農村土地經營權流轉與農民權益維護

龐 鋒

（嶺南師范學院法政學院，湛江 524048）

農村土地流轉指農村土地使用權，即農民土地承包經營權的流轉?！巴恋亓鬓D制度是指農村土地使用權進入流通領域，通過一定的運作方式在不同主體之間流動。并實現土地效益經營的制度?！盵1]由于我國實行土地所有權與使用權相分離的產權制度，農村集體組織和農民分別為所有權和使用權的主體。農民在不改變原有土地用途的前提下，依法通過出租、轉包、互換、入股等方式，將經營權轉移至另一主體，從而實現使用權的流轉。在我國經濟發展方式由粗放型向集約型轉化的背景下，農村土地承包經營權的流轉是保障農民權益，促進農村社會現代化進程的必由之路。

一 土地流轉：保障農民權益的必由之路

長期以來，務農收入過低一直是我國農村社會發展的難題，農村土地經營權的流轉使得有限的耕地資源集中耕種，規?；纳a方式有效地提高了農業生產效率，增加了經營權受讓主體的收入。對出讓人而言，其不僅可以從交易行為中直接獲得收益，而且可以從低收益、低效率的個體化農業生產中解放出來，自由地進行職業選擇，從事收益更高的工業和服務業。而對整個農業經濟而言，有效的土地流轉促進了農業資源的優化配置，推動了產業結構升級，大面積的土地可以實施機械化作業，從而實現了產業化生產，提高了農產品附加值與抗風險能力?！笆澜绺鲊慕涷灦甲C明，要通過各種方式使土地流動集中到少數農業經營者手中，實施農業規?；?、現代化經營和運作?！盵2]農村土地流轉制度能夠實現農民個體與農業整體利益的增加，是實現農民、村集體、政府共贏的必由之路。

有鑒于此，為了規范土地流轉行為，維護農民合法權益，我國于2002年出臺了《農村土地承包法》，規定了土地經營權流轉的方式、程序和責任等，成為我國農村土地經營權流轉的法律基礎。此后隨著《物權法》的出臺，土地經營權在民法上被定性為用益物權，進一步健全了土地流轉程序，而國務院也頒布相關法規以推進土地流轉政策的具體落實。這些法律法規構成了我國農村土地流轉中維護農民權益的規范支撐。在土地流轉的實踐中，各地基本依照法律要求，堅持依法、自愿、有償的原則，禁止違法改變土地使用權的性質，損害發包方、承包方利益的行為；對政府在土地經營權流轉中的職能職權進行規范，要求政府不得違規收回承包經營權，進行強制性或以較低價格進行流轉。各地政府為促進經營權流轉的規范化，一方面加大了財政支持力度，另一方面充分履行公共服務職能，完善農村土地經營權流轉中介市場，在信息獲取與公開、法律政策咨詢、合同簽訂指導等方面積極提供服務。這些措施既規范了權力行使，又提供了必要協助，推進了農村土地經營權流轉的有序開展。然而在此過程中，農民權益維護仍存在諸多亟待解決的問題。

二 權益受損：制度缺陷與權力異化的現實

我國農村土地經營權流轉制度的最終目的，在于保障與維護廣大農民的切身利益，通過流轉程序的設計與規范，使農民從土地流轉中獲益，增加農民收入、提高生活水平。然而，由于各種主客觀原因，不少農民非但未藉由土地經營權流轉獲得實惠，而且在很多情況下其基本權益還會受到損害。

（一）農民自主權未能得到確立

完整的土地產權包括所有權與用益物權在內的各種權利。所有權涵蓋占有、使用、收益和處分的具體權能，而用益物權則包括抵押權、地役權等具體權能。在理論上，完整的土地產權具有排他性，即權利主體可以基于自由意志對土地進行轉讓、抵押等處置而不受他人干預。我國憲法及相關法律對農村土地產權進行了分割，所有權與用益物權（使用權）分屬村集體組織與農民。法律規范上似乎較為清晰，但此種權利分割使得土地流轉變得頗為復雜。村集體組織是土地所有權主體,“集體”概念的模糊性導致了所有權的模糊性,“集體公有制既不是一種共有的、合作的私有產權，也不是一種純粹的國家所有權，它是由國家控制但由集體來承受其控制結果的一種農村社會主義制度安排?！盵3]在土地經營權流轉中，農民是流轉的法定主體，對流轉應當具有完全的自主權，可以獨立決定是否流轉及流轉對象。但理論不等于現實，由于村集體對土地擁有所有權，包括最重要的處分權，農民殘缺的承包經營權，在相對較短的土地承包期內，可能因城鎮化等客觀情況隨時面臨被收回的危險。更有甚者，村自治組織往往藉由所有權主體地位削弱農民的自主權，甚至成為經營權流轉的實際主體。農村土地的所有權依法不能流轉，農民經營權的流轉又受到來自村集體以所有權名義進行的限制。在同一村集體內流轉時，轉讓方需有穩定的非農業收入，而受讓方則需有農業生產能力；而在不同集體之間轉移時，不僅需要村集體會議同意，而且要鎮政府批準。此種嚴格程序的設計使得公權力成為經營權流轉的決定力量，作為承包人的農民個體則被排除在流轉程序之外?！巴恋亓鬓D過程中的土地產權不清晰。這種土地產權主體的模糊不清，使得土地流轉利益主體難以適應農業市場化的客觀要求?！盵4]土地經營權流轉由原本出讓人與受讓人之間平等的法律關系變為鎮政府、村集體、出讓人、受讓人四方主體之間的復雜關系，而流轉實踐中的權利取決于四方力量博弈的結果，“在農村土地流轉的利益博弈中，其他強勢群體在利益角逐中明顯處于優勢地位”，[5]而農民往往成為弱勢一方與利益受損一方。土地產權的非完整性與農民自主權的削弱給社會企業進入農村造成了障礙，阻礙了土地流轉市場的形成，挫傷了農民進行流轉的積極性?！安糠洲r戶甚至不簽訂書面協議來流轉，即使有的簽訂了書面合同，很多也不符合法律規范?！盵6]非自由流轉的產權也不利于土地資源的優化配置，降低了農業生產的效率，最后消弭了農村土地經營權流轉的存在意義與最終價值。

（二）農民受益權未獲應有保障

在農村土地經營權流轉過程中，政府本應作為農民的“代理人”，維系農民的利益。其職責是建立公平合理的交易平臺，依法對交易行為進行監督管理?！皩τ谕恋亓鬓D中出現的各種問題，政府應有清晰的問題意識并及時予以解決，這是一個負責任的政府的應有之義?！盵7]但由于公權力主體本身即為交易的主體，基于利益最大化的追求，“理性人”的算計往往使得政府本來的角色異化為與民爭利者。政府官員為提高政績，加速城鎮化進程，常常以行政手段強制介入土地經營權流轉，推進土地規?；洜I。土地的規?；洜I可以促進農業生產的效率，改善農產品質量與水平；但集約化經營需要具備一定的技術與市場條件，許多地區在條件根本不具備的情況下，強行推進以規?；a為目的的土地流轉，損害了農民的利益。有的地方強行集中農民的土地并將其建成農民住房，以推進城鎮化的名義擅自改變耕地用途?！霸诶娴尿屖瓜?，一些基層組織仍在多數農民不知情或不贊同的情況下采用行政手段搞強制流轉?！盵8]在經營權流轉過程中，村集體可能以農民與社會企業間的“中間人”身份存在。以強制性的手段租賃農民的土地經營權，然后借助公權力或私人關系，尋找具有投資能力與潛力的社會企業進行再轉包，進而從中漁利。在此種情況下，農民對土地流轉的自主權完全被剝奪，而流轉的客觀結果往往事與愿違。面對利益分配不公的局面，作為監管者的政府部門也很難發揮作用，因為村集體的行為本就為行政命令的結果，官員在政績壓力下，也會默示農民利益受損的現象，農民也難以找到有效的救濟渠道。在利益分配中，許多地方政府的政策本就偏向土地經營權的受讓方，受讓方往往是有實力的公司企業，其也樂于配合政府，壓低土地流轉費用，以降低成本，這些成本實際上以農民受損的利益存在。而更有甚者，土地經營權流轉很可能成為官員進行權力尋租的一種手段。在土地資源日益稀缺的當下，一些政府人員將土地經營權流轉所獲得的收益通過挪用或貪污的方式，變為自己的私人財產，土地經營權流轉成為了官員違法亂紀的溫床。在目前我國的土地經營權流轉關系中，政府管理職能、經濟職能、社會職能三位一體，權利與義務混沌不清，管理職能、社會職能服務于經濟職能，成為與民爭利的工具，農民被排斥在土地增值，收益分配的體系之外。在農民承包土地經營權流轉市場上，主體的角色錯位問題，利益分配的非公平性現象，成為重塑我國農村土地經營權流轉關系必須重點解決的問題。

（三）農民生存權未及充分考量

農村土地承包經營權的流轉，一方面可以促進耕地資源的集中使用，發展規模生產，提高農業現代化水平，在短期內增加農民收入；另一方面，“長期以來，土地是農民生存和就業的基本福利保障”，[9]農民失去土地即失去了保障，其生存權面臨嚴峻考驗。無地可種的農民缺乏持續獲得收益的能力，農民通常選擇離開農村，進城務工，從事建筑、加工、餐飲、家政等無需技能的簡單體力勞動。這些工種通常報酬較低且常被拖欠，勞動強度大，危險系數高，工作條件惡劣。到目前為止，我國尚未針對此部分農民出臺專門的法律，解決他們的社會保障問題?，F行的有關規范也主要以行政法規或部門規章的形式存在，甚至僅以“通知”、“意見”、“復函”等非法律規范形式存在，較低級別的規范無法從根本上保護農民的生存權。規范缺乏權威性，加之執行力度不夠。農民所在企業違法成本不高，企業主僅為這些農民加入小部分、最低層次的保險，而非完整意義的“五險一金”。農民由于缺乏權利自我保護意識，其參保積極性也不高。失去土地留守農村的農民，其生存權保障形式更加嚴峻。此部分農民雖然人數少于前者，但由于多為老人、婦女、兒童，基本缺乏勞動能力，需保障的項目較多給地方財政支付造成很大壓力，資金缺口較大。所以，對此部分群體的保障只能停留在較低的水平，保障面十分狹窄。以農村養老醫療保險為例，社會保障網絡僅能覆蓋全國三分之一的鄉鎮，其余則處于保障真空狀態，依靠個人或子女自我保障，許多失地農民被排除在社會保障之外?！霸诋斍皩r民的補償方式中，以貨幣安置方式為主，社會保障安置水平較低?！盵10]即便已經納入社會保障的群體，由于社會保障基礎服務與網絡的不足，基層社保服務人員素質與能力均有待提升，基本配備與信息化程度難以達到社會保障標準要求，也無法滿足農民的生存權需要。政府對失地農民保障工作采多頭管理的方式，極易引發管理漏洞與重復的情況，勞動保障、民政、衛生等各個部門均對農村社會保障有管理權，部門化的管理方式帶來的相互推諉與無人問津并存，使本就不高的保障水平雪上加霜。這樣增加了群眾理解政策和辦事的難度，不利于政策執行的銜接，也會引發社會矛盾。農民在生存權受到威脅時，如果無法獲得政府部門的圓滿解決，便可能導致不斷上訪，經過上訪及上級領導的過問，個體農民生存權問題的解決，并不意味著整個群體狀況的改善，反而在示范效應的作用下，引發更大規模與更為頻繁的上訪。在維護基層穩定的壓力下，失地農民的整體生存權則更難得到化解。

三 突破桎梏：完善農民利益保護法律機制

（一）加強立法是構建公平合理的利益分配格局的前提

依法治國只能在有法可依的基礎上才能實現，完善農民利益保護的法律機制需要健全農村土地經營權流轉的法律法規。明晰土地經營權的權利屬性，賦予農民占有、使用、收益和處分的完整的土地產權，明確農民流轉關系的主體地位，允許土地經營權以抵押、股份合作、信托等創新形式進行流轉。充分發揮法律的利益調節作用，規定政府、村集體組織和農民的權利義務，及其在經營權交易中的利益分配原則。通過對土地經營權行為專門立法，使土地流轉的原則、限制、方式法制化，細化流轉市場的中間組織、政府機關、村自治組織的責任分工，改變當下偏向政府與公權力的利益分配方式，向土地經營權出讓方適度傾斜。至于具體的分配方式，各地需在立法原則之下，因地制宜地制定實施細則及分配程序規范，各個主體應嚴格遵循相應法律規范，確保制度的有效性和約束性。

（二）拓展土地流轉中農民參與途徑，是實現利益分配格局合理化的重要環節

法律規定農村土地經營權流轉，需經過村集體或村民大會同意，但這一農民利益保障機制并未起到應有的作用。各地政府基于政績考量或發展規模生產的需要，往往不經法定程序強制進行土地流轉?！巴ㄟ^何種途徑實現農民的參與權利，以促進農民土地權益的實現，已經成為社會各界廣泛關注和討論的話題?！盵11]加強立法必須有效拓展農民參與渠道，可采取聽證等新的多元化的參與形式，就土地流轉的方式、價格、合同文本、利益分配等問題進行協商，為農民參與土地流轉過程中的利益博弈提供方便，也為創造性、程序化地處理政府與農民之間的關系提供現實路徑。

（三）嚴格執法以規范農村土地流轉中的各方行為

“徒法不足以自行”，立法需要行政機關對法律法規的嚴格執行?！稗r民的弱勢使得有助于他們的制度安排往往難以實現，不利于他們的安排往往難以消除?！盵12]鑒于此，政府要加大對官員濫用權力，侵犯農民合法權益行為的懲處力度。法律規定的行政機關權利與義務，對現實中政府官員違背農民意愿，強制進行土地流轉的行為進行查處。建立主管領導負責制，合理化土地管理決策過程，防止基于短視效應和局部利益的盲目決策行為，避免土地管理權的濫用而侵犯農民權益。要加強對土地經營權流轉過程，特別是受讓主體的監督。在我國快速的城鎮化過程中，土地資源日益稀缺和重要，守住10億畝的耕地紅線事關我國糧食安全及國家戰略。政府需從戰略高度加強對土地經營權流轉監管工作的認識，嚴格執行保護耕地的法律法規。在事前，需以自愿原則為基礎，積極引導農民的土地流轉行為，對涉及的法律政策、雙方權利義務、合同條款、可能的成本與收益等問題進行詳細解釋與說明，避免農民的隨意流轉行為。在事中，需嚴格按照土地流轉程序立法的規定，履行相應的審批程序，對違法的土地流轉行為不予審批，對流轉合同中可能損害農民利益的條款，可以通過合法途徑給予農民適當的建議。在事后，需對受讓主體土地使用情況進行監督，對違法改變耕地用途，將土地用于經營、租賃、居住、旅游觀光等項目進行查處，建立常態化的巡查機制。為緩解管理活動中“人少事多”的局面，應充分調動廣大農民的積極性，設立有獎舉報熱線、網站，鼓勵公眾對違法土地流轉和使用行為進行舉報。對違法企業或個體建立信用檔案，除對違法行為進行處罰外，限制其進行再次參與土地經營權流轉的資格與權利。

政府作為執法者應以責任政府、有限政府為目標，既要管好又要用好手中的權力，在防止行政權恣意，威脅農民利益的同時，又要盡職盡責，避免土地流轉管理的缺位，促進土地經營權流轉的規范化，保障農民的合法權益。

（四）著力普法以提高農民維護自身權益的意識

廣大農民權利觀念淡薄阻礙其從土地經營權流轉中獲益。我國農村受教育水平普遍較低，即使已經進城務工的農民，由于城鄉分立的二元結構，他們也很難享受到城市居民的教育福利。對土地經營權涉及的法律知識、流轉程序、權利義務等內容根本不了解，或者只是簡單了解，為廣大農民的常態。所以，國家應著力法律宣傳工作，借助廣播、電視、報紙等傳統媒體及手機、互聯網等新媒體，加大對《農村土地承包法》、《物權法》等相關法律法規的宣傳，進行“土地流轉法制宣傳周”等常態化教育，開展普法工作。在發生流轉合同爭議等法律糾紛時，積極引導廣大農民通過仲裁、行政復議或司法訴訟等法律途徑化解糾紛，改變普遍“厭訟”和“等靠”的落后觀點。針對失去土地，進城務工的農民，相關部門也要引導企業負責人消除對他們的歧視，對農民待之以誠，同工同酬，扭轉因戶籍、地域不同，采取歧視性政策與管理制度的做法。增強城鎮居民的大局意識、平等觀念，將保護失地農民權益的理念貫徹于政府的管理工作之中，形成維護農民權益的良好氛圍。

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