“治理國家”：現階段中國國家治理問題的關鍵

劉智峰

〔摘要〕在中國的改革開放進行了35年之后的2013年，中國共產黨十八屆三中全會把全面深化改革的總目標確定為完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，對于執政黨的轉型和國家未來發展都具有十分重要的轉折性的意義，說明中國的改革開放進入了新階段。這樣的重大轉折絕不是偶然的，它是中國社會全面和深入轉型的需要，一方面，中國國家治理問題的提出有著歷史、經濟、社會和執政黨哲學認識方面的深刻背景；另一方面，中國作為后現代化國家中的國家治理問題與西方先現代化國家的治理有著明顯的重要的區別：在現階段的中國，所謂國家治理問題與西方國家是完全不同的——特殊的發展方式積累起來的政治和經濟問題以及獨特的政治制度促成了中國國家治理問題的特殊性和復雜性，必須注意到，目前中國的國家治理問題的關鍵應該是“治理國家”，也就是進行深入的執政黨建設和國家基本制度的建設。

〔關鍵詞〕國家治理；國家治理體系；國家治理能力；后現代國家；中國國情

〔中圖分類號〕D63-3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）04-0060-08

西方國家近代以來在經濟、社會和政治發展方面走在了世界其他國家的前面。在西方崛起并且稱霸世界的諸多因素中，最重要的可能還是政治因素，也就是國家的變革，包括國家的基本制度建設、國家治理模式和治理理念隨著經濟社會的發展而進行不斷的變革，強有力的國家治理成為經濟和社會發展的基礎和推動力。資本主義的發展不是單純的市場經濟，而是有著上層建筑也就是國家政權的密切配合。從這樣的意義上講，大國的崛起以及經濟上的富裕和技術上的先進都是成功的國家制度和國家治理的結果，而在國家競爭中落后的國家不能把原因歸結為自然環境、傳統文化等其他因素，而為失敗的國家制度和國家治理推卸責任。

中國作為轉型中的社會和后發展國家在國家治理問題上有自己的特殊性和復雜性，在解決國家治理中存在的問題的時候，既要考慮先發展國家已經探索出來的普遍性的規律性東西，吸取他們成功的經驗，避免其失敗的教訓，也不能忘記本民族的特性和那些具體的在西方的歷史上還沒有經歷過的新問題是需要根據本國的治理實踐來解決的。

一、中國國家治理問題提出的背景

國家治理問題的提出無疑是因為目前的國家治理模式不適應經濟社會的發展，存在諸多需要迫切改革的問題。

中國在改革開放進行了35年之后的十八屆三中全會上把國家治理問題提到全面深化改革的總目標的高度是前所未有的，相對于此前30多年的一直把經濟建設作為改革的中心，這的確是非同尋常的具有轉折性意義的重大變化。綜合起來看，中國之所以在此時以如此重要的方式提出國家治理問題，有著以下三個方面的背景。

第一，以經濟增長為主的放任式的發展模式帶來了一系列的問題，是國家治理上的失誤、不足和治理不到位的結果。這些問題可以視為經濟在一定時期的超高速增長的代價，表現為政治上的腐敗、經濟上收入差距的拉大、社會秩序一定程度上的不穩定、文化上的道德倫理失范和傳統價值觀念的瓦解、生態環境上的嚴重污染等等。所謂放任式的發展就是以經濟增長速度為最高的目標和唯一的價值追求，而忽略了對上述各個領域的規范和治理，諸如對權力、資本、環境、文化等等都沒有進行相應的制約和限制。當然，不是說絲毫沒有國家的治理，徹底的放任，在30多年間不同的歷史階段，都有著不同程度的治理措施，但是在經濟速度和經濟增長始終放在第一位的情況下，所有的可能在短時期內會妨礙到經濟增長目標的措施都是次要的。這里既存在著人們對什么是發展的認識上的失誤，也有著對市場經濟會在發展中天然解決問題的錯誤看法；而在35年之后人們才認識到在國家治理上的疏忽或者寬松下的放任式經濟發展帶來的后遺癥：在以政府主導經濟發展的模式下，沒有對政治和行政權力的有效制約，會帶來嚴重的貪污腐敗和官商勾結問題；沒有國家對經濟發展方式、資本的權力和收入分配的干預和治理，會帶來嚴重的破壞式的低質量的經濟發展、社會的不平等和對生活與自然環境的污染；而失去了國家的規范和治理，道德和倫理滑坡比如誠信的問題也不可能得以解決?？傊?，國家治理問題的提出標志著執政黨對國家和國家在經濟社會中作用問題的重新認識。

第二，與經濟增長放在第一位的發展模式相一致，中國在改革開放中選擇了先經濟后政治的漸進的戰略。改革總要有所側重，有順序、有選擇地進行，全盤性的整體性的改革在1980年代或者說任何時代都是不現實的。相對來說，經濟領域的改革較為容易取得突破，原因在于，經濟是社會生活的表層，自發性較強，從社會發展的角度看，經濟的發展總要先于政治，在經濟發展達到相當程度的時候才會提出政治改革的要求?！?〕改革開放30多年取得的成就一方面說明，這種從經濟體制改革入手的戰略是正確的，另一方面也說明，在一定的歷史時期內，中國的政治制度以及在此基礎上的國家治理體系也是成功和有效的，中國政府在推動經濟社會方面是有能力的政府，這就是所謂中國模式的問題，不承認這一點就無法解釋中國改革開放取得巨大成就的原因。但另一方面，前30年改革開放的特點是摸著石頭過河，缺乏頂層設計和整體規劃，在經濟改革的過程中，表層的容易改的改了，而困難的難以克服的深層次體制層面的問題都遺留下來，形成一種新舊夾雜的難以繼續推動改革的局面。①還必須看到，隨著經濟社會30多年的發展，中國社會早已經不再是上世紀80年代的中國，它的政治和社會、經濟結構都發生了天翻地覆的變化，國家與社會和經濟之間從計劃經濟時期的高度合一和一體化的格局已經成為了歷史，經濟和社會已成長和壯大為相對獨立的領域和空間，在這樣的背景下，舊的國家治理體系和治理模式正在日益失去其合理性而需要進行改革和完善。事實上，2004年中共十六屆四中全會提出的執政能力問題說明執政黨已經意識到了這個問題的迫切性。而到了差不多十年后的今天，當各種積累下來的問題日益增加到觸及堅實的作為底部的制度層面的時候，執政者終于明確承認了目前的國家治理體系和治理能力已經落后于經濟社會的發展表現出諸多的不適應從而必須進行改革，國家治理問題終于成為再也繞不開的必須面對和解決的問題了。

第三，執政者對生產力和生產關系，經濟、社會基礎與國家制度即上層建筑關系的認識上的變化。生產力決定生產關系，經濟基礎決定上層建筑是馬克思歷史唯物主義的經典論述，有著豐富的含義，最基本的是兩個方面，一是存在決定意識，生產力的發展水平和社會狀況塑造著政治

①從這樣的角度才可以理解習近平上任之后不斷強調的“涉險灘，啃硬骨頭”的真實含義。而2014年2月他在俄羅斯更深入地解釋說，改革已進入艱難時期。他說，中國改革“已進入深水區，可以說，容易的、皆大歡喜的改革已經完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭……改革再難也要向前推進”，“要把改革推向前進，必須加強頂層設計”。習近平《改革再難也要向前推進》，見《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第101頁。

制度和意識形態的模式，二是生產關系和上層建筑應該隨著生產力和經濟社會的發展而進行改革以便適應生產力的狀況，而如果不進行這種改革，生產關系和上層建筑就可能束縛生產力、阻礙經濟社會的發展，在馬克思看來，革命就是生產力和經濟基礎沖破生產關系和上層建筑阻力的一種極端方式。馬克思的這一理論在中國很自然地成為執政者制定方針政策或者進行重大改革的思想來源和合法性基礎。在毛澤東時代，政治是社會生活的主旋律，批判唯生產力論，經濟發展是次要的甚至可能是錯誤的，強調不斷改革生產關系和人的主觀能動性，事實上是脫離了生產力的實際情況。而在改革開放之后糾正了這一錯誤傾向，生產力和發展經濟被置于中心的位置，政治改革某種意義上滯后于經濟發展，上層建筑的變革某種程度上落后于經濟和社會的變化，造成某種程度上的制度錯位。這就是國家治理問題提出的理論根據。而習近平無疑試圖重新恢復馬克思的這一經典論述，再次強調變革上層建筑和主觀能動性的意義，以此來為國家治理的重要意義奠定堅實的理論和思想基礎。①

二、中國國家治理問題的特殊性和復雜性

近代以來的中國政體更迭頻繁，再加上救亡圖存和追趕西方的需要，使得國家基本制度的建設始終處于次要的地位。鴉片戰爭中中國的失敗，實際上意味著傳統的國家制度和國家治理的失敗。傳統的國家制度也是從這時候開始瓦解，1911年的辛亥革命雖然名義上結束了舊制度，但是孫中山及其后的國民黨并沒有能夠建立起新的國家制度。1949年新中國成立，確立了新的國家制度，但從1957年開始持續到1976年的20年，是混亂的20年，國家和社會都以政治運動為主，在制度方面破壞多于建設，這在十年“文革”中表現尤為突出。1978年以后的30年則以經濟增長為主，國家制度建設依然是次要的。簡單回顧這段近兩百年的歷史就會看到，由于外患內亂等特殊而復雜的歷史原因，國家基本制度的建設盡管也在緩慢地發生著變化，但與經濟社會的快速變化相比，明顯是落后的。當然，這里有著深刻的歷史因素，不是中國可以自由選擇的，西方國家的發展過程基本上是自然演進的，政治和社會、經濟，國家制度建設與資本主義經濟的發展是同步的，而中國作為后發展國家為了實現工業化和經濟的跨越式發展，必須運用國家的權力和力量集中精力發展經濟。相比而言，發展經濟是最緊迫的任務，而國家制度建設和構建國家治理體系的需要只有等到經濟發展到相當階段才會到來。

所以，中國國家治理問題既有著與世界其他國家同步的共性，也有著因為自己的歷史傳統和基本國情而來的特殊性，這使得中國的國家治理問題更加復雜。

第一，也是最重要的，中國是轉型社會的國家治理。任何類型的社會都時刻處于變化之中，因為人的生命和社會生活是永不止息的。這里所說的變革中的社會是特指中國這樣體制的改革和轉型中的社會，是相對于歐洲和西方的資本主義國家政治和經濟制度的基本定型來說的。

無疑，制度基本定型的國家治理與制度變革和轉軌中的國家治理所需要處理的問題是不同的。改革沒有人們想象中那么容易和簡單。必須充分認識和估計在體制的變革和轉換之間給執政者帶來的困難和挑戰：原因在于，社會的運轉、穩定和發展都需要國家制度和法律的維系，但是制度和法律恰恰又是改革的對象，改革實際上就是變法，在新舊體制和法律的轉換之間造成的制度和秩序的真空有可能帶來一系列的前所未有的新問題。但形勢所迫，改革又勢在必行，執政者就必須面對一邊對制度進行改革但一邊又需要這個制度進行國家治理的矛盾，對于社會主義國家來說，這是全新的難題。具體來說，體制改革和轉軌的國家治理必須面對和解決三個難題。一是體制的設計和社會變化之間的矛盾。王滬寧說，政府體制的改革需要較為完整的設計，因為一旦政府體制在變化中，其調控功能會受到影響。但另一方面，完整的設計又需要對變化的要素有足夠的把握，要在迅速變化的社會中在一定的時期內達到一定程度的把握又是困難的，沒有這樣的把握就不可能對體制做出合理的設計?！?〕解決的辦法就是只能是一邊在實踐中探索一邊完善整體治理體系的設計，這就是把頂層設計和“摸著石頭過河”結合起來的含義。二是制度權威需求與秩序可能失范之間的矛盾。改革會觸及各階層的利益，帶來階層和社會結構等方面一系列的變遷，這種變遷釋放出的能量可能威脅社會秩序的穩定。王滬寧說，政府體制是社會調控的中樞神經，尤其是

①這方面的標志性舉措是2013年12月3日中央政治局就歷史唯物主義基本原理和方法論進行第十一次集體學習。見《人民日報》2013年12月5日。

在中國這樣的迅速變革中的超大社會，政府承擔著保持社會秩序穩定的功能。政府體制改革如果引起社會不穩定或者動亂，成本就太高。不僅政府體制改革不能完成，經濟發展和現代化進程也可能會被打斷，因此，一方面政府的這一功能不能松弛，另一方面又必須改革承擔這一功能的體制?！?〕解決的辦法就是可領導、可控制的改革，把體制權威與體制改革結合起來，從這個角度可以理解中央成立全面深化改革領導小組的意義和作用?！?〕三是轉型期人們的信仰和價值觀的解體和維系之間的矛盾。國家治理不僅僅是制度和法律上的，人們的價值觀和信仰體系也是上層建筑的范疇，也需要國家治理。社會的轉型和體制變革會帶來傳統價值觀念和信仰體系的解體，而在中國，思想、價值觀和信仰與政治和經濟體制緊密結合在一起的情況下尤其如此，與計劃經濟時期的體制相適應的價值觀和信仰體系在30多年的市場化改革之后已經逐漸失去了維系人心和凝聚社會的職能，急需建設新的適應社會主義市場經濟體制的價值觀和信仰體系。必須看到，文化、價值觀和信仰對一個社會的經濟和政治發展起著不可忽視的基礎性的重要作用，而國家對于文化和價值觀不是無所作為的，而是可以進行治理、干預、引導而使之改變的。這是十七屆六中全會提出構建社會主義核心價值體系和十八大提出倡導社會主義核心價值觀的意義所在。

以上三個方面的問題不是相互孤立的，而是共同構成了支撐體制的相互聯結的整體，不能成功解決這些問題是蘇聯體制在改革中瓦解的根本原因，而成功應對和解決了這些難題，才能完成體制改革和國家治理體系建設的使命。

第二，中國是后發展國家的治理。如前所述，與歐洲和西方的先現代化國家不同，中國是所謂后發的追趕型國家。先現代化國家的特點是自然演進的，市場經濟、市民社會和國家政權建設基本上是同步進行相互配合的。因此，歐洲和西方的國家治理問題是在國家基本制度建設已經完成、市民社會和市場經濟的發展都相對成熟的條件下出現的，其國家治理問題主要表現為國家能力的過度或者過剩下的“國家治理化”或者“去國家中心化”問題。但中國這樣的后發國家卻表現出不同的特點。一方面，后發國家都不是自然演進的，在私營企業和市場、金融等條件都不具備的背景下，為了盡快實現工業化、發展經濟、擺脫落后追趕西方，國家必須使用政治權力干預經濟，集中資金和資源于國有企業，政府實際上充當了西方的企業家的職能；〔5〕這很自然導致了國家實際上具備了更多的企業職能和干預經濟的職能而在國家自身制度方面則是欠缺的。而另一方面，隨著中國市場經濟發展方向的確立和30多年來經濟社會的日益成長，國家對經濟和企業的干預越來越表現出負面的效果，這實際上意味著國家已經完成了它的歷史使命，應該適時把發展經濟的職能交還給市場和企業。所以，中國目前的國家治理問題實際上表現為兩個方面，一是國家治理體系的不完備，比如在政治、行政管理、法律法規、社會建設、提供公共服務和公共產品等方面存在很大的不足；二是國家治理能力的不足，這是治理體系不完備的結果。實際上，十八屆三中全會提出的讓市場在經濟發展中起決定性作用就是為了解決這個問題：在把發展經濟的責任和職能交給市場和企業之后，國家才能專注于自身職能的建設，而國家自身職能的完備和治理能力的增強反過來才會為經濟社會的持續健康發展奠定基礎。

第三，中國是社會主義制度下的國家治理。資本主義國家的治理積累了長期的豐富的經驗，但作為人類歷史上的一種新制度，社會主義的國家治理還沒有成功的經驗可以借鑒。習近平說：“怎樣治理社會主義社會這樣全新的社會，在以往的世界社會主義中沒有解決得很好。馬克思、恩格斯沒有遇到全面治理一個社會主義國家的實踐，他們關于未來社會的原理很多是預測性的；列寧在俄國十月革命后不久就過世了，沒來得及深入探索這個問題；蘇聯在這個問題上進行了探索，取得了一些實踐經驗，但也犯下了嚴重錯誤，沒有解決這個問題?！薄?〕包括蘇聯在內的大批前社會主義國家的解體說明他們在治理國家問題上是失敗的。盡管關于蘇聯等社會主義國家失敗的原因到任何時候都不會有定論，但應該承認的一點是，他們在治理國家的理念和方法，以及對治理者自身的治理和國家能力等方面都存在著嚴重的問題，說到底，還是上層建筑不適合經濟和社會基礎的問題。且不論造成這種結果的原因是什么，最重要的是要看到，成功地解決社會主義的國家治理還是有待探索和實踐的問題。

第四，獨特政黨體制下的執政黨建設與國家治理。中國作為社會主義國家區別于資本主義國家的重要特點是特殊的政黨體制和黨政關系。作為唯一合法的執政黨，中國共產黨已經連續執政60多年，這種長期執政的經歷會給繼續執政帶來一系列的挑戰，胡錦濤在2011年七一講話中把這些挑戰概括為“四個考驗”和“四個危險”，都是對國家治理體系和治理能力的侵蝕和損害。當然，革命的遺產在后來歷史進程中的作用是復雜的，必須看到中國政黨制度的優勢所在，長期的革命斗爭過程使得執政黨對中國社會有著深入的了解，而在這個過程中醞釀和產生的國家制度經過了長期的在實際中的磨合修正也能夠符合本國的國情和民情，因此而有著長期的穩定性。而中國改革開放30多年取得的成就也說明，在一個發展中國家，一個強大的政黨領導下的國家比多黨制更加優越，國家治理能力更強。實際上，在中國，黨政是相互依賴的共同的國家治理主體，而黨作為政治精英組織，有著和政府一起制定國家發展路線方針、為政府推薦領導人才、協助貫徹政策、糾正政府行政中的弊端等諸多職能，從這樣的意義上說，執政黨的建設對國家治理有著重要的意義：政黨對自身的治理比如純潔作風、清除腐敗等從而提高執政能力就是在增強國家治理能力，而政黨的依法執政、依憲執政就是在約束和規范權力行使的方式從而是在進行必要的國家基本制度的建設。

第五，發展不平衡狀態下的國家治理。中國發展的不平衡性使得國家治理必須考慮更多的地方性和區域性特點。中國地域廣闊，地區之間在自然條件、資源稟賦、歷史傳統等方面本來就存在著很大的差異，而改革開放之后，東部沿海地區和內陸西北地區在經濟發展方面的差距進一步拉大。在先發展起來的地區，國家的作用應該逐漸轉移給市場，而在后發展地區，國家的主導作用和國家能力可能還是應該進一步加強。實際上，也就是應該允許和鼓勵地方政府根據自身的區域特點和發展水平探索符合區域特點的有地方特色的國家治理模式。這里就必須指出的是，國家不等于中央政府，地方政府同樣是國家的重要組成部分。

第六，崛起中的大國治理。中國的國家實力、影響力及其在世界上的地位正在發生巨大的變化，這給國家治理帶來新的問題，如何處理好內政和外交的關系，如何保障國家安全和國家利益，如何發揮大國的作用，維護國際和平，為中國的崛起創造良好的國家環境減少來自外部的制約和阻力等等都考驗著執政者的國家治理體系和治理能力。從這個角度看，國家治理涉及的就不僅僅是國內的問題，對國際問題的處理同樣是國家治理的重要內容。

1978年以來的中國正在從1840年的衰落狀態中走出來，從一個亞洲地區性的大國成為世界性大國，從世界邊緣性的國家日益成為舉足輕重的中心性的國家。一個大國的崛起必將引起舊的世界秩序格局的變化，牽動其他大國和周邊國家的利益，世界政治將進入以新的大國的崛起為中心的階段，引發一系列國際關系的重新安排。正是在這樣的意義上，中國的崛起必將帶來美國、歐洲以及周邊國家的敵意和擔憂，可能為中國的繼續崛起設置各個方面的障礙。如果中國不能客觀估計自身實力而陷入國際紛爭、軍備競賽甚至與美國或者日本的戰爭，就很有可能轉移確定的發展方向、過分消耗實力、延緩國家現代化的進程。蘇聯在軍事競賽和阿富汗問題上陷入與美國和西方的僵局而不能自拔是蘇聯瓦解的重要原因，這個教訓不能忘記。內政是外交的基礎，實力最重要，它的含義是，一方面必須清醒認識國情，十八大指出的中國將長期處于社會主義初級階段和仍然是世界上的最大的發展中國家的國情沒有變，中國仍然是現代化過程中的國家，并沒有完全擺脫落后局面，對抗或者戰爭只能帶來不利的消極影響；另一方面，沒有堅實的經濟和社會基礎，沒有良好的國家治理體系和強大的國家能力，就無法支撐和擔負世界大國地位所應該擔負的責任。所以，中國應該注意三個問題：一是國內問題始終是第一位的，處理國際問題不能傷害到實現國家治理體系和治理能力現代化這個總目標；二是主要精力還是放在國家基本制度的建設和國家能力的提高上，扎扎實實進行國內各方面的改革和發展，韜光養晦，臥薪嘗膽，到國家實力發展到相當程度之后，很多外交和國際問題的解決是水到渠成的事情；三是在這個過程中，中國要學習和逐漸適應自己在世界上的新地位和處理國際問題上的新角色，中國畢竟不再是1840年的中國了。

三、現階段中國國家治理問題的關鍵是“治理國家”

如前所述，中國是現代化的后來者和追趕者，和西方國家處于不同的發展階段上，所要解決的國家治理問題有著本質上的差異：西方國家的國家治理問題是在國家基本制度已經成熟和定型之后提出來的，而中國的國家治理問題則是在國家基本制度仍然處于改革轉型的過程中尚未定型的時刻提出來的，國家治理的目的恰恰就是基本制度或者說國家治理體系的成熟和定型，實際上也就是所謂的“制度供給”，這是在中國的經濟和社會經過三十多年的高速發展之后帶來的“制度不足”所必然要解決的問題。西方的國家治理問題主要是以社會和經濟等非政府組織或者國家間組織的權威來彌補主權國家或民族國家權威不足的問題，甚至是倡導“沒有政府的治理”的問題，〔7〕而中國的國家治理問題要遠為復雜，它既有因為與西方國家共時性而面臨的普遍問題，但更重要的是歷時性的自身的特殊問題，就是后發展國家的“弱國家”問題，也就是國家基本制度建設滯后于經濟社會的發展而帶來的治理體系不健全、不完備和國家治理能力不足、軟弱或者不到位的問題。

簡單地說，對于中國目前階段來說，國家治理的前提、基礎和重點都是“治理國家”——也就是對于國家或者說治理者自身的治理——只有在完成了對國家的治理的任務，也就是在實現了國家治理體系和治理能力的現代化之后才能去解決國家治理的其他問題，這表現為以下幾個方面：

第一，治理理念的豐富和進步。治理的理念也就是國家發展的目標，它必須與國家發展的階段相適應。鄧小平時代，中國在經濟上處于長期落后于世界的狀態，把快速發展經濟擺在優先位置是正確的選擇。在2003年科學發展觀提出之后，中國的國家治理理念開始發生了變化，執政者已經意識到長期單純發展經濟帶來的弊端，從而提出了全面發展的理念。到了2012年，也就是改革開放進行了35年之后，中國在政治、經濟和社會以及人民社會水平和人民群眾的要求等各個方面，都發生了巨大的變化，國家治理的范圍和治理的理念也必須隨之進行擴展和完善。十八大之后，國家治理的理念進一步豐富和多元化，在強調經濟建設仍然是中心的同時，從三個方面拓展了治理理念的內涵：一是更加強調經濟發展的質量、效益和發展的結果能夠惠及更多的人民；二是放棄以GDP為衡量官員政績的單一指標，提出了包括人民生活幸福、改善民生、保護生態環境在內的綜合性指標；三是治理的理念已經不僅僅局限于經濟、社會和自然環境，而是涉及到了更高的政治方面，這是治理理念上很大的進步，那就是社會的公平正義。至此，執政黨的治國理念從改革開放初期的以經濟為主逐漸發展和完善，成為了包括經濟、社會、民生、生態、政治各方面要求在內的較為完整的體系。

第二，對治理者自身的治理，也就是所謂“治理國家”的問題。所謂“打鐵還須自身硬”，沒有優秀的治理者就沒有良好的國家治理。治理者的能力、素質、水平直接決定著國家治理的成敗，合格的優秀的治理者是實現國家治理的必要條件，因為有關治理的政策的制定和執行都是通過他們來進行的。但又因為治理者手中掌握著治理的權力和資源，容易造成對治理者的侵蝕，腐敗、特權、財富和利益等等都會損害治理者的素質、水平和智慧，使得他們容易失去作為治理者的資格，喪失治理的能力，這是自國家出現以來無論何種類型的政體都必須解決的問題。因此，“治理國家”成為現階段中國國家治理問題的關鍵。近些年來我們的國家機器如黨政機關、司法部門、國有企業及其領導人等等暴露出來的貪污、腐化、特權、信仰和精神迷失等現象是嚴重的，都是權力過于放縱、綱紀廢弛、缺乏制約和治理的結果。長期發展下去將是治理者的威信、合法性、合理性的消褪，另一方面則是由于治理者自身能力的下降而來的對于治理對象的疏于治理所造成的經濟社會發展的停滯等一系列難題。

而治理的途徑或者目標至少應該包括五個方面：一是劃定權力的界限，無論是政治權力（包括黨、行政、司法）內部，還是政治權力與經濟和社會之間，都應該是分工明確的，沒有限制的覆蓋一切領域的權力不但會帶來腐敗，也會最終傷害到自身；二是黨政機關的職能應該清晰化，解決國家治理中權力的缺位和越位的問題，生產、消費領域中存在的污染環境、假冒偽劣等等都是監管不到位的結果；三是建立有效的約束和規范權力運行的機制，使權力的行使受到法律和規章的約束；四是提升政府制定正確的也就是能夠反映公共利益的公共政策和能夠執行這些政策的能力，以及能夠消除社會不平等和維護公平正義、提供公共產品的能力；五是提高黨政機關履行對人民承諾的能力。人民對政府的信任是實現良好治理的民意基礎，而履行承諾才能提高政府的信任度?！?〕

應該指出的是，對治理者自身的治理，是一項復雜的系統工程，不但需要自身的艱苦努力，還需要社會的密切配合，原因很簡單，國家和治理者不是孤立在社會之外的，而是處于社會之中的，如果忽視了來自社會和群眾的監督制約而把治理國家僅僅當做國家自身的事情不可能達到目的。

第三，國家治理的方式由人治、權治向法治和制度的治理過渡。經濟、社會基礎與上層建筑之間的關系是復雜的。一方面，國家治理的方式是由經濟社會的發展狀況決定的，在人類社會發展的相當長的歷史時期內，人治和權力的治理方式存在著合理性，是適合較為落后的經濟和社會狀況的。另一方面，隨著生產力和科學技術水平的提高，經濟和社會是在不斷發展的，人類活動的領域日益復雜和擴大，突破了原來的制度框架和政治規范所能夠容納的范圍，人治和權力的治理方式逐漸失去了合理性，這反過來要求上層建筑也就是國家的治理方式進行相應的變革，以適應并且繼續推動而不是阻礙經濟社會的發展。

從人類現代化的歷程看，在經濟增長、社會發展和政治發展之間存在著復雜的關系，簡單地說，沒有政治或者國家治理方面的現代化，經濟和社會的現代化則是不可想象的。在理論上和邏輯上，經濟的增長和政治的發展應該是密切配合的，或者是相互伴隨，相輔相成的，但在實際上卻經常表現出相互矛盾和相互對抗的一面。進一步說，經濟的現代化要求政治的現代化，但實際上由于種種復雜的原因，政治改革往往滯后于經濟發展。諾思指出，經濟和社會的發展使人們對政治制度提出更多的要求，諸如落實公平正義的政策、再分配的政策、社會保障、福利政策、基本權利保障、參與政治活動等等都屬于社會需要的公共產品和服務范疇，這要求一個現代化的政府必須是制度化的和復雜的?！?〕

在這樣的意義上，傳統的以人治和權力治理為主要特征的政治體系過于簡單和狹隘，無法容納和滿足人們越來越多的需要，因而也是不穩定的。事實上，腐敗、特權、官僚主義、形式主義現象等等都是國家在走向現代化的過程中政治體系的制度化和法治化程度低的結果。也正是在這樣的背景下，國家治理的方式向制度化的和法治化的治理轉型就是大勢所趨，制度與法治的治理方式區別于傳統的人治和權治的重要之點在于，后者是高度的人際關系化的，權力是相互覆蓋和滲透的，不是沒有制度，而是存在著大量紙面上的實際上失靈的制度，那些制度受到權力的左右，也就是說制度缺乏自立性，〔10〕而制度化和法治的特點則相反，它是中性的、自立的、非人際關系的，在法和制度面前，任何人、任何權力或者組織都應該是平等的，人和權力都受到制度的約束，人們按照法和制度的規定辦事，而不是依賴于個人或者權力，法和制度的權威取代了人和權力的權威。

實際上，這就是十八屆三中全會確立的全面深化改革的總目標：推進國家治理體系和治理能力現代化，到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。

必須指出的是，即使是在先現代化國家，政治制度從傳統向現代的演化和國家治理方式轉型的實現也是極其漫長甚至充滿坎坷和痛苦的，而后現代化國家則面臨著比先現代化國家更加復雜的形勢和更多的壓力以及不確定性。這種改革和轉型會因為各種復雜的利益、習慣、觀念等因素的存在而艱難和漫長，能否順利地實現政治的發展和改革，完成現代國家制度的建設和國家治理方式的轉型，建立起制度化的法治化的治理體系是對執政者的挑戰和考驗。

還必須看到治理體系和治理能力之間復雜的相互推動的關系：不能確立新的治理體系，就不能提高治理能力，反過來，治理能力不能提高，治理體系的作用就不能很好地發揮?！?1〕

第四，充分發揮執政黨在國家制度建設和國家治理中的重要作用。后現代化國家往往是在革命或者社會秩序混亂的基礎上建立起來的，在這個過程中，由于傳統的國家制度的衰落，那些在革命或者動蕩中崛起的政黨實際上起到了填補政治秩序和政治權威真空的作用，在某種意義上，后現代化國家的政黨實際上具備了更多的國家職能?！?2〕

在中國，執政黨是最重要的核心領導力量，在1949年之后60多年執政的進程中，中國的國家治理體系逐漸演變形成了黨政共同治理的獨特模式，而在這一模式的具體權力結構和運作機制中，黨的地位和作用都大于政府，所以，執政黨的建設對于國家治理起著不可忽視的重要作用，十八大報告中的話“黨堅強有力，黨同人民保持血肉聯系，國家就繁榮穩定，人民就幸福安康”，形象地描述了執政黨建設與國家治理的關系。

簡單說來，執政黨建設可以在三個方面發揮推動國家治理體系和治理能力現代化的作用：一是通過黨在各個領域和國家政治制度各個層級的組織系統協助推進國家治理體系的建設，在這個過程中，執政黨可以起到穩定、協調的積極作用；〔13〕二是通過提高黨的執政能力來提高國家治理能力，因為國家治理體系中的執行者也就是干部絕大多數都是黨員，他們的領導素質、水平和工作能力直接關系到國家治理的能力問題，如習近平指出的，黨的執政能力提高了國家治理體系才能有效運轉；〔14〕三是在國家治理方式從人治和權力治理向制度化和法治化轉型的過程中，執政黨更是發揮著重要的作用。嚴格黨的組織性和紀律性，保持黨的清正廉潔，黨自覺地遵守法律和制度，就能夠推動這一轉型的順利實現。

值得指出的是，無論是已經實現了現代化的世界大國，還是在現代化過程中失敗的國家，他們的歷史都證明了，與經濟、社會的發展相適應的現代化的政治制度及國家治理體系和治理能力是大國崛起的重要支撐，沒有政治的發展和政治制度的現代化，是不完整的、存在缺陷的現代化，其發展和繁榮都是不可持續的。在某種意義上說，這是中國實現現代化和民族復興的最艱巨但也是必須要完成的任務。

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〔14〕習近平.不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力〔A〕.習近平談治國理政〔C〕.外文出版社，2014.105.【責任編輯：朱鳳霞】