村干部腐敗治理的法治化

文/李杰 陳林

責任編輯 姜杰

一、嚴峻形勢要求將村干部腐敗治理納入法治化軌道

作為基層群眾性自治組織的代理人，村干部為維護群眾切身利益、保障群眾民主權利、促進農村經濟社會發展發揮著重要作用。然而，隨著城鎮化和新農村建設的快速推進，全國各地村干部腐敗問題愈演愈烈，表現為在工程建設、征地拆遷、財務管理、集體資產處置等環節中貪占、截留、私分、虛報冒領土地補償款和救災救濟、扶貧等資金和物資等行為突出。2014年7月，中央巡視組工作報告曾痛陳，一些地方鄉村干部腐敗問題凸顯，小官巨腐問題嚴重。由于這些案件發生在群眾的身邊，不僅侵害了群眾的切身利益，而且使得國家和集體財產遭受了重大損失，大大降低了黨和政府的威信。

村干部的腐敗問題，固然是行為人背后丑陋的靈魂和扭曲的權力觀在作崇，但從根源上看，也暴露了農村治理中法治化缺失的軟肋。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出要全面推進依法治國，“推進基層治理法治化”的目標要求。作為中國行政區域的最末端，農村不應該成為腐敗治理的死角?；鶎又卫矸ㄖ位?，基礎在基層，工作重點也在基層。只有將村干部腐敗治理工作納入國家治理法治化的軌道，在包括縣、鄉、村（社區）等基層行政區域推進依法執政，將經濟、政治、文化、社會等各項工作全部納入法治軌道，才能為“法治中國”建設奠定更加堅實的基礎。

二、村干部腐敗治理法律機制存在的問題

（一）國家立法亟待完善

到目前為止，我國仍缺乏一套針對腐敗治理的專門法律，使村干部腐敗治理缺乏一個宏觀的法律指導和可行的法律依據。如《刑法》第93條規定，村干部只有在“從事公務”過程中利用職務便利，非法收受或索取他人財物的，才能以貪污罪論處。但村干部是自治組織帶頭人，不屬于國家公職人員，實踐中往往很難區分哪些是公共事務，哪些是個體行為，特別是對于貪污、挪用村集體資金，往往因為缺乏證據證實是否屬國家公款還是集體資金，給司法機關查辦此類案件增加了困難。再如《刑法》第382條中僅將村干部從事救災救濟款物、社會捐助公益事業款物、土地征用補償費用的管理和發放、土地的經營管理和宅基地的管理等七種公務不當行為定性為腐敗。但是，以上行為的界定范圍過窄，不能全面堵塞新農村建設進程中可能出現的權力尋租空間。因此，當務之急應加快村干部腐敗治理法律體系的頂層設計，進一步完善反腐敗立法。

（二）法定監督機制受到現實挑戰

實行村民自治后，盡管國家相繼出臺了《村民委員會自治法》《村民委員會選舉法》《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》等法律法規，但這些單行法往往存在層級不一和過于分散等問題，從而降低了村干部腐敗治理的針對性和威懾力。近年來，在農村反腐敗進程中，雖然增加了一些推進農村黨風廉政建設和加強村干部管理的相關條款，但隨著農村形勢的變化，很多制度規定已受到現實挑戰。如《村民委員會選舉法》第13條規定：“全體村民會議由本村年滿18周歲的村民參加，參會村民超過本村年滿18周歲村民的半數，全體村民會議方為有效；戶代表會議要求參會戶代表超過本村戶數的三分之二方為有效；會議決定經到會人員的過半數同意始得通過”等等，這些條款，對于已處于“空心化”的廣大中西部農村來說，操作起來非常困難。

在法律監督方面也存在漏洞。如《村民委員會自治法》中規定，村民委員會是基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督。但從實踐上看，對村干部民主監督的制度安排，卻常常被鉆了空子，并成為一個最薄弱、最難發揮作用的環節。

（三）黨紀法規效能乏力

目前，對村干部的腐敗治理大都僅限于黨內紀律條例、行政規章，很多方面尚未上升到法律層面，一些地方對村干部腐敗行為采取以懲代法、以組織處理代替司法追究的淡化處理方式，客觀上縱容了村干部的腐敗行為。即使一些地方出臺了針對農村黨風廉政建設的制度規定，如《農村基層干部廉潔履行職責若干規定》《農村干部管理辦法》等，并未明確制度的執行程序、責任主體、評價標準等，給上級量化考核和責任追究帶來困難。

（四）司法介入不足

在觀念上，由于查辦刑事案件任務繁重，公安機關大都存在著“抓大放小”的觀念，主抓大案要案，忽視小案輕案，農村干部的犯罪并沒有引起足夠重視。在考核機制上，由于農村基層干部級別不高，犯罪數額往往不大，基層紀檢監察機關常常會放松對農村干部腐敗案件的查處力度。在機構設置上，農村缺乏一個相對獨立而權威的腐敗治理部門。負責農村反腐敗職能機構的鄉鎮紀檢監察機關，由于主抓事后調查，輕事前防范，無法根治村干部腐敗現象。加上村干部在地方勢力較大，人情關系復雜，常常給司法機構獨立辦案帶來干擾，影響了當地司法部門的公正司法。

三、新時期推進村干部腐敗治理法治化的路徑選擇

針對當前村干部腐敗治理的嚴峻形勢及其法律機制存在的突出問題，圍繞法治中國要求探索一條具有中國特色的村干部腐敗治理路徑，已經變得非常必要而緊迫。

（一）健全村干部腐敗治理法律體系

要加速制定國家《反腐敗法》。十二屆全國人大已將反腐敗立法列入規劃，該法的確立將為村干部腐敗治理提供更加直接的依據和指導。反腐法治體系一旦健全，將有效推動農村反腐敗工作由治標向治本發展。

進一步完善配套法規堵塞法律漏洞。對我國《刑法》等單行法律出現的漏洞，應及時對涉及村干部腐敗治理的內容進行補充和修改，尤其是盡快將《信息公開條例》上升為《信息公開法》，加快村級權力公開的立法進程。

應堅持基層導向增強法治實效。將一些經過長期實踐證明有效的地方經驗、黨內法規、規章制度上升為國家法律。有的地方出臺了諸如《關于加強村干部規范化管理的意見》《村官違法管理條例》等法規和制度，通過實踐檢驗是比較成功的?？沙浞治者@些制度規定中的合理因素及其成熟經驗，作為修改完善國家法的重要依據，不斷提升村干部腐敗治理法律法規的完備性、科學性，使其真正成為重要而有力的反腐工具。

（二）強化村干部腐敗治理的執法力度

針對農村腐敗治理司法介入不足的問題，必須從機構設置上解決反腐敗法律的執法主體問題?；鶎蛹o檢監察機關是治理村干部腐敗問題的執行機構，其地位和職能只能加強，不能削弱。

要進一步調整紀檢監察機關職能定位?？h（區）、鄉（鎮）紀檢監察機關應著力管好農村黨紀黨風，讓紀檢力量充分下沉到農村，組織、督促、協調好村干部的監督工作?；鶎蛹o檢監察機關把查辦案件作為紀檢監察工作的重點，強化對農村腐敗案件的查處力度，增強震懾力，使農村腐敗案件能更直接地進入法定工作程序，而且也可將基層反腐敗實踐經驗、措施等納入法律軌道。

要強化基層司法部門獨立司法地位?？茖W界定司法機關管轄范圍和村官腐敗行為范圍，增加村官賄選、職務侵占等違法違紀行為的認定與處罰規定。條件允許可探索村干部異地審判制度，打破地方保護傘和人情網，防止外部勢力干涉案件查辦。實施農村涉腐案件辦案責任制，堅決防止出現壓案拖案、執法執紀不嚴、查而不辦等現象出現。

應該健全農村信訪舉報工作機制。對村民反映強烈的問題，廣泛發動群眾舉報。要在上級黨委政府設立群眾舉報室，專門負責農村涉腐信息的收集、處理和反饋。大力推行網絡舉報專項受理制度，解決農民身邊的腐敗問題。推行舉報獎勵制度，提高村民參與農村反腐的積極性。

（三）加強上級黨委政府對村級工作的監督指導

縣（區）、鄉（鎮）人民政府應加強對村務監督機構的工作指導，進一步明確其組織領導和檢查考核的責任。

要加強對民主選舉的監督指導。在村委會換屆選舉時，鄉（鎮）要以依法選舉為重點，加強對村民民主選舉的引導；探索縣級領導巡視制度，堅決查處賄選、霸選、搶票箱等違法違紀現象。

要貫徹村級民主決策機制。大力推行“四議兩公開一監督”，鄉鎮負責對村務決策信息公開情況進行嚴格監督檢查。對村“兩委”村務、財務公開不及時不全面的，鄉鎮紀檢監察部門應嚴肅問責。對涉嫌違法違紀的村干部，紀檢監察部門要堅決予以查處。

要落實村級民主管理制度。建立健全“村財鎮管”模式，鄉鎮對各村財務實行賬、錢、物分開管理，廣泛實行會計管賬、出納管錢，村黨組織書記、村委會主任、村務監督委員會共同審簽制度，防止“一支筆”隨意審批。強化財務審計，查出侵占集體資產和資金涉及村干部違法違紀的，需要給予黨紀政紀處分，或移交紀檢監察機關處理；構成犯罪的，移交司法機關依法追究法律責任。

要為民主監督提供保障。鑒于目前的很多村務監督委員會成員與村干部存在多種利益關系，應本著依法、獨立、平衡的原則，成立村務監督委員會或探索成立第三方監督機構，在上級黨委政府指導下，對村務重點環節工作進行常態化、長效化監督，并直接對上級黨委政府負責，以防止村干部權力過于集中。

（四）大力培育農村現代法治文化

要強化對村干部的法治教育。市、縣級黨校要將村干部法治培訓納入基層干部培訓范圍，開展常態化、專題化的法治教育，將中央、省市委的會議精神和重大舉措及時傳達給村干部，幫助村干部牢固樹立法治觀念，提升法治素養。

要加強農村法治文化建設。將村干部廉政建設融入基層組織文化建設，實施“廉政文化進農村”活動，通過全覆蓋的法治宣講及其思想引領，充分發揮法治文化的滲透功能，提升廣大群眾的法治觀念，營造全社會的法治氛圍。

要創新群眾監督的平臺和載體。加快推進農村網絡反腐進程，充分運用各種新媒體技術提升反腐成效。探索建立農村集體“三資”信息化監管科技平臺，實現農村“三資”監管工作網絡化、陽光化、信息化。通過拓寬群眾監督舉報渠道，激發村民參與反腐的熱情，形成村干部腐敗治理的強大合力。