我國農村公共產品供給研究綜述

董 宇，袁 楨

（云南大學公共管理學院，昆明 650500）

農村公共產品是鞏固農業基礎地位、促進農村經濟社會可持續發展、提高農民生產生活、統籌城鄉一體化發展的重要基礎。改革開放以來，我國農業、農村經濟持續發展，農村公共產品供給得到了較大的改善。然而，我國長期形成的城鄉二元經濟結構導致了城鄉二元公共產品供給結構，使得農村公共產品的供給仍然不足。農村公共產品供給的短缺，不僅無法滿足廣大農民日益增長的多樣化的需求，而且嚴重制約了農村、農業的發展，阻滯了全面建成農村小康社會的步伐。黨的十八大報告明確指出，解決好農業農村農民問題是全黨工作的重中之重，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。黨的十八屆三中全會進一步強調，要健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。當前，我國已進入“以城帶鄉”、“以工促農”的發展階段，解決好這些問題，都有賴于農村公共產品的有效供給。本文從農村公共產品的涵義、我國農村公共產品供給的制度變遷、供給現狀及存在問題、供給對策等方面梳理了近年來學術界的相關成果，以期對該領域的研究有所裨益。

一 農村公共產品的涵義

（一）農村公共產品的定義及其特點

國內學術界對農村公共產品的界定大多比照薩繆爾森有關公共產品的經典定義。張軍、何寒熙（1996）通過消費的非排他性和供給的連帶性將農村公共產品界定為由當地的農村社區集體參與共享的“產品”。曲延春（2011）認為，“農村公共產品是相對于農村私人產品而言的，為農村地區農民生產、生活所需的具有一定非排他性和非競爭性的物品或服務?！盵1]石龍（2010）認為，“農村公共產品通常是指在農村地域內，滿足農民生產生活需要的、效用具有不可分割性、消費上具有非競爭性和受益上具有非排他性的各類物質或服務產品，涉及農村的公共設施、公共事業、社會福利等各個領域?！盵2]可見，非競爭性和非排他性是農村公共產品的本質特征。然而，由于我國農村經濟社會的特殊性，農村公共產品呈現出自己獨特的“個性”。綜合學界的觀點，主要有以下幾個方面。

一是較強的外溢性。相對于城市公共產品而言，絕大多數農村公共產品是以具有較強正外溢性的準公共產品形式存在的，它們對擴大農村內需、拉動農村經濟增長具有很強的刺激作用。二是受益范圍的有限性。屈婧瑤（2011）認為，“由于大多數農村社區具有邊緣性和生產分散性的特征，現實生活中更多公共產品的受益范圍只能局限于有限的地理范圍內?！盵3]三是需求的差異性。我國各地農村的經濟發展極不均衡，使得不同地區對農村公共產品的需求呈現出差異性。四是成本的聚集性。這主要針對農村基礎設施而言。大多數基礎設施的興建初期投入大、收益慢、成本高，導致民間資本不愿意進入農村公共產品的投資領域。五是農村私人產品對公共產品的高度依賴性。農業的基礎地位、弱勢產業性質以及我國農民的生產分散性組織形式，決定了農民生產私人產品對農村公共產品的依賴性，并且隨農村經濟市場化程度的提高而增強。

（二）農村公共產品的分類

有關農村公共產品的分類，最常見的就是按農村公共產品的特性劃分為農村純公共產品和農村準公共產品。其中，農村準公共產品又可劃分為俱樂部型產品和公共資源（也稱公共池塘類公共產品），前者指具有非競爭性和排他性的農村準公共產品，例如收費公路等，后者指具有競爭性和非排他性的農村準公共產品，例如公共林場等。按受益范圍分為農村全國性公共產品、農村區域性公共產品以及農村地方性公共產品。按產品的形式又可分為農村硬公共產品和農村軟公共產品，即有形公共產品和無形公共產品，前者包括鄉村公路等，后者包括村民自治制度、農村醫療保險制度等非物質性公共產品。還有學者（崔新玲，2008）按照公共產品對農村社會經濟的貢獻將其劃分為可持續發展類公共物品，如大江大河的治理、基礎教育、社會福利等；農村經濟發展類公共物品，如農村道路、農業技術推廣、行政服務等；農村社會基礎設施類，如飲水工程、文化設施、衛生防疫等。另有學者（魏建，2009）按照農村公共產品的屬性將其劃分為政治類公共產品和經濟類公共產品，前者最為重要的即為民主制度，我國現行的村民自治制度就屬于這類公共產品，后者則包括農村經濟社會發展所需要的基礎設施，如上面提到的農村硬公共產品。

（三）農村公共產品的供給主體或供給方式

就農村公共產品的供給主體而言，學術界已達成的共識是：全國性公共產品、純公共產品由中央政府提供,區域性公共產品、準公共產品則根據受益范圍的大小由不同層次的地方政府提供。也有學者（崔新玲，2008）根據公共產品所具有的特性將供給主體劃分為政府供給——純公共產品，市場供給——準公共產品，第三部門供給——具有公益性質的公共產品，村民自主供給——小規模且具有公共池塘類性質的公共產品。另有學者（朱漢平,2011）基于公共財政與公共選擇的分析視角，認為以公共財政方式（如轉移支付）提供的公共產品僅限定于接近純公共產品的準公共產品,這是一種自上而下的供給方式；而以公共選擇方式（如培養和發展村民自治組織）提供的公共產品應該是接近于市場產品的準公共產品,這是一種自下而上的供給方式；對于中間性準公共產品的供給,應該采用兩者融合的方式，發揮兩者各自的優點來實現有效供給。還有學者（任正平，2008）從制度變遷的角度分析,認為國家主導模式、民間合伙模式、私人模式已成為目前我國農村公共產品供給的三種主要方式。

二 我國農村公共產品供給的制度變遷

周振（2010）、董明濤和孫鈺（2011）等學者根據新中國成立以來經濟社會發展的歷史進程,將我國農村公共產品供給的制度變遷劃分為三個階段。

（一）人民公社時期（1949—1978）

新中國成立后，嚴格的計劃經濟體制下不存在市場、第三部門等公共產品的民間供給主體，人民公社是農村公共產品的唯一供給主體，由于它具有政社合一的特點，所以政府是實際上的供給主體，提供形式為集體勞動。在資金籌措機制方面，采用制度內籌資與制度外籌資并存。由于該時期我國實施優先發展工業戰略，國家財政主要用于支持工業發展，農村公共產品的制度內籌資嚴重不足，因此很大一部分農村公共產品要依靠制度外籌資供給。此時主要實行自上而下的單向供給決策機制，公共產品的供給多集中于農業基礎設施建設方面。

（二）家庭聯產承包責任制時期（1978—2000）

十一屆三中全會以后，家庭聯產承包責任制以及鄉鎮人民政府和村民委員的建立使得政社合一的農村組織制度逐漸瓦解，農村公共產品的供給制度也發生了相應的變化。該時期農村公共產品的供給主體仍然是政府，但已呈現出多元化的態勢，鄉鎮企業、農業協會等民間組織開始充當供給主體。資金籌措機制依舊是制度內籌資與制度外籌資并存，由于中央政府與地方政府的財權與事權配置不對稱，地方政府制度內籌資嚴重不足，從而不得不依靠制度外籌資，加重了農民的負擔。在供給決策機制方面，仍然是政府主導的自上而下決策。

（三）農村稅費改革后時期（2000年至今）

2000年我國開始了農村稅費改革，農業稅取消后，中央財政加大了對農業和農村的轉移支付，因此農村公共產品的制度內籌資有所增加。然而，農業稅的取消使鄉鎮一級政府的財政來源銳減，所以，制度外籌資盡管有所減少，但仍然存在。這一時期的供給主體仍然以政府特別是鄉鎮政府和村委會為主，但多元化供給主體的趨勢加強，私人、慈善組織等民間供給主體不斷增多。在供給決策機制方面，隨著村民自治制度的不斷推進和完善，加之農民的民主意識日益增強，農民開始參與到某些公共產品的供給決策中來，但自上而下的決策機制依然占主導地位。

通過梳理可以看出，政府一直是我國農村公共產品的供給主體。隨著經濟社會的發展，私人部門、社會組織逐漸參與到供給中來，呈現出“政府主導、多元供給主體并存”的態勢。在資金籌措方面，長期存在制度內籌資與制度外籌資兩種方式，只不過制度內籌資逐漸增加、日益規范，而制度外籌資逐漸減少。就決策機制而言，政府自上而下的決策一直占主導地位。

三 我國農村公共產品的供給現狀及問題

第一，農村公共產品的供給總量不足，這已是學術界的共識。主要表現為農村基礎設施落后，農村醫療、教育和社會保障的投入和覆蓋率均不足。曾有學者（蔡赟、徐珍源，2009）通過實地調研得出結論：農村公共衛生設施與農業基礎設施的滿意度最低，農村教育與醫療的供求矛盾最為突出。

第二，農村公共產品的供給結構失衡。[4]一方面是供需結構失衡，另一方面是“軟、硬”結構失衡，因此常表現為過剩和部分短缺。一些農民急需的、涉及農村可持續發展的“軟件”方面的服務型公共產品供給嚴重不足，如教育、醫療、社會保障等；而涉及政績型與政府福利型等“硬件”方面的公共產品又供給過剩，如豪華劇院等。

第三，農村公共產品的供給效率低下。對此，朱利會（2011）從配置和管理低效等方面進行了分析。首先，支農惠農資金被擠占、挪用、揮霍浪費導致公共財政資源使用效率低下。其次，各級政府常常注重公共產品（尤其是基礎設施）的前期建設，而忽視后期維護和配套供給，因此導致農村公共產品的質量堪憂、壽命短、使用率低。再次，各級政府“熱衷于提供見效快的短期公共項目，而不愿提供見效慢但具有戰略性的公共產品”[5]這也造成了供給的低效。最后，基層政府機構臃腫、人員眾多，增加了農村公共產品供給的成本。

第四，農村公共產品的供給差距加大。這主要體現在城鄉差間、地區間公共產品供給的差距不斷加大。城鄉二元公共產品供給制度不僅加劇了農民的經濟負擔，也造成了公共產品供給財力支持上的差別，使城鄉間公共產品供給的數量和質量差距不斷加大。另一方面，經濟發展水平的不同使得東部與中西部地區農村公共產品供給的差距不斷加大。

第五，農村公共產品的供給主體單一。政府是主要的供給主體，承擔了大量的供給責任，私人部門和第三部門的供給不足，因此造成了較大的供給資金缺口。

四 我國農村公共產品供給問題的原因分析

（一）城鄉分割的二元公共產品供給制度導致農村公共產品供給問題叢生

長期以來，我國奉行“重工輕農”、“重城輕鄉”的發展戰略，并在此基礎上逐漸形成了城鄉二元經濟結構。各級政府投入大量的人力、物力、財力發展工業和城市建設，對農業和農村的投入一直處于較低的水平。因此，公共產品的供給也呈現出城鄉分割的二元形態。城鄉戶籍二元制導致城鄉居民在醫療衛生、社會保障、環境保護等公共產品的享用方面存在差別。在城市，居民通過繳納稅收就可以享受到政府財政投資或補貼的各種公共產品；而在農村，很大一部分公共產品的供給要靠農民自己生產或籌資，政府只是給予一定補償。制度內籌資與制度外籌資并存使得農村公共產品的供給數量短缺、質量低下、結構不合理，拉大了城鄉公共產品的供給差距，阻礙了城鄉一體化進程。

（二）各級政府的財力、事權配置不對稱，使農村公共產品的供給困難重重

在農村公共產品的供給中，我國各級政府的職責并沒有明確界定，從而造成了政府職責不清，財力與事權配置不對稱。如董明濤、孫鈺（2011）認為，“我國分稅制改革以來，農村公共產品供給財權層層上移，財權逐漸轉移到中央、省政府手中；事權層層下移，更多的農村公共產品責任落實到基層政府，特別是縣鄉政府手中，而縣鄉政府沒有承擔如此多供給責任的財權，導致各級政府供給財權、事權不匹配?！盵6]盡管取消農業稅以后，中央政府加大了向地方政府尤其是基礎政府的轉移支付，但與現實需求相比，轉移支付的力度遠遠不夠，使得農村公共產品的供給困難重重。.

（三）自上而下的供給決策機制無法反映農民對公共產品的真實需求

我國農村公共產品的供給一直采用政府主導下自上而下的決策機制，農民作為公共產品的直接受用者，卻處于決策最底層，缺乏參與權和話語權，無法表達自己對公共產品的真實偏好。如周振（2010）認為，“農村公共產品長期落后的政治原因在于基層民主推進緩慢?！盵7]隨著經濟社會的發展，農民對公共產品的需求日益多樣化和差異化，加之農民自身民主意識的增強要求參與到決策中來，這種供給決策機制不僅無法反映農民對公共產品的真實需求，損害了供給效率，而且已不適民主化進程的趨勢。

（四）資金籌措渠道單一，農村公共產品供給資金短缺

肖晶金（2009）認為，計劃經濟體制下，我國農村公共產品主要由政府和農民（集體組織）共同供給，由于政府財力有限，把大量的供給責任轉嫁給農民，又限制第三部門進入，使得農村公共產品的籌資渠道相對單一。[8]加之農村自身市場機制不健全，尚未形成針對農村公共產品供給的金融支持體系，供給資金分散、缺乏管理和監督，加劇了公共產品供給資金的短缺。

五 我國農村公共產品供給的對策研究

（一）改革城鄉二元制結構，構建城鄉一體化公共產品供給制度

我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，具備了工業反哺農業、城市支持農村的能力。必須以戶籍制改革為基礎，改變城鄉二元制結構。曲延春（2011）、崔新玲（2008）等學者認為，要按照統一、均衡、公平、公正、平等的原則，建立適應社會主義市場經濟發展要求、覆蓋城鄉、惠及全民的城鄉一體化公共財政供給制度、公共服務制度、公共教育制度，社會保障體系，使包括農村人口在內的全體國民都能享受到均等的公共產品和服務。

（二）完善籌集渠道，建立多元化的農村公共產品供給體系

崔新玲（2008）認為，“必須不斷加大各級財政投入力度，尤其是中央財政對農村公共產品的供給支出，完善轉移支付制度?！盵9]一方面，要增加國家財政對農村公共產品的制度內籌資；另一方面，要增加各級財政對縣鄉政府的轉移支付，東部發達地區也要增強對中西部落后農村地區的轉移支付力度，使轉移支付成為農村公共產品供給的重要籌資渠道。劉桂芝（2009）認為，“要強化中國農業銀行、中國農業發展銀行為‘三農’服務的功能，繼續深化農村信用社改革，建立全方位、多層次、分工明確的農村金融支持體系?！盵10]既要通過一系列優惠政策和稅費減免政策，鼓勵和引導民間資本進入農村公共產品的供給領域；又要培育和發展第三部門，建立“政府主導、私人部門和第三部門積極參與”的多元供給體系。

（三）明確劃分各級政府在農村公共產品供給中的事權與支出責任

“通過合理劃分事權，以事權定財權，明確界定中央與地方政府提供公共產品的責任和范圍?！盵11]目前學術界較為一致的觀點是：全國性公共產品由中央財政提供，地方性公共產品由相應層次的地方財政供給，具有外溢性的區域性公共產品則由中央財政和受益范圍內的地方財政共同提供。除此之外，還應擴大和推行省直管縣改革，通過減少行政層級來增加省級政府對縣鄉級政府的財政支持，擴大縣鄉政府在農村公共產品供給中的財權，實現財權與事權的一致。

（四）建立以村民為導向、自下而上的農村公共產品供給決策機制

吳春梅、翟軍亮（2010）認為，在公共產品供給決策機制的轉型階段，應將自上而下的決策程序與自下而上的需求表達機制結合起來[12]，建立通暢的農民需求表達機制。金峰、李群（2008）認為，要通過落實村務公開、政務公開、財務公開，健全農村公共產品供給的監督與約束機制[11]，擴大村民的知情權。屈婧瑤（2011）、吳春梅和翟軍亮（2010）等學者認為，要培育“農村公民社會”，提高農民的政治素養和公民精神，引導農民合理合法地表達對公共產品的偏好，鼓勵他們參與到農村公共產品的供給中來。曲延春（2011）認為，要加強農村的民主政治建設，農村社區選舉出來的領導人要能夠真正代表農民利益，向農民負責。[1]

（五）建立健全法律法規，改革和完善相關配套制度

曹寧（2008）認為，應盡快完善農村公共產品供給的法律和法規[13]，包括：預算法、地方政府組織法、村民委員會組織法等，確保城鄉一體化發展有法可依。要以戶籍制度、財政稅務制度、行政管理制度等相關配套制度的改革為前提，創造良好的制度環境，降低農村公共產品的供給成本，確保有效供給。吳春梅、翟軍亮（2010）認為，要建立健全農村公共產品的供給決策監督機制，構建一個制度內與制度外監督并存，事前、事中、事后監督相互交織的多元監督體系。還有學者認為，要改革原有的官員獎懲辦法，建立以公共服務和公益事業為導向的官員政績考核機制。

（六）其他政策建議

還有學者以不同于主流觀點的視角，為我國農村公共產品的有效供給建言獻策。例如張平軍（2012）在《根據經濟規模原則，使西部農村公共產品供給達到最大化——西部農村公共產品供給問題研究之一》一文中從規模經濟的角度，建議通過打破行政管轄、構建區域統一的農村公共產品供給機制來降低政府在供給中的建設成本，提高供給效率。他認為，在西部貧困的偏遠地區，應當把扶貧搬遷與新農村建設相結合，加強基礎設施類建設，加快小城鎮建設，以城帶鄉，實現農村公共產品供給最大化。

六 結語

通過以上文獻梳理可以看出，目前學術界對農村公共產品的涵義已達成共識，對我國農村公共產品供給的現狀及其問題、原因分析、對策建議都有了十分深刻的探討，認為必須建立城鄉一體化的公共產品供給制度、建立多元化的籌資渠道和供給方式、明確劃分各級政府的事權與支出責任、建立健全相關法律法規、改革和完善相關配套制度，實現農村公共產品的有效供給。就研究方法而言，多以文獻分析法、系統分析法、建模分析法、案例分析法、比較分析法為主；研究視角以經濟學、行政管理學、政治學、農學等相關學科為主；呈現出多方法、廣視角的研究態勢。

隨著我國城市化進程的加快，建立城鄉一體化的公共產品供給制度勢在必行。本文認為，健全和完善我國農村公共產品的供給，根本在于清晰界定政府、市場、社會三方邊界，關鍵在于合理劃分各級政府的事權與支出責任，同時推進各種配套制度的改革，包括戶籍制度、轉移支付制度、醫療衛生制度、社會保障制度、“農轉城”制度等。在原有“多方法、廣視角”的基礎上，多進行實證研究，通過經濟學的相關知識和建模分析得出科學合理的決策依據，同時運用博弈論分析各方利益沖突，為我國農村公共產品的供給提供理論指導。

[1]曲延春.我國農村公共產品供給:問題、根源與對策 [J].生產力研究,2011(5):29-31.

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