非制度主義視域下政治文化與廉政建設

史成虎

〔摘要〕一段時間，權力裸奔、官員腐敗似乎成為一種司空見慣的社會現象，令人不安的是社會公眾對待腐敗現象既深惡痛絕又感嘆自己沒有腐敗的機會，這種矛盾心態背后隱藏的是深層的政治文化因素。腐敗滋生的根源貌似是急速轉型期中國各種制度缺陷和漏洞造成的結果，實為現代公民文化缺位使然，從政治文化視角剖析腐敗，主要通過“腐敗井噴”的表象，尋找廉政建設的政治法律制度難以充分供給背后的深層根源，從而使民眾認識培育公民文化的重要意義，自覺實現政治心理的角色轉化，即從傳統政治文化轉變為現代公民文化。所以，在推進廉政建設和反腐敗過程中，我們必須更加注重加強公民文化建設。

〔關鍵詞〕臣民文化；廉政建設；公民文化；潛規則；官本位；政治生態

〔中圖分類號〕D630.9 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）04-0050-10

黨的十八大以來，中央對懲治腐敗持續保持高壓嚴厲態勢，并取得階段性進展?！案瘮∈巧鐣亩玖?，如果任憑腐敗問題越演越烈，最終必然亡黨亡國?！绷暯娇倳泴Ω瘮÷佣葱牡木嫜元q在耳?！?〕腐敗問題為何在當今社會主義制度的中國如此猖獗？制度的“籠子”如何真正關住公權力這只“老虎”？從民間到學界大多把腐敗問題歸因于制度空缺、虛置和不到位以及市場經濟體制的不完善。但是，這些淺顯易懂的答案絕不是問題的全部，否則就難以回答為什么經過了30多年暴風驟雨般的反腐，卻沒能起到多大的作用，反而給人一種“越反越腐”的感覺呢？我們還可以沿著這種思維繼續思考：中央政府對廉政制度為何不能實施連續性的供給而一勞永逸地解決？已經頒布的廉政制度為何在實施過程遭到各種形式（如潛規則）的嚴重弱化？各種法律秩序和剛性制度規范為何總能異化？家族式腐敗、塌方式腐敗、大官大貪、小官大貪為何越來越多？

“法律和風俗有一個區別，就是法律主要規定‘公民的行為，風俗主要規定‘人的行為。風俗和禮儀有一個區別，就是風俗主要關系內心的動作，禮儀主要是關系外表的動作?！薄?〕孟德斯鳩這段話揭示了人的日常行為是由其所在的民族或區域的文化傳統和風俗習慣決定的，而不是外部的法律規范。作為現代社會的公民，理應遵循各種規章制度、法律規范、秩序規則等公民社會的核心法則，但是這些法律規章只具有外在性的約束力量，難以直接轉化為民眾對現存民主制度的內心認同，一個國家的制度如果得不到民眾的認同與支持，即使設計再多、再縝密的制度，也會“法令滋彰，盜賊多有”。中華文化歷史久遠，它給我們提供豐富多彩的文化盛宴的同時，也給我們帶來了思想解放的嚴重桎梏，文化越悠遠，沉淀其中的風俗習慣越難改變！特別是處于急速轉型期的當代中國時而面臨這種變革困境，即傳統文化與制度現代化建構之間的矛盾，在當下的中國主要表現為臣民文化（人治文化）與現代化的正式制度之間的沖突，近來在反腐問題上這種博弈態勢表現得就非常明顯：雖然黨規、國法對腐敗采取零容忍的態度，但在社會文化氛圍中卻對腐敗表現出了某種程度容忍態度，對某些腐敗分子表現出一定程度的理解，甚至同情。我國廉政制度正是在這種臣民文化（非正式文化）的影響下難以持續性供給。本文從非制度主義角度來剖析腐敗，并不是要否定把權力關進制度“籠子”里這一治理腐敗的根本手段，也不是以臣民文化影響為借口為腐敗分子說情，而是透過“腐敗井噴”假象，希望能發現阻礙廉政制度部分失效和法律政治制度不能及時跟進的深層原因，從而更加重視培育現代公民文化和建設廉政文化的重要性，使社會大眾都能從個人自由和權利的角度出發提高對反腐敗的價值感悟和理性分析，使全社會都沐浴在腐敗如過街“老鼠”人人喊打的公民文化氛圍中。

一、傳統政治文化與腐敗滋生

政治文化是指 “一個民族在特定時期流行的一套政治態度、信仰和感情”?！?〕中國傳統政治文化是以儒家思想為主導的臣民文化，由于有著悠久的歷史，文化沉淀極為深厚，相對于西方政治文化與馬克思主義政治文化，它對我國現實政治生態影響更大，因此，從中國傳統文化的視角探討當前我國廉政建設顯得非常必要。雖然我國已經進入全面實現現代化的快車道，但傳統政治文化對我國社會的影響卻如影隨形、根深蒂固。特別是手中掌握著公權力的公務人員這種影響往往又具有雙重性，很容易使他們滑向腐敗的深淵。

權力腐敗與官員的思想意識緊密相關，特別是權力價值觀對權力運行的動機與目標起著直接決定作用。所謂權力價值觀是指人們對權力的總看法，包括對權力的來源、掌握權力的目的、行使權力的方式、為誰掌權、為誰服務等問題的認識和態度。掌權者在政治生態和從事政治活動中，官場亞文化對其影響和支配難以避免，同時他們也逃脫不了整個社會文化氛圍裹挾，這對掌權者日常行為的消極影響非常大。主要表現在：

首先，官本位、權力崇拜思想影響嚴重。臣民文化中強調等級貴賤。推崇皇權至上、君權至上是整個古代官僚系統的核心，所謂“君也者，掌令者也，令行而禁止也”（《春秋繁露·堯舜不擅移湯武不專殺》），掌權者與民眾之間的等級森嚴，“君者，民之心也；民者，君之體也。心之所好，體必安之；君之所好，民必從之”（《 春秋繁露·為人者天》），經濟與政治地位卑微的普通百姓被稱為“草民”等。由于古代實施的重農抑商政策，商人地位也十分低下；讀書人（知識分子）因為嚴苛的科舉制度而發生分化，一群人繼續扮演著“小人”的角色，聽天由命，“我欲賤而貴，愚而智，貧而富，可乎？曰：其惟學乎！”（ 《茍子·儒效》）；另一群人則走上仕途，成為“人上人”。做官當“大人”，不論是在觀念形態上，還是實際的利益需要都成為人們價值觀念中的主導取向，這與歐洲社會的“官商二元化”的價值追求差異巨大。做官當老爺可以實現想要的一切，名譽、地位、“黃金屋”、“顏如玉”等，官職大小與權力大小對等，權力大小與社會地位、財富多寡對等，并且除了正常的做官福利之外，各級官員還享受這與其職位與權力對等的特權，“刑不上大夫，禮不下庶人”就是典型寫照，司法程序對違規官員的懲罰可以另當別論，一定級別的官員即使罪行嚴重也可在皇帝干預下實現法外開恩。為此，權力場上的所有官員以全部精力和一生的奮斗目標就是為了追逐權力。官本位思想和權力崇拜會因文化傳承和生產方式的沿革而代代相傳，當前不少“人民公仆”思想深處的官本位思想非常嚴重，再加上權力運行機制不科學，制衡權力的制度不健全，市場經濟體制不完善，使得“權力不用，過期作廢”、升官發財、光宗耀祖的思想流行，權力濫用現象嚴重，腐敗肆虐，這與共產黨人的根本宗旨背道而馳。

其次，政治生態中人治傳統根深蒂固。從中國歷史的表象分析，封建統治者表面上十分重視“法治”的作用，主張“依法治國”（《 韓非子·有度第六》），強調不分貴賤、不論親疏，公正執法，所謂“一刑者，刑無級，自卿相將軍以至大夫庶人，有不從王令、犯國禁、亂上制者，罪死不赦”（《 商君書·賞刑》）。但是，在君權至上的權力框架中，君是法源，在專制體制下，法治充其量只是強權政治的遮羞布，以儒家思想為核心的中國傳統文化中“禮”與“德”才是治國理政之根本，“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”（《論語·為政》），法與刑只是輔助手段而已，掌權者的道德素養是實現“禮治”和“德治”的保障。人治成為整個皇權專制下政治統治的最基本特征，“為政之本，人也”。人治最突出的特點是長官意志和權力凌駕于制度、法律和社會秩序之上。掌權者善惡皆可為，各種為官之外在約束對他們作用有限，國之興亡全系當政者的為官之德與為官之才能。當為官者不能以“德”束己，而外在約束又形同虛設時，權大于法就難以避免。并且，由于人治多偶然性而少必然性、多神秘性而少科學性、多隨意性而少制度性，造成了政治發展不規律、權力運行無規則，暗箱操作、潛規則流行，當人們不能對政治生活有著穩定預期時，尋求權力保護就成為普遍需要，所以古代官場文化中泛濫著“跟人文化”就成為必然，對上級官員阿諛奉承，因為上級掌握著他的官運，對下屬頤指氣使，并要求他們對自己“忠心”，他們根本不要對自己的職務負責，只要對上級負責就行；于是官場上結黨營私、“團團伙伙”等非正常利益集團和利害關系網絡就此形成，導致法律規范和規則秩序失效。在這種“跟人文化”的氛圍下，即使想要潔身自好的官員也會被視為“另類”，最后官員隊伍整體的廉潔度就會大幅度降低。遺憾的是，直到今天，人治思想與行為方式在公務員隊伍中仍然大量存在，對我國現行的制度、法律等功能的發揮產生著極大的解構作用，當前查處的“塌方式腐敗”、家族式腐敗，其根源就在于此。

再次，臣民文化的濫觴。臣民文化作為中國傳統文化最重要的特征，帶有顯著的奴性特征，它對普通百姓的基本權利極力否認，對君權無限放大，所謂“君者，儀也；民者，景也，儀正而景正”（《 茍子·君道》）。同時，傳統政治文化中包含著明顯的愚民因素，常言道：“民可使由之，不可使知之”（《論語·泰伯》），董仲舒提出的“仁、義、禮、智、信”，以及孔子主張的“溫、良、恭、儉、讓”，等等，都反映了臣民文化的典型特征：百姓無權、無知、無識，天生就是君主的奴仆，他們在政治活動的中唯一能做的就是無條件服從；主權在君，君主是國家土地、財富、人民的最大所有者和最終支配者，即所謂“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”（《 詩·小雅·北山》）?；实凼亲罡叩臋嗤?，“權威崇拜”是中國傳統文化的一個重要特征，有學者指出：“在我國政治發展中，雖然沒有成套的西方社會那樣的精英政治理論，但由于崇尚家長、崇尚皇權、崇尚權威的封建專制主義影響極為嚴重，因而實際上精英政治理論有著極為廣闊的社會基礎，精英政治意識深重地影響著人們的政治觀念和政治行為?！薄?〕這種權威崇拜導致了民眾政治主體意識喪失、自主觀念缺失、附庸思想和卑微心理極強，在政治參與上則表現消極、被動。同時，清官政治期盼成為普遍的社會心理，“清官意識，是百姓面對強大的統治機器，無法進入政治領域，只好幻想和企望代表其利益的‘清官作主，以維護自己的利益”?！?〕民眾越是期盼清官出現，他們的政治主體意識和獨立人格就喪失得越多，最終淪為皇權統治下忠實的“順民”。在強大的專制統治機器和縱橫交錯的官僚體系中以及臣民文化的熏陶與教化，普通百姓遵從“和為貴”， 安之若素，忍辱負重，不到威脅生死存亡的最后關頭，他們絕不輕易與官斗，但這又造就了無數個驕橫跋扈惡官和欺壓百姓的惡行。因此，浸潤在臣民文化中的民眾，沒有現代公民應該具備的自主精神、獨立人格、權利觀念、參與意識，不能自覺監督掌權者、監督權力運行，這是腐敗滋生的社會人文環境。

最后，宗法族制的人情政治傳統。宗族法制在中國有著悠久的歷史，它具有等級性、血緣性、區域性、封閉性和禮節性等特征，并且充滿著濃厚的倫理色彩，社會生活和各種社會關系基本上就是圍繞它展開的，儒家的三綱五常則是維系這一關系生態的倫理基礎?！叭V”中，父與子、夫與妻、兄與弟的關系以及朋友關系在宗族血親關系背景中最為重要，黑格爾指出：“中國傳統社會的‘政制的精神，即‘家庭的精神；中國純粹建筑在道德基礎上，國家的特性便是客觀的‘家庭孝敬，中國人自視為屬于他們的家庭，而同時為國家的兒女；在家庭之內，他們沒有獨立人格；對師長，也較多地服從 ?！薄?〕需要指出的是，這種人情政治也有某些積極的因素，例如，強調個人對家庭、社會、國家的責任，所謂“修身、齊家、治國、平天下”，但是過于關注人情則會引起消極后果，使得人們在正式社會交往中過多尋求人脈關系去解決問題，而不是訴諸法律制度、規則秩序，長期以往就會形成一種社會正式制度以外的利益分配和調節機制，各種責、權、利關系和利益配置都會被重新置于人情關系網絡中考量。今天中國政治生態中，人情政治的魅影揮之不去，是滋生“人情腐敗”的重要原因。

總之，中國傳統文化中種種消極的思想觀念和風俗傳統是當今部分官員產生錯誤權力觀的最重要的原因，是滋生權力腐敗的重要根源。但是本文并沒有全盤否定傳統政治文化中的積極因素，例如民本思想、對社會的責任、強調個人品德修養、為官之德等。馬克思認為：“人們自己創造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創造，并不是在他們自己選定的條件下創造，而是在直接碰到的、既定的、從過去承繼下來的條件下創造?！薄?〕當前，對待傳統政治文化，我們必須采取批判的態度，吸取精華、去其糟粕，為今天加強廉政建設提供優秀的思想素材。

二、公民文化缺失下腐敗現象的表現

政治文化從文化形態學意義上理解是指人類政治生活的整體狀態，包括人類在政治活動中創造的政治制度體系、政治價值體系、政治行為的意義體系和政治行為方式，具體表現為人們在社會政治生活中形成政治共識、政治心理和政治思想以及所遵循的政治規則、政治規范和政治秩序?？蓪⒄挝幕瘎澐譃檎沃贫任幕?、政治行為文化和政治心態文化三個層次。中國傳統政治文化由于在制度、行為和心態上都對我國今天政治生態產生了潛移默化的消極影響，所以，下面試著從這三個層面來剖析今天我國的腐敗現象。

（一）制度功能的缺陷而產生的腐敗

社會科學領域的制度是指以規則或運作模式規范個體行動以符合社會良性循環的外部規制機制，以秩序和程序建構著和諧有序的社會經濟政治關系。制度是一種人們有目的的建構存在物，內含著一定社會的價值取向，其運行彰顯著一個社會的秩序。社會轉型期的腐敗為何凸顯？原因在于原有的制度體系被打破，原有的約束能力失去功效，而新的制度又沒能及時跟進或新的制度發揮功效不能立竿見影。從工業化國家的歷程來看，所有傳統社會向現代社會轉型、農業社會向工業社會轉變過程中腐敗是不得不付出的代價。因為新制度是在舊制度的母體中孕育出來的，舊制度中的既得利益集團就利用漸進式變革機會，最大限度爭取時間和空間并利用舊制度的余威和新制度的漏洞以最小的風險贏得最高額的回報，這伙人稱為新制度的“搭便車”者。亨廷頓曾就美國、英國在工業化過程中出現的腐敗作出過點評，他說：“腐化程度與社會和經濟迅速現代化有關。18世紀和20世紀美國政治生活中的腐化現象好似沒有19世紀美國政治生活中的腐化現象那么嚴重。英國也是如此，17世紀和19世紀末英國政治生活看上去就比18世紀的英國政治廉潔些?！薄?〕當前，我國正在進入全面現代化的快車道，新舊制度、新舊體制交接變更的速度加快，使得政治法律制度和社會管理、經濟運行方面的體制機制存在諸多不足，在諸多缺陷的制度和文化機制下，社會道德發展以負向的路徑下滑，人性中惡的一面得以放大，人們之間的信任、友愛被弱化，客觀上為腐敗滋生蔓延創造了機會。

腐敗機會的產生，如果從制度設計上分析主要有四個構成要素：其一，經濟法律制度的建設跟不上經濟社會的發展需要，使得兩者之間出現臨時性的權力尋租空間或者存在著各部門權力界限難以分辨的區域，為腐敗的產生創造了機會且腐敗成本極低的現象；其二，制度構建中出現盲區或者存在模糊區域，即制度的“籠子”出現了“窟窿”，為權力之“虎”留下逃跑的機會，使得權力運行于此時難以監督和約束，為權力的暗箱操作潛規則盛行埋下伏筆；其三，掌權者從制度中獲得了過大的自由裁量權，使得他們在權力使用中可以進行“合法”的權力交易，目前在司法權、行政權和執法權等方面由于當權者享有過大的自由裁量空間，使得不少官員可以光明正大的腐敗。例如，法官因為在司法審判中掌握著過大的量刑空間而造成的司法腐敗層出不窮，由于人事制度的不規范也給“一把手”官員提供了低風險高回報的腐敗機會，等等。其四，腐敗追責機制不健全和不完善以及對腐敗懲罰的力度太小等，使得一些抱有僥幸心理和私欲膨脹的官員濫用權力、以權謀私。

（二）社會生活中的腐敗

快速轉型時期的中國，由于傳統政治文化消極影響的余威還未散盡，而新型政治文化尚未長成，對權力和金錢的崇拜成為盛行的價值觀，再加上各種社會規約機制還不成熟，所以社會生活的腐敗成為這一時期的一個重要特征。有學者曾就以印度為代表的許多發展中國家存在嚴重的社會生活的腐敗時說：“在印度次大陸，腐敗是一種生活方式。幾乎沒有哪個官員是清廉的。促使腐敗的主要因素是送禮以及禮尚往來，其結果‘連最堅定的反腐敗努力最終都不了了之?！薄?〕在我國現階段社會生活中同樣存在上述的腐敗狀況：我國的腐敗已經由發展型腐敗全面惡化為掠奪型、壟斷型腐敗，已經由少數領域的腐敗向社會生活腐敗擴散，在很多時候違法成本要遠遠低于守法成本。本文認為腐敗已經成為我們社會生活的一部分是基于以下兩點認識：一方面，人們日常行為特征和社會生活的活動方式已經與腐敗密不可分；另一方面，腐敗已經融入到人們的個人價值取向、日常行為習慣和個人愛好、情趣，即腐敗已經成為人們的生活風格了。具體表現如下：

第一，社交方式中的腐敗。社會交往是人的本質的內在要求，既有利于個人的成長也有利于人們表達利益訴求和實現個人價值，是社會構成和發展的基礎。但由于政府部門壟斷了絕大部分社會資源，使得民眾的利益訴求實現的正常通道被堵塞，為此，他們只能采取非常規的方式走“后門”來獲取自己想要的社會資源。結果使得既存的制度失去應有的公信力和效用，人們只相信“拉關系”“走后門”等以賄賂的方式才能達到目的?，F實生活中請客拉關系、送禮走后門已經成為我們日常再“正?！辈贿^的事了，例如，幼兒園孩子的家長給老師送禮，希望能給自己孩子“特殊”照顧，小學、中學的家長只要給老師“表示”了，自己孩子就能坐在教室最好位置，等等。日常生活中人們這種彼此示范效應，使得社會交往中腐敗已經成為人們普遍接受的生活習慣了。

第二，人們在日常生活中講排場、崇尚奢華，比闊氣、貪圖享受，特別是黨政機關的這種奢靡之風影響更為惡劣，不少機關利用公款購買奢侈品，即使中央“八項規定”明令禁止公務人員出入娛樂場所，但仍然有人頂風違規；不少地方興建豪華辦公大樓比比皆是，即使中央明令禁止新建樓堂館所，少數地方仍然陽奉陰違，出現了一座座“白宮”、一棟棟“人民大會堂”，等等，就像習近平總書記指出的那樣：“有的修建豪華氣派的辦公大樓，甚至占地幾百畝、耗資幾個億，搞得富麗堂皇，吃喝玩樂一應俱全?！薄?0〕現實情況說明，日常生活的奢侈型腐敗已經成為常態。

第三，人們行為方式的腐敗也值得重視。這種社會生活中的腐敗主要表現為突破規則、肆意越過權力邊界，不按權力清單辦事。首先，由于傳統文化中功利主義思想影響，掌權者利用權力為個人謀利的心理預期得以強化，為了實現個人的不正當利益，少數官員對制度的“籠子”熟視無睹，挖空心思地索賄受賄；其次，傳統文化中的特權思想在一些官員大腦中陰魂不散，以為總是自己高人一等，想方設法牟取正常福利之外的“優待”，在這些人意識里還是根深蒂固的“官本位”“權本位”思想在作祟。并且這種思想正通過代際轉播的方式影響下一代的行為方式，當下“官二代”的驕橫跋扈與“富二代”的任性就是明證。

如果社會生活腐敗成為人們正常生活的一部分而被人們安然接受；如果一個社會通過拉關系、走后門、送禮請客等來進行社會交往和經濟活動；如果人們對行賄、索賄、受賄熟視無睹、心安理得，如果通過不正當的手段獲取社會資源成為社會風尚，那么這個社會就已經走到了危機的邊緣。因為腐敗最可怕的經濟后果是“它刺激了公民和官員的不是生產性而是非生產性行為。人們開始千方百計地搞腐敗交易而不是更有效率地工作”?！?1〕

（三）人的價值觀異化的腐敗

這種腐敗就是政治心態文化缺失的深層次腐敗，如果上述兩種腐敗形式還只是文化表層現象的腐敗。從人的世界觀角度追尋腐敗的產生，就會發現因制度缺陷而導致腐敗的認識是片面的，美國著名學者英格爾斯指出：“那些完善的現代制度以及伴隨而來的指導大綱、管理守則，本身是一些空的軀殼。如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現代心理基礎，如果執行和運用著這些現代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態度和行為方式上都經歷一個向現代化的轉變，失敗和畸形發展的悲劇結局是不可避免的。再完美的現代制度和管理方式，再先進的技術工藝，也會在一群傳統人的手中變成廢紙一堆?！薄?2〕所以，如果把掌權者的腐敗僅僅歸結為制度的原因，而不從當事者價值觀層面找原因，就會給我們造成一種錯覺：腐敗不是人的主觀動機使然而是客觀因素導致，因此，腐敗雖“法”不可容，但“情”有可原，甚至“理”所當然，這種認識是對腐敗分子的道義支持，實際上是對現實中的腐敗一種變相縱容。制度的漏洞僅僅是腐敗滋生的外因，而掌權者的價值判斷則是腐敗產生的內因。我們選擇什么樣的人生道路，以什么樣的方式生活，在巨大誘惑面前我們采取怎樣的選擇，歸根結底是由我們的世界觀、人生觀、價值觀決定的。如果能做到“心不動于微利之誘，目不眩于五色之惑”，如果我們馬克思主義信仰沒有發生異化，能對事物的是非曲直進行正確判斷，即使制度有缺陷，腐敗也不可能產生。

如果腐敗因制度缺陷而產生，這還可以通過不斷完善和健全制度而在持續推進中國現代政治發展中根除它。然而，因為現代化文化缺失、價值觀異化而滋生的腐敗，卻很難通過“剛性”的手段祛除，則需要給予足夠的重視。

三、傳統政治文化對廉政制度的弱化

習近平總書記指出：“我們的制度不少，可以說基本形成，但不要讓他們形同虛設，成為‘稻草人，形成‘破窗效應?！薄?3〕習主席這句話道出了我國當前階段腐敗同制度的尷尬關系，腐敗因制度瑕疵而滋生，腐敗反過來又以各種方式如“潛規則”來弱化制度，使制度逐漸失去功效。

正式的“硬性”制度呈現“軟化”跡象，必然導致非正式制度、潛規則等大行其道，成為中國官僚政治正式制度以外的一大顯著特征，這與當代民主政治發展的價值取向與規則秩序反向而行。數千年的臣民文化傳統與現實利益需求相勾連，所打造的政治格局成為阻礙當代中國廉政制度發揮功效的最大困厄?，F代化的國家治理要求治理制度體系必須是完善和健全的，否則只要其中任何一個環節出現故障，都會為腐敗滋生創造機會，直接導致正式制度的實際功效大打折扣。社會治理的步驟依照程序在制度安排結束以后，就進入實施環節，即制度的具體落實階段。這里，筆者只分析已經成型的制度安排能否在實踐中得到全面落實，而不考慮廉政制度能否持續性的供給，是否與善治的要求一致。

國家法律制度的完備程度以及相應的執行、監督、審計問責等到位與否都決定了廉政制度的實施效果，即國家的法律制度是否得到了相關部門的嚴格執行。所以，黨和政府的各級機關和權力部門的領導和公務人員道德素養與工作能力是廉政制度能否發揮功效的文化保障。

（一）傳統政治文化侵蝕下的政府官員成為弱化法律制度的主導力量

公共權力部門的掌權者（主要是領導干部）是廉政制度實施的主要承擔者，而導致法律制度的弱化也是來自黨政機關單位的各級領導干部，他們徇私舞弊、濫用職權，不斷突破法律制度的邊界，使其失去應有的功效。對所有腐敗現象我們都可以從政治文化的角度進行如下歸納：

其一，人治政治傳統弱化法律制度的功效?！皺啾疚弧薄肮俦疚弧痹谝恍┕賳T的頭腦中揮之不去，它強調“人乃政治之本”，他們信奉“權大于法”“權力至上”，依法行政、依法辦事只是宣傳和口號。在“權本位”“官本位”思維模式的左右下，長官意志就是制度，就是法律，就是一切行為規范，而一切既存的法律制度都必須服從權力的支配。思維還停留在人治傳統中的人們對法律普遍缺乏應有的敬畏之心，思維慣性造成了他們一遇到問題首先想到的不是法律而是“人情”與“關系”，因為他們相信“有關系走遍天下，沒關系寸步難行”。在“人情網”“關系網”的弱化下，法律制度逐漸失去應有的威信和公信力。當前，不少領導干部思想深處仍然殘存著臣民文化的余孽，他們沒有現代公民文化應當具有的民主意識、法治理念、權利觀念、獨立精神，對我們當前建設法治國家、法治政府和法治社會缺乏理性認同，他們等級觀念強烈，特權思想嚴重。一把手權力在人治政治中一般都是絕對的權力，習近平指出：“少數一把手習慣了凌駕于組織之上，凌駕于班子集體之上?！畽嗔е赂瘮?，絕對權力導致絕對腐敗?！?〔14〕如果一把手掌握了“絕對的權力”，那么一把手的意志就可以取代制度而僭越規則和程序，這樣就會衍生出正式制度之外的無視規則與程序的“潛規則”，而當潛規則流行、暗箱操作成為常態時，人們只能采取非常規的方式來尋求問題的解決。習近平曾警告：“這些年，一些潛規則侵入黨內，并逐漸流行起來，有的人甚至以深諳其道為榮，必須引起我們高度重視?！薄?5〕

其二，領導干部從政動機錯位蠶食著為官底線。我們黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，黨員干部是人民的“公仆”，所以，領導干部應當以當好人民公仆作為從政的價值定位。習近平總書記曾告誡：“當官要當端端正正的官，當清官，不要當庸官貪官，被人戳脊梁骨。第一步走錯了就不行。如果抱著當官謀利的想法，那做的一切事情都不會對?！薄?6〕但現在有不少領導干部卻把當官當作升官發財、光宗耀祖的手段，以權力謀私利的心理期望導致很多官員把公權力作為實現個人目的的工具，他們在趨利心理的誘使下利用正式制度的缺陷制造了許多貪腐的機會。同時，整個社會大背景是造成當權者從政動機錯位的外部條件?！耙藻X為本”成為時下普遍的價值觀，當反腐利劍高懸，很多官員感嘆“官不聊生”，實際上就是自己擁有顯赫的社會地位與社會上以財富論英雄的巨大心理反差而發出的感慨?！敖疱X崇拜”使得不少人心為物役，在金錢的誘惑下，不少官員在今天多元化價值觀背景下卻異化為一元價值取向的人，以人為本、權為民所用、黨的根本宗旨等在金錢的指揮下早已拋到九霄云外去了。

其三，非正式制度、潛規則大行其道解構著正式制度的功能。所謂“潛規則”，即非正式規則是指看不見的、明文沒有規定的、約定俗成的、但是卻又是廣泛認同、起實際作用的、人們必須“遵循”的一種規則。它的存在是因為人們通過正式規則或制度難以達到目的而通過非正式規則卻能實現，而以潛規則連接的雙方當事人都是各取所需、各得好處。處于快速轉型期的中國，不論是在社會上還是政治生活中潛規則都十分盛行。

對于當代中國社會來說，現行的法律制度是不承認人治文化正式流行的，因此它只能喬裝打扮以非正式文化游離于正式制度之外，形成現代政治生活的陰霾?，F行監督機制、問責機制之所以在權力運行中失去功效，根源在于傳統政治文化中人情大于法制的固有思維定勢。在政治生活中官場潛規則已經成為頗受歡迎的交往規則，各級領導干部對官場潛規則都心知肚明，他們有時在潛規則面前也身不由己，成為潛規則的犧牲品，就像云南省麻栗坡縣委原書記趙仕永說：“我在縣委書記這個職位上，在時下的社會環境中，不犯罪是不可能的。因為我除了有自己的價值理念，還有一個眾人實行的潛規則?！薄?7〕習近平曾指出：“這些潛規則看起來無影無蹤，卻無處不在，聽起來悖情悖理，卻可暢通無阻，成為腐蝕黨員和干部、敗壞黨的風氣的沉疴毒瘤?！薄?8〕

我國當前法律制度不健全不完善是流行潛規則的客觀原因。政府壟斷了社會絕大部分資源為潛規則的盛行創造了客觀條件。如果行政對社會資源的壟斷被打破，如果領導干部的自由裁量權被限制在有限和法定范圍內，如果法律制度的邊界清晰和無盲點，所有潛規則都會無處藏身。

我國傳統政治文化中的圈子文化、人治傳統、人情文化等風俗習慣是潛規則存在的主觀條件，它潛伏于正式制度架構之內成為左右人們行為的隱性規則。人們之所以會認可、接受“悖情悖理”的潛規則，就在于它連接的多方當事人都能在其中獲得好處，實現所謂的“共贏”，而受損害的卻是百姓的權益、黨的形象、政府的權威和公信力。

（二）浸潤在傳統政治文化下的民眾成為弱化法律制度的主要力量

一個國家的全體國民只有對本國經濟制度、政治法律制度的合法性與合理性高度認同，才能保證其順利實施，反之則會被嚴重弱化。我們知道，國家權力部門是各項規章準則、法律制度實施的主導力量，同時全體社會成員也是決定各項制度能夠順利開展的主要力量。

公民不僅是民主社會的道德主體，也扮演著現代民主制度的法定角色。從道德和法律角度講，公民意識既是公民培育德行與修身正行的基點和出發點，也為現代民主政治打造社會文化基礎。一個國家能否建成法治社會一個非常重要的衡量標準是民眾是否具備現代公民意識。以權利與義務的關系分析，公民意識還應包括行為自控與權利表達兩個方面。法律與制度在民主社會都是民眾自我矯正的形式，所以，權利與義務對等的理性訴求和自由與責任一致的法理要求是其必然表現，也就是說，公民不僅有權維護和實現自身的各項權利，也必須按照對等的原則嚴格規范、約束自身的行為和履行相應的社會義務。權利意識是公民意識的核心，對公民養成主體精神和獨立人格以及培養社會公德都十分重要。

首先，傳統政治文化影響下的民眾缺乏以民主與法治為核心的現代公民意識，難以構建抵制腐敗的思想壁壘。權利意識是指公民對于一切權利的認知、理解和態度，是公民對于實現其權利方式的選擇，以及當其權利受到損害時，以何種手段予以補救的一種心理反應，它構成了公民意識和憲法精神的核心。權力運行合法性的社會基礎正是來源于公民權利意識對其進行的有效監督。新世紀以來群體性事件日益增多，暴露出不少領導干部有著比較嚴重的官本位和權本位思想，民眾與政府之間的矛盾也折射出權力與權利的博弈日趨激烈。

遠離權力中心是我國公民處于弱勢地位的客觀原因，同時，公民的思想認識為傳統政治文化所控制則是他們處于弱勢的主觀因素。在現實生活中我們經常見到一些人，講著洋文、穿戴西裝革履、洋車代步，但是滿腦子卻是三從四德、君臣綱常，行為仍在表達著古代尊卑貴賤的傳統、拍馬溜須的勢利、奴顏媚骨的嘴臉，傳統文化糟粕依然牢牢控制著民眾的思想方式和心智模式。他們缺少的是客觀面對現實矛盾與問題的勇氣，當合法權利受到不法侵害時，往往采取“鴕鳥政策”而不知通過正當渠道維護自己的權益。權利意識的培育需要民主人格的塑造。民主人格表現為對待新知的渴望、對他人的寬容，以理性的精神與開放心態對待不同的觀點，對待掌權者與無權者能示于一視同仁的態度。但當代社會里的一些人卻表現出傳統等級社會秩序中對上畢恭畢敬、媚態百出，即使掌權者濫用職權、以權謀私也視而不見充耳不聞；對下卻頤指氣使、吹胡子瞪眼的奴性，這是專制社會的典型特征?？傊?，喚醒還在沉睡中的公民意識，對我們來講還需要一段很長的路要走。

其次，公民道德覺悟不高，使得抗擊腐敗的心理壁壘較為脆弱?，F代社會健康成長的硬性因素是法律制度的構建并能發揮實際效用，這種人的主觀自律以外的規制力是維護現代社會秩序的外部條件。但是外部條件發揮作用最終還得依賴于公民道德水平的提高，換句話說，只有社會大眾都能成為道德上的“良民”，通過他們的理性自覺才能形成現代社會的和諧氛圍和良性秩序。只有通過公民的理性認知來感悟外在的法律制度并能對其存在價值的合理性做到自我覺悟和認同，才能將法律約束力和制度規制力內化為道德意識，并最終升華為優良的公民德性，這種內化于心、外化于行的過程就是公民德性形成的過程。所以，從這個角度看，公民德性是對外在法律制度的超越與升華。公民道德分為社會公德和公民私德，社會公德形成的基礎是公民個人德性與覺悟，例如，誠信、友愛、孝心、向善之心、自覺抵制假丑惡，等等。日常生活道德中的這些基本元素，也是做人的基本道德底線，人們只有在這個基礎上，才會對公共事務給予必要關注并積極參與并對社會公益投入較大熱情，公民美德也才能最終養成，正如有學者指出的那樣：“對公共事務的關注和對公共事業的投入”看作“是公民美德的關鍵標志”?！?9〕公民美德在注重提升公民個人品行的同時，更加關注集體利益和社會發展的長遠利益，甚至為此可以在必要限度內限制或損失個人利益來成全他人或社會利益。

四、培育公民文化是廉政建設的基礎

“一切問題由文化問題產生，一切問題由文化解決?！薄?0〕這種結論雖然過于絕對，但它強調文化的深層次作用是非常有道理的。廉政建設的過程從本質上講是一個國家推進現代政治發展的過程，就是要建立廉潔高效的政治制度和法律制度。具有顯性特征的民主制度建設是推動廉政建設的“硬件”，但如果沒有具有隱性特征的公民文化這一觀念形態的“軟件”建設，那么反腐倡廉頂多只是一種時髦的流行語，所起的實際效果要比愿景遜色很多。尤其是在一些發展中國家，社會不平等原則仍舊從以前社會傳承下來，尊卑等級思想、特權觀念依舊擁有強大影響力，生活在這些國家里的民眾不把自己視為民主制度下的“公民”，而依舊是人治社會的“順民”，即使“選舉”這種象征“民主”身份的標志性事件，他們也把自己置于旁觀者的位置。因為缺乏公民意識和民主觀念，他們不了解也沒能力依照法律所賦予的公民權利進行有效的政治參與，從而對掌權者的決策行為產生影響。

一個國家現代政治發展的過程，更需要把公民的人格系統與民主價值理念有機結合起來，二者相互滲透、彼此融合，即在公民內在的認知、態度、情感中既內涵著民主價值理念，又能在實際行動中自覺踐行民主精神，而不是僅僅將認識和追求民主停留在理性層面。因此，推進當代政治發展和廉政建設就需要培育現代公民文化與之適應。所謂公民文化是指：“一種平衡的政治取向。有政治活動，但不至于去摧毀政府的權威；有政治的參與和輸入，但卻是溫和的；有政治紛爭，但卻是有節制的。公民文化的內涵是守法、寬容、恕道和理性論事的多元文化?！薄?1〕只有建構具有充分現代性的公民文化，才能保證廉政建設順利展開，如果公民文化發育遲緩，盡管現代政治發展能夠在缺乏民主價值的認可和現代政治參與的情況獲得某種形式的推進，但廉政建設肯定會存在很多問題，例如，民眾以事不關己的態度對待自己監督權力，以情緒化方式對廉政制度指手畫腳，以幸災樂禍的心態看待當前的反腐，等等。從某種程度上講，公民文化培育和成長的過程，就是在推進現代政治發展過程中公民對民主價值觀內化為己的過程。在當前處于快速轉型期的中國，社會日益開放和現代政治日益發展，民眾的政治心態也出現了積極變化。然而，因為意識變化與社會發展具有不同步性特點，封建專制文化長期對民眾進行束縛和壓制，很難在短期內改變臣民文化心理，反之，權威崇拜、依附心理、權力至上、宗族思想等將長期對政治生活產生作用，并不同程度地對我國推進廉政制度建設和當代政治發展產生影響和制約作用。同時，參政態度與能力這一象征公民素養水平的獲得，需要必要的培育，而不是完全依賴社會經濟進步而自然取得，尤其是在人治傳統極其久遠的國度，民主法治意識薄弱，培育公民政治文化更顯迫切。

第一，強化民眾的政治主體觀念。由于幾千年的人治政治的統治，幾乎完全剝奪了確立人的主體觀念的可能性，人性被扭曲而蛻變為只有忠君思想和權力崇拜的依附型人格特質。經過30多年的政治發展，我國公民具備了初步的政治主體觀念，但還難以適應政治現代化發展的要求。當代中國正處于全面深化改革新時期，市場經濟體制不斷健全和完善，強化民眾政治主體觀念是其最高的人文精神價值，權威人格式微，獨立人格成長。我國憲法載明，國家一切權力屬于人民，只有擺脫傳統政治文化中的臣屬心態和依附心理，具有獨立人格的人們才能在社會公共生活中以獨立的意志享有民主、自由的權利。這樣，公民以政治主體的資格主動影響著國家政治生活，改變了過去扮演的單純的客體角色而對政治生活毫無影響的定勢。所以，強化公民政治主體觀念，可以進一步激發公民政治熱情，以更大的積極性投身到當代中國的民主政治的建設中去。

第二，提高民眾的政治參與意識。專制政體下的“君權神授”，決定了帝王君主掌控一切，民眾唯有服從和盡忠，社會生活和政治上的基本權利被剝奪罄盡。在社會主義民主政體下，從憲法層面上講，人民是國家的主人，他們普遍參與社會主義政治生活，是社會主義政治發展的基本特征，這種參與的主要功能在于對政府決策和行政行為施加影響，防止決策失誤或當權者濫用職權、以權尋租，這客觀要求公民政治參與意識必須強化和提高，從某種程度上講，衡量現代公民（政治人）對現代社會生活和政治生活的興趣大小的根本標準是公民政治參與力度的強弱，從這個層面上看，參與意識發揮著導向和引擎的功能。那些政治參與意識薄弱的民眾，一定程度上還浸潤在“權威崇拜”的傳統觀念中，這是阻礙民主政治發展的思維慣性或思維定勢。提高民眾的政治參與意識，能夠提升公民的社會主人公意識，不僅可以按照人民的意志選舉政府官員，而且有權對掌權者進行監督和罷免，這樣可以保證民眾始終能夠控制和支配國家權力，這是現代民主政治發展的本質要求。

第三，培養公民的權力監督意識。習近平總書記指出：“防腐倡廉的核心是制約和監督權力?！薄?2〕但在人治社會，權力為以皇帝為首的少數人所獨享，所謂“權者，君之所獨制也”（商君書·修權）。掌權者可以為所欲為，百姓無權干涉國家權力的運行。從封建政治文化角度分析皇權社會，“全能主義”的絕對權力思想對民眾觀念摧殘最為嚴重。由于封建皇權無處不在的極高滲透性和無所不能的極高強制性，直接導致了中國民眾對權力單向度的理解，相信宿命，隨遇而安，對官員監督、對權力制約的意識從未產生過。即使在現代社會的民主政治背景下，也是絕大多數的社會成員被少數掌權者領導和管理，這使得權利享有者和權力主體分離開來，難以統一。如果不能對少數掌權者行使權力進行有效監督和規制，那么，公權力在運行中就會失控，以權尋租就會出現，導致腐敗橫行，長期以往就會出現嚴重的社會危機。所以，培養公民的權力監督意識，變“奴才”心理為主人精神，即獨立、負責、權利、民主、法治等心理，這是現代公民文化中應然之需。

第四，增強公民的法治觀念。當前，我國民眾法治觀念比較淡薄，對此，中共十八屆四中全會特別強調：“增強全民法治觀念，推進法治社會建設?！薄?3〕在中國傳統政治文化熏陶下的中國人從來沒有形成法治傳統，幾千年“法治”的全部使命就是管制和規范百姓使之成為“順民”。因為在封建社會的“法治”（“王法”）架構中根本無從體現權利意識和義務觀念，因此，當百姓正當權益受到侵害時，他們也就難以自覺拿起法律武器對自己的權益進行有效維護。即使本能地恐懼和憎惡封建法制，但思維慣性仍傾向于信仰“人乃為政之本”的人治哲學。改革開放以來，法治社會建設取得了一定進展，公民的政治行為逐漸以法律作為價值判斷的標準。然而，人治思想的精神統治歷經了幾千年的歷史，要在短期內改變，絕非易事。因此，盡管中國現代化建設獲得了重大進展，思想解放也取得了巨大進步，但公民的法治意識仍未在思想觀念中占居主導地位。所以，我們在推進依法治國的同時，更要“實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全面守法”，〔24〕要對公民各項基本權利進行嚴格保護和認真落實，以增強公民的法治觀念。培育現代公民政治文化的方向是法治觀念，這可推動公民在積極政治參與中自覺以法律為評判標準來監督官員的行為和公權力運行，有助于民眾在維護自身利益時行為更加理性、手段更為合法。

第五，塑造民眾的政治寬容品性。幾千年的“輕視人、蔑視人、使人不成為人”〔25〕的高度一元化的皇權專制統治，君主集政治、經濟、軍事、思想、司法統治權于一身，對人民百姓的基本利益毫不關心，對他們訴求上，思想的差異性不加區分，如有絲毫“犯上”的舉動，便會遭到滅頂之災。在臣民文化影響下，由于政治心理畸形，民眾非理性行為時有發生，或者逆來順受，對政治漠不關心；或者情緒高漲，對政治狂熱追求，導致政治生活好走極端，在封建統治者愚民政策的教化下，愚昧的大眾缺乏彼此諒解、相互寬容的精神，把狹隘心理表達得暢快淋漓。今天，在推進中國特色社會主義廉政建設的過程中，需要教育民眾理性看待今天的反腐形勢：既要看到反腐工作是一個長期的任務，不可能一蹴而就，也要看到腐敗問題的嚴重性，任其發展必然亡黨亡國；既要對腐敗變節的公職人員加大懲戒的力度，也要本著治病救人的態度，對那些能迷途知返、懸崖勒馬的人員給其改過自新的機會，不能一棍子打死；既要看到我國公職人員的整體隊伍素質是過硬的，也要看到掌權者中的確有些害群之馬，需要清除。營造政治發展的社會寬容氛圍，塑造公民的政治寬容品性，不僅是推進政治現代化的重要條件，也是吸引公眾積極參與政治生活的一項重要任務。當前實現中華民族偉大復興的“中國夢”需要一個穩定的社會政治環境，而全體社會成員擁有政治寬容品性則是實現國家長治久安的重要保證。

如果說民眾的政治主體觀念是實現廉政建設的助推器，民眾的政治參與意識是廉政建設的潤滑劑，那么，民眾的權力監督意識、法治觀念和政治寬容品性就是廉政建設的安全閥。廉政建設的公民文化培育的重要意義即在于此。誠然，作為一種思想意識，公民文化的培育和長成乃至成熟，需要一個比較長的歷史時期，不可能立竿見影。即使在西方非常發達的資本主義國家，公民文化的養成也經歷了兩三百年的歷史，而中國公民文化的培育只有30多年的時間，何況我們又有數千年人治傳統政治文化的影響，其難度可想而知。但畢竟我們已經開始，公民文化建設已經生根發芽，更為重要的是我們已經意識到構建現代政治文化的重要性和緊迫性。

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