我國風電產業“棄風”問題的法律應對

文/于文軒 楊蕓汀

責任編輯 李冬梅

風能是地球表面大量空氣流動所產生的一種可供人類利用的能源，分布地域廣泛，蘊藏豐富，是最重要的可再生能源之一。在人類社會早期，人類通常將風能直接轉化為機械能，用來碾磨谷物、抽水或風力助航，服務對象多為農業生產和海上交通運輸。隨著科學技術的進步和社會的發展，人類逐漸認識到煤炭、石油等常規能源對經濟發展的約束性及其對生態環境的破壞性，于是開始探求可持續利用的、清潔安全的新能源，以替代常規能源的消耗和減少對環境的負面影響。在此背景之下，風能愈發受到重視。

一、我國風能開發利用現狀及問題

風力發電技術是目前產業化成熟度最高、市場競爭力最強、最易實現商業化的可再生能源技術，因而受到了各國的普遍重視。我國是世界上利用風能最早的國家之一，明代已有利用風力驅動帆船、灌溉農田的實踐與記錄。20世紀50年代后期，我國開始了探索利用風力發電的進程，出臺了一系列促進風電發展的政策和鼓勵措施，經過數十年的探索與發展，我國風能開發利用取得了巨大進步，成為世界公認的風電大國。

然而，隨著我國風電產業的深入發展，問題也不斷涌現，其中最重要的問題是“棄風”現象頻發。所謂“棄風”，是指在風力條件符合風機正常發電條件的情況下，由于電網接納能力、輸電能力限制或風電出力不穩定等原因，導致風電場部分或全部風機無法上網供電，造成風機暫停發電的現象。[1]客觀而言，由于風力發電具有波動性強和可預測性差等特點，“棄風”現象是難以避免的，但頻頻發生的“棄風”現象會造成風能資源的巨大浪費，導致風電企業虧損，對社會經濟造成損失。

二、“棄風”現象頻發的原因分析

導致“棄風”現象發生的原因多樣且復雜。就我國而言，既有制度層面的深層原因，也有產業本身技術層面的直接原因。

（一）風力發電供需矛盾突出

風力發電與傳統能源發電相比，具有隨機性和波動性特點，其供給和需求之間的平衡也不易控制。目前，風電供需矛盾主要體現在兩個方面。在空間上，風能資源豐富地區的剩余風電無法基于有效的協調機制輸送到風電供給不足的地區。如我國傳統的風電市場“三北”地區（東北、華北和西北），用電負荷低，但區域內風電裝機容量卻很高。在用電需求量大的沿海經濟發達地區，由于受到地形和氣候條件的影響，不易大規模發展風電產業，同時因海上風電發展亦面臨技術難度大、投資成本高等瓶頸，因此這些地區的電力供需矛盾最為突出。在時間上，風電大多具有反調峰特點，即夜晚用電負荷處于低谷時段風力發電出力往往較大。[2]加之儲能設備目前尚不成熟，這種電能供給與需求的不平衡，是導致風電“棄風”的主要原因。

（二）總量目標設定不合理

總量目標制度，是指一個國家或者地區以法律的形式對一定時期內可再生能源的發展總量做出的強制性規定。[3]總量目標制度在可再生能源法律制度體系中具有極其重要的地位，是政府推動與市場引導原則的具體體現。[4]

就風電產業而言，我國的總量目標顯得較為保守。2007年國家發改委公布的《可再生能源中長期發展規劃》提出，2010年我國風電裝機總量要達到 500萬千瓦，2020年要達到3000萬千瓦。但據統計，2007年，我國風電裝機總量已達到584.8萬千瓦，2010年更是遠超過預期，達4473.4萬千瓦。中國風能協會（CWEA）的數據顯示，2013 年，我國除臺灣地區外累計裝機容量為9141.3萬千瓦，同比增長 21.4%。依此增長速度，《可再生能源發展“十二五”規劃》規定的到2015年風力發電裝機規模1億千瓦的目標又顯保守。由此，總量目標制度不僅未能充分發揮其應有的推動和引導作用，相反在一定程度上還導致了風電爆炸性發展與“棄風”現象并存的窘境。

（三）風電項目與電網項目不匹配

對于我國風電產業而言，風電項目與電網項目不匹配是一個重要的瓶頸。這種不匹配主要體現在兩個方面。一方面是風電項目規劃和電網項目規劃之間不協調，即國家在進行風電開發規劃時未將其與電網項目之間的合理有效銜接作為重要的考量因素。風電一度被戲稱為“瘋電”。一哄而起、不顧電網實際地上項目，使風電核準、配套和送出日益艱難。[5]在此情形下，如何實現風電項目的審批與檢測就成為風電產業不得不高度重視的問題。另一方面是風電項目建設與電網項目建設之間不同步。風電項目建設前期審批手續簡單，建設周期短；而電網建設則前期審批周期長，手續相對復雜，建設時間長。這使得風電項目與電網工程不易協調。這是造成“棄風”現象的重要原因之一。

（四）風電價格機制有待完善

2009年，國家發改委發布了《關于完善風力發電上網電價政策的通知》，就風電價格管理作出了規定：陸上風電按照風能資源狀況和工程建設條件，制定風電標桿上網電價；海上風電項目上網電價由國務院價格主管部門制定。2014年，國家發改委發布《關于海上風電上網電價政策的通知》，明確了海上風電標桿電價相關措施。但總體而言，風電價格機制仍然不夠完善。

一方面，技術基礎與產業自身特點導致發電成本高。我國由于未能全面掌握風電設備的核心技術，發電成本較高，由此導致高電價、低盈利。這成為影響我國風電產業健康發展的一個重要的制約因素。同時，風電初始建設投資較大，投入運營后發電量又受制于風力資源的自然狀況，可控性較低，由此造成風電價格居高不下，即使在我國目前為風電提供大量補助的情況下亦是如此。相應地，由于風電在能源市場中占有份額不大，又導致風電成本降低緩慢，從而陷入惡性循環的尷尬。

另一方面，固定電價和電量補助存在負面影響。我國風電價格以固定電價為主，輔助以電量補助及稅收優惠政策。盡管固定電價定價機制有助于保證區域內風電價格的穩定和風電投資商的利益，在現階段整體上有利于風電企業的發展，但也存在產量目標不明、市場機制的積極作用無法充分發揮等不足。[6]在電量補助方面，也存在國家對不同地區的風電補貼差異大、補貼資金缺口嚴重等問題。

（五）全額保障性收購制度作用有限

風電具有間歇性、隨機性、可調度性低、可預測度差等特點，因而電網企業并網接納風電的意愿不高。因此，《可再生能源法》規定，電網企業應當與依法取得行政許可或者報送備案的可再生能源發電企業簽訂并網協議，全額收購其電網覆蓋范圍內可再生能源并網發電項目的上網電量，并為可再生能源發電提供上網服務。這就是“全額保障性收購制度”。該制度旨在為可再生能源的消納和并網提供保障，有助于緩解風電“上網難”問題。但由于近些年來我國風電產業的發展速度遠遠超過電網發展速度，造成電網消納困難。加之我國風力資源豐富地區多為偏遠地區，風電建設和輸送成本較高，強制電網企業全額收購不僅會增加企業的壓力，而且風電的大規模并網也會對電網安全穩定造成負面影響。在此情形下，該制度亦無法從根本上解決風電消納問題。

（六）輸送和調峰瓶頸突出

一方面，輸送能力不足。近年來我國風電裝機量迅速增長，但由于外送電通道建設滯后，輸送能力不足，加之輸送通道呈現不均衡的分布態勢，使得部分地區“窩電”現象加劇，由此加劇“棄風”現象。

另一方面，調峰能力不足。風力發電所固有的不穩定性特征，要求有其他電源提供備用和調峰服務，以維持電力系統的安全穩定和持續運行。受傳統能源結構的影響，加上風電明顯的反調峰特征，我國電力系統長期以來都存在調峰能力不足的問題。以“三北”地區為例，該地區電源結構單一，靈活調峰電源比重不足2%。[1]僅是調峰能力不足所引發的“棄風”電量所占總棄風電量的比重，就超過了40%。

三、解決“棄風”問題的法律措施

我國應主要從健全風電法律體系、完善風電法律制度、優化風電產業保障機制等方面入手，解決“棄風”問題，促進風電產業的健康發展。

（一）完善風電法律體系

現行風電法律體系以《可再生能源法》為核心，以《可再生能源發電有關管理規定》（2006）、《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》（2006）等部門規章和《促進風電產業發展實施意見》（2005）等規范性文件為配套，在專門立法和地方立法層面均有待完善。

一方面，加強風電專門立法。風電專門立法應旨在彌補現行可再生能源法律體系在調整風電產業發展中存在的不足，針對風能及其利用的特點，對風電價格、全額保障收購等制度進行完善。同時，專門立法亦應重視健全配套措施，如合理規劃風電發展與電網建設，鼓勵自主創新，完善審批和檢測機制等。

另一方面，推進地方風電立法。我國地域廣闊，無論是風力資源的豐富程度，還是配套電網的建設數量與規模，抑或風力發電所需的技術條件，均存在相當大的差異性。為此，一些地區作出了有益的嘗試，針對本地區風電建設和消納制定了符合本地區實際情況和風電產業發展需求的政策和措施。例如，東北電監局和內蒙古經信委聯合發布了《蒙東地區風火替代交易暫行辦法》，規定當電網由于調峰或網架約束等原因而被迫“棄風”時，參與交易的火電企業在最小方式基礎上進一步減少發電，為風電讓路。甘肅、浙江、蒙東等省份和地區亦采用了“風光互補”模式，使風力發電與太陽能光伏發電兩種新能源發電有機結合、優勢互補，提高資源利用率。

（二）科學規劃和設定總量目標

為解決“棄風”問題，至關重要的是合理規劃風電建設項目，并協調其與電網項目之間的關系。應根據國家可再生能源開發利用的原則和目標，綜合各地風電出力及消納情況，結合我國經濟發展和社會需求，科學制定風電和電網的建設方案，并嚴格按照規劃審批核準風電項目。唯有如此，方可有效地從根源上減輕“棄風”現象。2013年，國家發改委將企業投資風電站項目核準的審批權力下放到了地方政府投資主管部門。項目審批權的下放，可以促使地方政府結合本區域實際情況對風電項目進行審批，“棄風率”高的地區可以放緩進度，而需電量大的地區則可以加快建設，從而在源頭上有效防止地方風電項目盲目建設。

（三）健全風電價格制度

首先，可以根據發電成本、技術水平、市場潛力等差異，進一步細化并網標桿電價，吸引更多的中小型企業進入風電產業。[7]其次，可以采用稅收支持政策，吸引高耗能企業主動采用風電，提高其利用風電的積極性，從而降低棄風率。再次，推廣綠色電價制度，通過對綠色電力商品的推廣，使用戶自愿為可再生能源電力支付較高電價，減輕電網企業的負擔，從而促進風電產業的發展。最后，可以借鑒電力市場成熟的國家或地區的經驗，引入“負電價制度”，即當市場電價為負時，如果發電企業繼續發電上網，則需要向電網支付費用，用戶將獲得用電收益，[8]以平衡風電供需關系。

（四）完善全額保障性收購制度

全額保障性收購制度雖然有助于緩解我國風電“上網難”的問題，但落實效果卻差強人意。為此，首先應盡快出臺全額保障性收購制度的配套性實施辦法，細化并網技術性標準、保障標準及其調整方法、電網企業的配額等內容。其次，應加強全額保障性收購制度實施監管的力度，督促電網企業和風電企業相互配合，建立統一的數據信息平臺，實現信息公開和共享，從而促進雙方合作，也便于監管部門對全額收購制度執行情況進行有效監督，從而促使電網企業切實履行風電上網的收購義務。再次，可以借鑒德國經驗，根據風電發展的不同階段和特點調整政策和法律規制的側重點，逐步完善全額保障性收購制度。

（五）改進海上風電招投標制度

海上風電具有資源豐富、發電利用小時數高、不占用土地、對生態環境影響小、不消耗水資源和適宜大規模開發等優點，且一般靠近傳統電力負荷中心，便于電網消納，免去了長距離輸電的問題。[9]P（35）因此，不論從技術先進性還是從資源開發的角度，海上風電均應成為我國風電產業發展的重點。為了扶持海上風電的發展，我國組織了兩輪海上風電特許權招標，《風電發展“十二五”規劃》也明確提出，2015年我國海上風電裝機容量將達到500萬千瓦，2020年將達到3000萬千瓦。但是，直到2013年底，我國海上風電裝機總量僅為42.9萬千瓦，甚至2010年公開招標的首批4個海上風電特許權招標項目至今無一完工。為此，有關部門應當充分協調溝通，制定出可操作性強的實施性措施，完善海上風電招投標制度，促進海上風電的健康發展。

（六）加大風電設備檢測力度

2013年，中國電科院被國際風電權威檢測組織MEASNET納為正式成員單位，這標志著中國電科院的風電檢測能力獲得了世界頂級風電檢測聯盟的認可，風電產業的審批和檢測都邁出了里程碑式的一步。但是，風電設備質量問題依然不容樂觀。在對2011年以前并網的、需要低電壓穿越能力改造的風電場檢測中，一次抽檢通過率僅為60%，最終未通過的比率為2%。[10]風機質量不過關以及運行中維護不當等問題將嚴重影響風電的正常運行，甚至會導致產生安全問題。因此，地方政府在審批風電項目時，應加強設備檢測工作，中國電科院也應適當增加風電檢測的頻率，保證風電設備的可靠性和穩定性。

[1]李偉，張宏圖.中國的風車為何轉不起來——風電棄風問題及對策[J].科學技術導報，2013，（16）.

[2]張云.風電發展需要新思維[J].國家電網，2011，（3）.

[3]薛榮嬋.我國風力發電法律促進機制研究[D].重慶：西南政法大學，2010.

[4]葉榮泗，吳鐘珊.中國能源法律體系研究[M].北京：中國電力出版社，2006.

[5]傅云路，周元慶.綠色風電的紅色前景[J].華北電業，2010，（1）.

[6]黃玲.我國風電定價機制研究[D].北京：中國地質大學（北京），2011.

[7]于文軒，朱婷婷.氣候變化背景下可再生能源法制的挑戰與對策[J].江蘇大學學報（社會科學版），2013，（6）.

[8]王乾坤.國內外風電棄風現狀及經驗分析[J].華東電力，2013，（2）.

[9]王志新.海上風力發電技術[M].北京：機械工業出版社，2013.

[10]王璐.風電場一次抽檢僅60%合格設備可靠性堪憂[EB OL]. http://newenergy.in-en.com/html/newenergy-21172117881966270.html，2015-03-27.