權力支配型司法的面向與改革——從領導干預司法說起

文/毛興勤 胡本海

責任編輯 李冬梅

黨的十八屆四中全會（以下簡稱四中全會）之主題詞清晰地展示了權力頂層的國家和社會治理思路。在依法治國再次被重申為國家戰略行動的宏觀語境下，司法再度被確定為改革對象?？梢灶A見，新一輪司法改革的廣度和深度將是前所未有的，所面臨的挑戰和困難也同樣如此。當中最為困難也最具綱領性的改革當屬司法類型的矯正。雖然四中全會明確反對以領導干預司法為典型特征的權力支配型司法，但對于權力支配型司法的法理解讀、提煉，以及如何消解這一根深蒂固的司法模式之研究仍然有待深入。

一、領導干預司法：揭開權力支配型司法的面紗

領導干預司法現象表證的是權力與司法之間的權力與支配或支配與服從關系。當這種關系充斥于司法場域時，司法的力量就異常孱弱，司法權即呈現碎片化和邊緣化樣態（筆者將此司法類型稱為權力支配型司法）。韋伯認為，“‘支配’（Herrschaft)，是指一項特定內容的命令會得到特定人群服從的機會?！盵1](P72)對外而言，權力支配型司法附屬于其他權力主體，這種權力主體又通常被符號化為“領導”。對內而言，司法的科層結構賦予了資源占有者（通常也是被符號化為“領導”的人）特定的支配權。無論是對外還是對內，權力支配型司法都隱含著與?？滤缘摹爸R即權力”相反之邏輯規則。權力支配型司法的形成與以下兩個因素密不可分。

第一，政治結構分化不徹底。政治結構分化是指劃分新的政治功能并創制專業化機構來執行這些職能?！熬哂刑厥夤δ艿念I域——法律、軍事、行政、科學——從政治領域分離出來，設立有自主權的、專業化的但卻是政治的下屬機構來執行這些領域里的任務?！盵2](P27)在政治結構尚未有效分化的治理體系中，司法權與行政權、軍事權等交織互溶難以識別。雖然社會分工會促進政治結構的分化，但如果這種分化不能形成穩定的秩序，那么，分化帶來的實際效果也是有限的。正如英國學者伯恩斯和斯托克指出，“在相對穩定的環境中，一般形成機械式組織結構，其工作高度專業分工，規章制度明確而嚴格; 而在不穩定的環境中，則易形成有機式組織機構，其專業分工比較靈活，更強調信息的橫向交往?！盵3](P272-273)中國長期以來形成的、以政法委統一協調的辦案模式即體現了公檢法之間未實現職能的有效和徹底分化。由于職能分化不徹底，分化之后的結構之間就不能固守其賴以分化的主要功能，從而出現功能混同現象?！肮δ艿幕焱?，是指分化之后的結構未能固守其賴以分化的主要功能，致使分化的結構在功能上發生了位移和流轉，造成兩個以上的機構共同行使某一應當分化的功能。這既包括政治結構對其他結構的侵越，也包括進一步分化的次結構之間的侵越。結構功能獨立，是結構分化中組織協調的邊界。如果突破這一邊界，勢必會造成結構功能上的混同，使結構分化失去意義?！盵4]在舉國體制和大局意識居主導的宏觀背景下，司法機關與其他黨政部門之間、司法機關內部之間以服從更高的目標為要義，各職能機構被要求踩著相同的鼓點和節奏前行。各職能機構之間的涇渭并不分明，這為支配——服從關系的形成預留了空間。

第二，司法權受制于其他權力。在國家權力架構中，各組成要素之間的博弈決定了各自的利益范圍。權力都有擴張的欲望，這源于人類的欲望。羅素認為，“在人的各種無限欲望中，主要的是權力欲與榮譽欲?！薄凹偃缬锌赡艿脑?，人人都想成為上帝?！盵5](P2-3)因此，權力主體但凡有機會干預司法，就極可能將此機會轉變為現實。這種支配司法的主觀動因有善也有惡。從領導干預司法的案件可看出，某些干預司法的案例系權力主體為維護正當利益而為之，但更多干預司法的案件則是權力主體為尋求非正當利益而為之。但如前所述，只有在權力與支配之間或者支配與服從之間形成穩定的關系時，權力支配型司法才會形成。這就涉及支配對象的服從與配合。支配對象服從權力主體有主客觀方面的原因，主觀方面，必須有服從意愿。正如韋伯所言：“支配可能會建立在極為不同的順從動機之上：從單純的習慣直到最純粹理性的利益計算。因此，任何名副其實的支配形式都會包含一種最低限度的自愿服從，即（基于隱形的動機或真正的同意）在服從中獲得利益?！盵6]（P318）就領導干預司法而言，司法機關或司法人員屈服于權力即與其自身利益考量有關，或職業升遷，或獲取更多資源，不一而足?？陀^方面，支配——服從關系通常源于資源的受制。在現實中，權力主體之間的博弈結果取決于各種占有資源的多寡。權力支配型司法之所以形成并固化為一種司法類型，其重要原因就在于司法機關的資源占有量小，在很多重要的領域（如人財物），司法機關均受制于人。漢密爾頓就曾言：“就人類天性而言，對某人的生活有控制權，等于對其意志有控制權?！盵7]（P258）在關乎人的生存與發展資源被控制的境況中，人的無助感會驅使支配對象接受命令。

在權力支配型司法中，領導占有甚至壟斷了重要資源，可以通過各種渠道染指、干預司法。領導干預司法的方式可大致分為兩種，一種是直接干預，在直接干預司法的情形中，權力或權威直接將命令施加于支配對象。如在安徽趙世玉涉嫌貸款詐騙案中，趙系某公司董事長，2007年以涉黑被捕（后改為因涉嫌貸款詐騙被刑拘），同年11月，一審法院判決認定趙某犯貸款詐騙罪和合同詐騙罪，判處其徒刑15年。二審法院經審理撤銷一審判決，發回重審。在該案中，少數地方政府領導多次干預司法，其中一名市領導特意將趙的哥哥找來市長辦公室談話，直接過問案件并給縣有關領導打電話。該領導告訴趙的哥哥如果趙想立功贖罪，只有舉報其他人才可以減刑，并明確要求趙舉報沈某，隨后打電話給縣領導要求重判沈某。[8]借助政府或職能部門的名義干預司法是領導干預司法的另一重要表現形式。如在湖南“公函求情事件”中，湖南某縣委、縣政府以紅頭文件的形式，“請求”將收購25根象牙的犯罪嫌疑人李某取保候審；在山西太原的一樁違法強拆致人死亡案件中，事發地的政府向兩級法院發函請求對被告人“慎重量刑”。

二、權力支配型司法的命運：社會治理模式變遷的邏輯

權力支配型司法契合于傳統的社會治理模式，在以人的意志為要義之傳統社會治理模式中，權力具有階梯性特征，且如同質的電路沿著此“階梯”自上而下貫通。在中國，集權制度一直是政權運行的主要方式。雖經數次民主革命，但集權制的“精髓”并未改變。新中國成立后的一個時期，法律治理的方式遭受排斥。雖然法治曾被提升到國家治理的高度，依法治國也曾作為基本治國方略寫入憲法，但法治仍未成為國家治理的主色調。隨著社會形勢的變化，傳統社會治理模式的弊病日益顯現并嚴重阻礙了社會進步。以領導干預司法為例，領導對司法的肆意干預已經帶來了嚴重的后果。第一，影響了司法的獨立性。我國憲法及相關法律均明確賦予了檢察機關和人民法院依法獨立行使檢察權和司法權的權利，但由于各種非司法權對司法領域的滲透使法律規定的獨立司法權名存實亡。在一些敏感、社會影響大的案件中，政法委統一協調辦案是慣例。在此辦案模式中，司法機關必須按照形成的決定和指令行事，司法權的獨立性蕩然無存。除了政法委協調辦案這種制度造就的例子，領導干預司法還因為案件的處理與領導有著特定的關系。這種關系或因為考慮地方發展，或因部門利益，也可能完全系領導個人利益。不管是哪一種，司法均喪失了基本的獨立性，司法人員成了權力的傀儡，司法機關成了展示權威的工具，司法權則被分而行使。第二，消弱了司法的公正性。司法獨立是司法公正的重要保障。當司法的眼中只有權力而非法律時，司法的原則也就不再以法律為準繩。在領導干預司法的案件中，領導的個人意志代替了法律，左右了司法機關的行為準則，導致司法行為偏離法律航向。在不少被曝光的冤假錯案中，領導的干預都是重要因素。第三，減損了司法權威。司法權缺少應有的獨立性，就會導致不公正的裁判，并由此導致了司法權威的嚴重減損。司法被視為社會正義最后一道防線的原因與其權威性直接相關。只有具備權威的司法才能使民眾在糾紛產生時首先想到通過司法途徑維護權利。相反，如果司法機關在民眾心中只會辦“人情案”、“關系案”，民眾便會遠離司法，轉而尋求其他途徑（比如上訪）?，F實中，即便是通過法院處理糾紛，不少民眾所考慮的并非法律和事實，而是托人找關系，所謂“官司一進門，兩邊都托人”便是一種社會寫照。裁判作出后，敗訴方會認為其不是輸在法律上而是關系不到位。正因為如此，有時司法機關非但未能實現定紛止爭的功能，相反還會引發大量的涉法上訪事件。

在當下的中國，權力支配型司法已經與時代發展相背離。在重啟改革成為自上而下共識的當下，社會治理模式的與時俱進舉足輕重。正因為如此，權力頂層再度強調了依法治國在國家和社會治理模式中的中心地位。在依法治國的主旋律中，權力支配型司法因具有明顯的人治色彩而成了改革的對象。以領導干預司法為重要表現的權力支配司法方式更成為了改革的關注點之一。四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度?！白屓嗣袢罕娫诿恳粋€司法案件中都感受到公平正義”成為司法改革的目標，此目標表明權力頂層對司法的社會治理功能有了更準確的認識。經實踐的驗證，獨立性的司法之價值再次真正受到重視。權力支配型司法所賴以生存的現實和觀念基礎正在喪失，其也將最終成為歷史。

三、權力支配型司法的改革：中國實踐與改革思考

對于權力支配型司法的反智性，社會各界的批判聲由來已久。在學術界，主張司法的獨立與公正是多數學者的學術價值取向，在實務界，權力支配司法的行為逐漸引發不滿情緒。因此，對權力支配型司法的改革已勢在必行。事實上，四中全會前，各地甚至中央已在探索預防領導干預司法的路徑。比如，青島市在2005年5月就出臺了《保證司法機關依法獨立行使職權意見》，要求黨政機關、領導干部要帶頭維護憲法和法律權威，支持司法機關依法獨立公正行使職權，不允許濫用職權插手、干預司法機關正常的司法活動;不允許采取批條子、打招呼、聽匯報或發文件等形式對司法活動施加影響。2013年年底，江西省紀委、省委組織部、省政法委聯合出臺《關于黨政領導干部支持司法機關依法獨立辦案的若干規定》，該規定明確黨政干部不得利用職權插手、干預司法機關的辦案活動，違反規定者將被問責。在中央層面，中央政法委書記孟建柱在2013年的全國政法工作會議上就對中央政法委的領導們說，領導們就不要對具體個案做出批示了，讓各個司法機關放手去做就行了。四中全會決定更是明確了要建立領導干預司法的記錄、通報和責任追究制度。以上的地方實踐和中央態度為改革權力支配型司法確立了方向標，但也必須清醒地看到，要解決領導干預司法，需要重點做好以下幾方面的工作。

第一，在權力與司法之間建立“防火墻”，使領導不能干預司法。對外，司法權與其他類別的權力之間必須有清晰的界限。國家權力結構必須實現有效分化，各權力主體職責明確，要充分實現“權力的歸權力，司法的歸司法?！绷硗?，必須徹底解決司法機關對其他權力主體的依賴。如前所述，人財物受制于人是權力支配司法的重要因素。因此，必須盡快推行人財物的省級直管制度，在條件成熟時，可仿效法治發達國家由中央直管司法機關的人財物事項。同時以審判中心主義改革為契機，盡快理順公檢法之間的關系，解決好“公安機關做飯，檢察機關端飯，法院吃飯”的結構性問題。對內，必須解決長期以來的司法行政化問題。要去除司法機關特別是法院組織體系中的行政化問題，就要為司法人員獨立辦案提供制度保障，這些制度包括司法人員的職務豁免制度、懲戒制度、升遷制度，等等。只有通過內外兼備的制度建設，才能實現司法機關對外整體獨立，對內則由司法人員按照馬克思所言的“除了法律，法官無別的上司”之理念公正辦案。

第二，建立權力干預司法的追責機制，使權力不敢干預司法。中央多次提出要建立健全違法干預司法的登記備案通報和責任追究機制。習總書記就曾指出，要靠制度來保障，在執法辦案各個環節都設置隔離墻、通上高壓線，誰違反制度就要給予最嚴厲的處罰，構成犯罪的要依法追究刑事責任。因此，要盡快出臺關于登記備案通報和責任追究的具體規則，明確領導干預司法的定性及處理方式。各級紀委、組織監察部門要建立與司法對接的廉政考核、選拔制度，司法機關的監察部門應定期將黨政干部插手、干預案件的材料遞交各級紀委、組織監察部門。另一方面，要加強司法機關及司法人員的抗干擾能力，比如建立合議庭、承辦法官與干預材料之間的信息隔離制度。明確規定非由當事人、證人、律師、公訴機關或法院依職權調取的材料，合議庭和承辦法官不得接收。

第三，大力弘揚法治精神，使領導干部不愿干預司法?！坝煞梢幏?、法律條文規定的法律制度畢竟只是一種字面上的東西，它只代表了一個社會法律條文的法律文化結構的一個方面。法律規范、法律條文、法律制度能否在社會中得以貫徹和實施，變為一種現實的社會關系，還需要一系列政治的、經濟的、文化的條件，尤其是觀念性法律文化的配合?！盵9]（P267）中國傳統社會所形成的人治思維是依法治國的嚴重阻礙力量。要讓領導干部養成以法治思維和法治方式處理問題的習慣，就必須弘揚社會主義法治理念，形成良好的、以遵守憲法和法律為內容的法制文化是文化建設的重要內容。要通過大量的宣傳和學習，使領導干部明白干預司法的危害性，使其發自內心的帶頭遵守憲法和法律。

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