害事件”，國家政府及其部門具有及時調集多方力量、通過官方途徑向事故責任方施壓等優勢。近30年來，國內外重大海上溢油事故引發的生態損害索賠訴訟，都是由掌握海洋管理權力的政府及其部門依法提起。例如：在“Cadiz”號巨型油輪油污案中，法國政府基于預計實施恢復生態系統的計劃進行索賠；“Patmos”號漏油事故案中，意大利政府作為國家遺產的受托人就“公眾忍受了喪失享受的樂趣的痛苦”主張賠償；“塔斯曼?！陛営臀蹞p害索賠案中，我國政府依據《中華人民共和國海洋環境保護法》第九十條第2款規定的“生態損害索賠權”行使訴權；墨西哥灣溢油事故發生后，美國政府也是以其在談判中背倚政治與法律的強勢及其司法部啟動刑事調查程序，對英國石油公司造成的壓力，迫使英國石油公司設立初始資金數額為200億美元的溢油響應基金，并建立“海灣海岸索賠工具”運作該基金。雖然美國的法律制度中早已確立“公民訴訟制度”，但是，面對海上溢油生態損害索賠這類繁難案件，公民、環保組織通常難以組織長時間的海洋環境監測、調查、取樣、分析，不具備與事故責任方談判、施壓的條件[1]。

國家是全體社會成員的代表，國家對海域加以管理或予以支配的公權利(權力)本源于該國公民的權利?！皺嗬獧嗔Α钡年P聯與制約關系，決定了國家被依法賦予海洋生態損害國家索賠權時，應當受到公民、團體的制度化監督。完善“權利—權力”的關聯與制約關系，是應對海上溢油生態損害的索賠實踐向我國立法提出的要求?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》(修正案)第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！焙Ｑ笊鷳B系統因涉海非法行為所致不利后果，表現為事發海域油污厚重、生物遭災、生態破壞等現象，“反映”為海洋環境容量損失、海洋生態系統服務功能耗減等海洋監測結論。這些都構成對該生態系統中所有人共享的生態利益的妨害。海洋生態損害國家索賠之訴，是由國家代表事發海域所屬國家的全體人員向不法行為人提起的環境公益訴訟。這一訴訟，和其他公益訴訟一樣，并非只有“法律規定的機關”可以提起，“有關組織”亦可成為原告主體。一方面，由于立法不足，我國海洋執法機關在準備海上溢油生態損害國家索賠時遇到諸多司法難題，因此應盡快構建我國的海上溢油生態損害國家索賠制度；另一方面，學者對政府的“環境公益代表資格的唯一性”存疑，指出“政府也并非環境公益的唯一代表，我們必須走出‘公益等于國家公益’的誤區，體現環境公益維護者的多元取向”[2]。

修訂后的《中華人民共和國環境保護法》結合我國的實踐，在第五十八條中規定了可以向人民法院提起環境公益訴訟的“社會組織”的認定條件。2014年12月8日通過的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二條又對“可以認定為《中華人民共和國環境保護法》第五十八條規定的社會組織”做出規定，至此，環境公益訴訟案的原告主體，在我國法律上得到明確、具體的規定。這些規定當然適用于屬于環境公益訴訟的海洋生態損害索賠之訴。

2015年6月5日，大連環保志愿者協會向大連海事法院提起環境公益訴訟，狀告中石油“7·16”事故造成大連市海洋環境重大污染，并向其索賠6.45億元，用于修復生態環境。大連市環保志愿者協會會長楊白新向媒體介紹，在收回的1萬份有效調查問卷中，贊成起訴中石油“7·16”污染案的占96%?！碍h境是一種公共財富，環境污染和環境破壞必然損害到每一個社會成員的利益，因此，維護良好的環境是每個社會成員的共同愿望……我們想使環境公益訴訟與行政監管、社會參與、經濟調節相配合，從而實現大連環境狀況的根本好轉?！绷硗?，中華環保聯合會環境法律服務中心督查訴訟部部長馬勇也向媒體表示，“我們也在考慮將來啟動環境公益訴訟的方式來要求生態的修復”[3]。 由此看來，“環境公益維護者的多元取向”已由學者的呼吁落實為當下的司法實踐。

2 海洋生態損害國家索賠權的分配及其行使程序

構建海上溢油生態損害國家索賠制度，是“加強生態文明制度建設”的具體表現，有助于海洋行政主管部門切實履行《海洋環境保護法》和承擔海洋生態損害國家索賠工作的職責。

為指導各級海洋行政主管部門代表國家開展海洋生態損害索賠工作，國家海洋局制定了《海洋生態損害國家損失索賠辦法》(下稱“《辦法》”)，于2014年10月公布。

《辦法》圍繞海洋生態損害國家損失索賠的目的依據、適用范圍、索賠內容、索賠主體、索賠途徑、保全措施、信息公開、賠償金用途等方面提出了明確的規定和要求，有針對性地解決了我國海洋生態損害國家索賠工作存在的重要事項缺乏專門規定、各級海洋部門職責劃分不清、索賠程序不統一等突出問題。

《辦法》第四條規定，國家海洋局負責全國海洋生態損害國家損失索賠工作的監督管理，地方海洋行政主管部門和國家海洋局派出機構分別承擔不同管轄海域內海洋生態損害國家損失索賠工作。其中，地方管理海域內海洋生態損害國家損失索賠工作的分工，由省級海洋行政主管部門自行規定；跨省、地方管理海域以外國家管轄海域的海洋生態損害國家損失索賠工作，由所在海區國家海洋局派出機構承辦。這一規定明確了“國家海洋局主抓監督管理，國家海洋局派出機構和地方海洋行政管理部門依據管轄海域分片管理”的職責劃分格局，使《海洋環境保護法》第九十條第二款規定的“代表國家對責任者提出損害賠償要求”的“行使海洋環境監督管理權的部門”得以細化。

《辦法》第六條至第十二條明確了行使海洋生態損害國家索賠權的基本程序，即預判—評估—發送索賠函—協商、仲裁或訴訟。索賠程序法定化，為海洋行政主管部門行使索賠權提供程序指南，使案前技術準備工作，與海洋生態損害事故責任人的協議、異議，因非訴解決無果再轉訴訟索賠的過程合法、合理，同時，有助于社會各界依法了解海洋行政主管部門進行海洋生態損害索賠的工作步驟，避免急迫、無序的國內外輿論擾亂依法推進的索賠工作。

《辦法》雖以規范海洋行政主管部門的海洋生態損害國家損失索賠工作為中心，未專門涉及公眾參與機制，卻也在第五條和第十四條規定了“海洋環境監督管理部門加強溝通、配合，建立海洋生態損害信息共享機制”、索賠工作相關信息應當依法“予以公開，接受社會監督”等內容。這說明，《辦法》的制定者準確地認識到，擔負海洋生態損害國家索賠職責的海洋行政主管部門需要與環保、海事、漁業等部門聯系與合作，需要海洋信息公開及共享的工作機制支持，在全社會監督的法制環境中及時、有效地提出海洋生態損害的公共利益訴求。就連海洋生態損害行為的發現，也需要“接到相關報告、通報”等方式作為重要補充。海洋生態損害索賠是海洋行政主管部門代表國家進行的公益損害求償，所得到的“海洋生態損害國家損失賠償金”亦“應按照國家財政有關法規進行管理”，用于受害海域的海洋生態恢復與建設。一言之，海洋生態損害索賠，是為維護社會公共利益，而非政府部門利益；是為救濟國家管轄海域的生態利益損失，而非國庫財產損失。海洋行政主管部門代表國家履職，應當得到各部門、各單位和社會公眾的支持與公開監督。海洋行政主管部門被依法賦予“海洋生態損害索賠權”，亦應擔負及時、有效地作為并向社會公開信息的法定義務。

《辦法》第十三條規定，海洋行政主管部門提出的海洋生態損害索賠要求，不影響公民、法人、其他組織或部門依法提出的其他索賠要求。按照《〈海洋生態損害國家損失索賠辦法〉解讀》，“《辦法》適用于各級海洋行政主管部門代表國家對責任者提出海洋生態損害賠償，不同于公民、法人和其他組織依法提起的私益索賠，也不影響其他部門依法提出的其他索賠要求?！眴栴}是，《辦法》出臺時，《中華人民共和國環境保護法》2014年修訂案已公布，該法第五十八條規定，對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。而今，新《中華人民共和國環境保護法》已施行，故筆者認為，《辦法》第十三條中的“其他索賠要求”不僅包括“私益索賠”，也包括符合條件的社會組織向人民法院依法提起的海洋生態損害索賠。

3 適格的社會組織

“海洋生態損害國家損失”一詞出現在《辦法》的名稱中，著實耐人琢磨。

損害與損失是兩個不同的概念，損害是一種事實狀態，系因侵害行為而致，其強調的是不法行為的后果；而損失強調的是權利主體的利益喪失。損害的事實狀態必然帶來損失的后果。損失不限于損害的財產價值表現形式，還包括無形損失等“損害的非財產價值表現”。有損害必定有損失，有損失不一定有損害。換言之，并非所有損失皆緣自損害。民事主體行使權利不當也會帶來損失。

如果損害和損失不分，不僅造成人們概念上的混亂，而且容易導致在確定損害賠償的民事責任時隨心所欲和遺漏，影響了法律的公正和完整。從這個意義上說，《辦法》在名稱中出現“損害”“損失”兩個詞，不僅有助于救濟那些無法用財產價值表現形式來體現的國家利益喪失，也有助于明確屬于國家的各類損失是海洋行政主管部門向責任者索賠的法律依據。因此《辦法》規定的索賠主體只有各級海洋行政主管部門，而未提及“環境保護法第五十八條規定的社會組織”。

損害是由違反法律義務的行為造成的?！掇k法》第二條規定了十二類“導致海洋環境污染或生態破壞，造成國家重大損失的”行為，包括新建、改建、擴建海洋、海岸工程建設項目及其他用?；顒拥?。這些不法行為的后果既包括海洋生態損害，也包括“次生污染損害”。后者雖不屬于海洋生態損害，卻是在應對海洋生態損害過程中發生的損害，是對特定環境造成的“排放型”損害。而海洋生態損害是對海洋生態系統造成的“功能型”損害，其影響的權利主體具有不確定性，其妨害的權益是生態利益，故這種新型損害所致后果包括該生態系統中所有人普遍遭受的公共利益損失?！掇k法》作為國家海洋局依據《海洋環境保護法》第九十條第二款制定的規章，只涉及海洋行政主管部門代表國家提起的對國家造成損失費用總計超過30萬元的重大損失索賠。這意味著，并非海洋生態損害帶來的所有損失均可由“法律規定的機關”提出索賠。海洋行政主管部門代表國家對責任者提出的海洋生態損害賠償，不影響其他部門依法提出的其他索賠要求，例如，蓬萊19-3油田溢油事故發生后，農業部積極開展養殖漁業、天然漁業資源損害索賠。

僅就海洋生態損害國家損失索賠而言，海洋行政主管部門是擔負海洋生態損害國家索賠職責的“法律規定的機關”，其便于獲得技術支持與法律支持，依據《辦法》中明確規定的索賠程序開展索賠工作。不過，除了“法律規定的機關”具有海洋生態損害國家損失索賠權，符合“環境保護法第五十八條規定的社會組織”亦可成為索賠主體?！睹袷略V訟法(修正案)》第五十五條、新修訂的《環境保護法》第五十八條的規定，完善了我國環境公益訴訟制度的規定，不僅有利于督促海洋行政主管部門履職，且明確了海洋生態損害國家損失索賠的“替補”原告。適格的社會組織亦可提起海洋生態損害索賠，不僅體現了環境民主原則，也說明生態利益是社會公共利益，可以由適格的社會組織依法維護。再者，如學者言，“人們所見的每一次生態損害中都包含沒有被人們認識到的損失”[4]?；谔赜械囊曇?、智識和觀念，適格的社會組織可以發現海洋生態損害造成的各種損失。這種來自廣大民間的社會組織不僅人員廣泛，且有持續、深入工作的可能，其對海洋生態損害索賠之訴的密切關注，使之得以配合、監督“法律規定的機關”工作，甚至在必要時作為替補原告向責任者提出海洋生態損害索賠。我國立法的上述新規定，將有利于建立海洋生態損害多元化救濟機制，更好地維護海洋生態利益。

[1] 李承亮.侵權責任法視野中的生態損害[ J].現代法學, 2010(1).

[2] 竺效.反思松花江水污染事故行政罰款的法律尷尬：以生態損害填補責任制為視角[ J].法學, 2007(3).

[3] 梅宏.海上溢油生態損害索賠實踐向立法提出的要求[J].江西理工大學學報：社會科學版, 2012(4).

[4] 鈄曉東.論環境法功能之進化[M].北京:科學出版社,2008：278.

山東省社科規劃項目“海上溢油生態損害國家索賠制度構建研究”(13CFXJ08)；教育部人文社會科學重點研究基地中國海洋大學海洋發展研究院自設項目“海上溢油應急處理立法研究”(2013JDZS02)；中國海洋發展研究中心青年項目“海上溢油應急反應機制研究”(AOCQN201223).

P731.22；U697.33

A

1005-9857(2015)09-0099-04