“法治中國”時代的新政治科學

〔摘要〕政治學是時代的產物，不同的時代有不同的政治學。在“法治中國”的時代，中國自然應該有以法學為方法論資源和理論資源的政治學，可以稱之為“政治法學”。在西方，政治與法律歷來是一體化的思想體系，因此很多重要的政治思想都可以在法學的思維方式下加以發揚光大。中國政治學的主題無外乎是國家建設和政治制度建設，而從司法主義國家觀看國家建設，無疑會有新的發現；在政治制度建設上，最重要的就是“依憲執政”，而比較歷史研究發現，政治組織主導下的法治建設經驗大量存在，共產黨領導下的法治國家建設也是歷史之必然。交叉學科的建設，不但具有重大的學科意義，更重要的是發現基于自身經驗的理論和話語。

〔關鍵詞〕法治中國；新政治科學；政治法學；政治學；依憲執政

〔中圖分類號〕D601 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2015）04-0005-09

政治學歷來是時代的產物，不同的時代需要不同的政治學。因此，才有形形色色的、主題和意涵各不相同的“新政治學”。馬基雅維利的新政治學是“國家理由”即建國問題，霍布斯的新政治學是秩序問題，美國開國之父的新政治學是權力制衡問題，而托克維爾的新政治學是發現了平等化社會。中國政治學的時代特征同樣鮮明。在“以階級斗爭為綱”時代的政治學必然是從階級論——革命論，而改革開放之后的政治學自然是關于改革和民主政治的，而今天的中國已經進入了“法治中國”時代，法學之于政治學的意義必然有著不同尋常的意義。我們常說學者要有問題意識，而問題意識的前提是時代意識，沒有時代意識的問題要么是偽問題，要么是無聊問題，這是社會科學直面政治社會重大問題的性質所決定的。在一個缺少法治基因的中國建設“法治中國”，可以想象是多么艱巨的宏業。中國政治學應該是與時俱進的，助“法治中國”建設一臂之力。

一、為什么是政治學立場的政治法學？

中國法學界已經出現了政治學與法學交叉性質的邊緣學科的提法，如法政治學、政治法學、政治憲法學。但是，應該明確的是，這些名稱看上去都是交叉學科，其實都是問題研究，即法律問題的政治意涵研究，比如選舉與法律、授權與法律、政治合法性與法律、國家建設與法律（憲法）。也就是說，并不是在科學意義上研究政治法學或者說法政治學。如果是學科意義上的研究，應該上升到方法論的層次，即法學的政治分析或法律問題的政治學方法論分析。既然是方法論，不是零星的，即所謂的某個法律問題的政治意涵，而是系統性的，即所有重大法律問題的政治分析。

其次，即使在交叉科學意義上來理解目前已經出現的法政治學或政治法學，研究者清一色來自法學院或者法學家，是單邊主義的進取，而政治學者不在場。僅僅在這個意義上，作為一個政治學者而提出政治法學，出發點或者說問題意識就必然與法學家有很大的不同。而作為一直重視方法論的學者，本人所提出的政治法學，就是政治學的法學分析，可以稱為“政治學與法學”，從而與法學家的法學的政治分析構成互補關系。

我們知道，自從有了法哲學之后，法社會學和法經濟學便應運而生，而且其學科地位在西方很重要。但是，西方為什么沒有同等學科意義上的政治法學或者法政治學？簡單的背景是，到了19世紀，西方國家都已經憲法化了，即使是沒有發生政治革命的那些專制君主國家也憲政化了，〔1〕憲政秩序已經不可動搖，民主政治，比如社會主義運動推動的選舉權的擴大和工人政黨的出現，只是憲法或者說憲政秩序之下的游戲，所有重大的政治問題都不容或者無需從法律角度來分析了，相反，至多是對有些法律判決進行政治分析，比如對美國高等法院判決的政治分析。對法律的懸置進而對國家建設復雜性的忽視，是戰后美國的政治學的基本特點，美國政治科學成為“非歷史”的典型，除了一些歷史社會學家，別指望美國的政治科學研究國家理論，更別指望他們談國家建設，為此戰后美國政治學的主題都是民主。即使是50—80年代的現代化主題也是民主問題，更別說近三十年來的美國政治學，因此才有“歷史的終結”之說。當“歷史的終結”受到挑戰時，福山不得不面對國家建設，但其國家建設理論無疑是半吊子的學問，因為他還在自由民主這個單一意識形態線索下談論國家建設，以意識形態來衡量政治秩序的起源。事實上，在曼看來，作為文化權力的意識形態不過是國家權力的一種來源，與政治權力、經濟權力和軍事權力一道而影響著國家建設的進程?！?〕

在歷史進程意義上，與西方國家比較，雖然中國的“依法治國”已經提出來30年了，但遠遠不是一個“法治國家”，只是2014年十八屆四中全會才系統地提出了依憲治國下的“法治中國”。在這種語境下，政治學與法學的關系在中國自然不同于西方國家，中國很有必要建設學科意義上的政治法學，即政治學的法學思維或者法律分析。

了解法哲學、法經濟學和法社會學，將有助于我們理解學科意義上的政治法學。我們知道，法哲學是關于法的最高形式的理論思維，即法律哲學（Philosophy of Law），是從哲學的角度和用哲學的方法來研究和思考法學問題的一種綜合學科?？梢?，法哲學是哲學視野下的法律問題。同理，法社會學的鼻祖涂爾干、韋伯等人強調法律的社會化，反對將法視為國家的唯一產物，認為應當從組織化社會，或社會本身，或人們的社會行為中去探尋法的真諦。依然如法哲學的方法論，法經濟學理論的核心在于，所有法律活動，包括一切立法、司法以及整個法律制度事實上是在發揮著分配稀缺資源的作用，因此所有法律活動都要以資源的有效配置和合理利用，即效率最大化為目的，所有的法律活動基于此論斷都可以用經濟學的方法來分析和指導。這樣，作為學科的政治法學，其重點不同于傳統的所謂的法律的政治意義分析，而是強調以法律為尺度的政治學，法律是研究政治學的世界觀和方法論。如果說政治是國家建設、自由、權力、民主等等，那么所有這一切都應該在法律的尺度內發生。

以法律的世界觀—方法論研究政治學，到底研究什么呢？政治學的主題看上去很多元化，其實其具有內在邏輯關系的主題就是：國家建設——政治制度——公共政策。如果說國家是整體性的軀體，政體則是支撐軀體的骨骼，而公共政策是軀體內流動的血液。如果從法律主義的世界觀和方法論來理解政治學，對很多傳統政治學問題的認識便會得到更化。公共政策的法治化是世界政治的最大公約數，因此沒有必要專門討論，本文集中于國家建設和政體這兩個政治學的傳統主題。

二、政治法學的理論資源：作為政治學方法論的法律

因為西方的憲政主義有點“與生俱來”（born to be）的味道，政治法學的理論資源，很多思想家的政治社會理論無疑也內嵌著法律思想，要系統地整理政治思想家的法律思想是一項龐大工程。

簡單地說，古典資源中，希臘-古羅馬的柏拉圖——亞里士多德——波利比烏斯的思想是最直接的。柏拉圖的三部具有內在邏輯關聯的著作，即《國家篇》——《政治家篇》——《法律篇》，分別講的是國家應該是什么樣的，如何治國，最終都落腳在法律上。我們熟悉的亞里士多德的《政治學》即政體論，劃分出正宗政體和變態政體、以及由此而衍生的若干亞政體，但其最重要的一個思想則是，無論任何政體，沒有法治的政體都是壞政體?？梢?，法治是衡量所有政體好壞的根本標準。希臘的思想在羅馬得到系統化實踐，不但有我們熟悉的波利比烏斯的混合政體思想，更有羅馬法治。亨廷頓說，希臘人的貢獻是民主，中國人的貢獻是官僚制，而羅馬人的貢獻則是法治。不管時代如何變幻，在西方，羅馬法治傳統都得到薪火相傳。從羅馬帝國崩潰之后，即西方進入中世紀之后，向西是諾曼入侵英格蘭，英格蘭從此形成了“神法”的觀念，無論是國王還是封臣乃至平民，心目中都有“神法”意識，即自己不能胡作非為，心懷界碑，結果英國的封建制被稱為冒牌的，即不是歐陸式的等級制的，國王與封臣之間、貴族與平民之間具有天然的平等關系，所以才有后來的大憲章運動所確定的“王在法下”。向東，即使在中世紀的拜占庭帝國，法治地位也得到確保，其中最重要的是對私有財產的保護。也就是說，無論政體是什么樣的，無論是城邦、帝國，還是封建制，都有法治，所以西方憲政學者才說西方的憲政是“天生的”。

正因為法治是西方的根本標志，即“西方性”的根本特征就是法治，所以到了近代才從法治角度看待政體問題。盡管孟德斯鳩的思想被認為很混亂，盡管他的法律是政體的延伸之說很值得質疑，但他卻是從徹底的法律角度看待政體的，即本來艷羨英國政制的孟德斯鳩，硬是通過《論法的精神》來講政制，將法律置于決定性地位，主張憲法統率下權力制衡的政治制度。這無疑是政體的法律分析的經典。

如果說孟德斯鳩還是紙上談兵，美國開國之父則干脆是以法立國，以法律思維來設計國家政體，從而開創了一種建國方式的先河，因而是一種政治發明，其對世界文明的貢獻并不亞于希臘、中國和羅馬。芬納在《統治史》中這樣總結美國的發明，美國人的政治制度創新至少體現在制憲會議、成文法、權利法案、司法審查、權力制衡、聯邦制等六大“統治藝術”?！?〕在我看來，我們值得思考的是美國作為一個分權性的聯邦主義國家，但其司法體制卻是“中央集權制”即國家性的，比如聯邦最高法院與聯邦巡回法院的設立。作為美國政治的最睿智的觀察者，托克維爾的思想最不能忽視，尤其是其政治的法律分析思想。人們都知道托克維爾解釋美國好民主的三要素說——法制、民情和地理。在我看來，民情中何嘗不蘊含著法制精神，所以說美國民主是其與生俱來的法制精神的結果。這是其一，即托克維爾的自下而上的分析路徑。其二，還有被遺忘的自上而下的分析路徑。作為一個法官的托克維爾給后人提出了這樣的觀察，看上去有活力而有點雜亂的各自為政的地方，為什么沒有破壞國家的統一性？這就是他觀察到的秘笈即“政府集權”和“行政分權”。托克維爾所說的“政府”不是今天的政府，而是說的國家，政府集權因而是講的法權的國家性，法首先是國家意志的體現而且必須得到執行；行政分權是講的政治的地方性。這樣，就呼應了聯邦黨人所設計的國家體制的內在奧秘，即法權的集中性（如聯邦最高法院與巡回法院的設立）與治權的分權性。

到了近現代之交，作為現代社會科學奠基者之一的韋伯，也可以直接被視為政治法學的奠基者——不知道以前是否有人給他這樣的定位。盡管韋伯的合法性統治三類型說，即人格魅力型、傳統型和法理型，受到David Beetham的非常有影響的否定性批判，〔4〕但是我們繞不開的概念或者說思維范式卻是韋伯帶給我們的，即合法性和法理型。合法性講的是政治統治的合法律性、合道德性與合民意性，但合法性的詞根即政治統治的前提基礎是法律；同理，法理型講的是法律理性，法律是國家機器運轉的前提和保障。

韋伯的理論已經不是古希臘式的對好政體的期盼，而是對19世紀歐洲、至少是西歐已經憲法化的事實性理論概括。不僅如此，香火延續到韋伯這里，似乎又是對古希臘先賢的回應：沒有法治的政體都是壞政體，因而法理型統治才是最好的、持久性的合法性政治。在這個意義上，批判韋伯合法性理論、法理型統治的學者倒顯得沒能理解韋伯政體論的“法的精神”。同古典的亞里士多德、近代的孟德斯鳩一樣，韋伯將法律置于統領政治制度的地位，因而也是一種典型的政體之“法的精神”。

三、國家建設的政治法學研究

“國家建設”一開始就是政治學的應有之義，否則也就沒有亞里士多德的《政治學》和后來所謂的政治學，只不過作為“國家”的政治共同體形式從城邦政制變遷為神權政治、封建政治以及今天的民族國家政治。有了這樣的定位，我們就應該知道，我們熟悉的西方政治思想家的思想都是針對其“國家”面臨重大危機的產物，這就是政治學家阿普特（David Apter）所說的政治哲學一開始就與比較政治研究密不可分的原因。遺憾的是，到了中國，作為救國的學問，政治思想史研究變成了純粹的政治思想即政治的哲學問題研究，而剝離掉了思想家所處于的歷史語境即其身處其中的政治共同體的危機與難題，世界政治變成了思想所構成的歷史，結果世界必然變成教條化乃至宗教化的馬賽克拼圖，而不是本來應有的歷史中的思想。一個常識是，思想是重要的，但其對世界歷史的重要性從來沒有我們今天想像的那么重要；說其很重要也是成功者的“事后的合法性證明”，比如英國人對洛克思想的神一樣的鼓吹和敬畏，就是因為英國后來成功而使其更重要了，而不是洛克的思想指導著英國成功了。道理很簡單，國和家一樣，窮人沒有自己可資書寫、可資傳承的家譜，皇親國戚有玉碟，達官貴人有族譜。玉碟和族譜都是記載那些光彩照人的事，見不得人的是不能入冊的，以彰顯祖上的光榮偉大正確。無論是家族史還是洛克式的國家史，都有奧克肖特所說的一種“觀念世界”。如果還原歷史，英國人大概不愿意說洛克是奴隸販子，更不愿意說其販奴自由的殖民主義，但是奧地利人希爾在其著名的《歐洲思想史》則如是說?？梢詳嘌?，如果在比較政治的意義上研究西方思想史，將會有更多的新發現。

如果進入政治現場，本著歷史中的思想的路徑，我們就可以看到“國家建設”在不同時代的不同意義。

國家是怎么來的？國際社會科學界流行的結論是：第一，階級斗爭論或者暴力掠奪論，國家是一個階級壓迫另一個階級的工具，這是馬克思主義或歷史社會學的常識；第二，組織現實主義，即國家作為一個政治組織從亞里士多德自然共同體到現代共同體的演變，這是韋伯的國家學說。據此，國家是特定疆域內具有暴力潛能、排他性地使用暴力的組織。無論是階級論還是組織論，都是梯利（C. Tilly）所說的“戰爭制造國家”。

確實，幾乎所有現代國家都是戰爭的產物。但是，戰爭之后怎么建國？其中一個被長期忽視掉的國家理論是司法主義國家觀，即以法律主義的思維去設計新國家、建構新國家。這就是我們前面提到的美國聯邦黨人和托克維爾的思想資源?！?〕

一項發明之所以被稱得上發明，不但是首次發現或者“重述”的結果，而且具有廣泛的推廣性和可適用性。繼美國人發明成文憲法之后，接著是法國大革命的成文憲法即人權宣言，再接著是拿破侖民法典，以及深受法國大革命影響和刺激的普魯士。在國家建設意義上，或者說“國家法”即政治法意義上，大陸國家和海洋國家合流了，都是成文法。成文法的影響無疑是世界性的。自美國革命和法國革命之后，所有的現代國家的憲法都是成文性的，例外是作為英國一支的新西蘭。

憲法是國家整體性結構的根本框架。但是，對于現代國家而言，國家規?？涨巴卣?，一個前所未有的關系是中央-地方關系。對此，相對于成文法而言，一個更大的貢獻就是聯邦主義的制度設計。就建國路線而言，美國人確實是逆流而動，因為當時流行的是中央集權制，歐洲國家都是戰爭的產物，是自上而下的過程；而美國建國版本則來自當時的地方法即弗吉尼亞州、馬薩諸塞州和紐約州的憲法，是一種自下而上的過程。

美國的建國路線圖是不可以復制的，因而才有聯邦制是一種例外、單一制是普遍之結論。在我的研究中，就建國而言這一論斷是正確的，符合基本歷史；但是對于治國而言，聯邦主義的治理已經是世界性趨勢，比如即使是中國，也早已經是政治單一制和經濟聯邦主義的混合物?？梢哉f，聯邦主義化具有治國意義上的普遍性。權力的共享與分治早已經是中國改革開放之后的中央-地方關系的基本格局。

總之，在國家建設理論的脈絡上，除了傳統的階級主義理論和組織現實主義理論，最值得發掘的還有美國聯邦黨人-托克維爾開創的司法主義國家觀。無論是階級論還是組織現實主義論，國家的屬性和面目都是一樣的，國家被塑造成威猛有力的利維坦。但是，正如米格代爾在《社會中的國家》所深刻觀察到的，這只是基于西方國家歷史的一種“想象”或者“觀念上的國家”，這種觀念不能回答為什么很多國家是無能力的碎片化組織？因此理解國家還需要從“實踐”層面即事實中的國家，那就是很多發展中國家的碎片化現狀?！?〕我們熟悉的國家理論根本不能解釋或者說掩蓋了發展中國家的現實。對此，后發國家應該怎么辦？至少在國家建設理論上，是否應該尋求新的理論資源？司法主義國家觀無疑具有其特定的價值。

四、政治制度（憲制）的政治法學

1. 憲政與憲政主義

國家建設中最核心的問題無疑是政體設計或者說政治制度問題。首先應該明確的一個問題是，政體理論已經從古希臘的誰統治，演變為誰統治之下的如何統治，比如近代之后出現的代議制、三權分立、總統制—議會制、單一制—聯邦制，都是典型的政體理論，因而政體理論在中國需要“重述”。而且流行的二元對立政體理論則是將越來越復雜的國家結構和權力關系越來越簡單化處理，其中被忽視的一個重要權力關系維度就是政治與市場關系中資本權力的作用，離開資本權力而去談什么選舉式民主，其意義就大打折扣?！?〕因此，我特別同意芬納在《統治史》中開門見山的定義：政體是“人們生活在其下的統治結構，以及與這種統治結構的關系”，芬納還援引伊斯頓的界定以解釋其政體概念：政體是指憲政秩序，“設定政治秩序的規范方法，它絕不僅僅包括憲法，還包括寬容的目標和極限，權威的規范和公認的程序、正式和非正式的權力結構，是所有這些的集合”?！?〕一句話，政體是權力關系的總和。在這個意義上，中國古代所說的“風憲”是政體意義上的憲政，即由道德和法律所構成的基本秩序。

讓我們還原“中國人的憲政”，還原到中國歷史之中的憲政。在《中國現代國家的起源》中，哈佛大學歷史學教授孔飛力（P. Kung）反復提到中國現代國家的根本問題是基本秩序問題，也是憲政議程問題，而且在該書的最后一句話就是中國必然要實現作為現代性政治形式的憲政議程，但是中國的憲政議程的實現只能基于“中國自己的條件”，而不是“我們的條件”即美國人的條件?！?〕

無獨有偶，在芬納的《統治史》第二卷關于中世紀的世界代表性政體時，講到明朝時專門有“中國人的憲政”一節，這種安排在中世紀政治的比較研究中是非常搶眼的?！?0〕而中國人的憲政是什么情況呢，就是“風憲監察”制度：對道德與法律制度的監察；其中，知識分子的作用很重要，即對皇帝是否忠實履行法律制度起到監督和制約作用，因而“中國人的憲政”是基本制度、皇帝、知識分子三者之間的關系。作為一位英國教授，芬納不無正確地指出，自宋明理學之后，知識分子事實上成為“風憲”的守護者，是對皇權的制約者。不僅如此，如我們中國人所知，宋明理學以來，知識分子自我定位為正義的化身，代表著真理，以“道統”自居，可以與“政統”對抗甚至凌駕于“政統”之上，陳頤教訓宋哲宗成為知識分子的美談。從此，知識分子從“士大夫”即最低層次的流落到民間的貴族，搖身一變而成為最高層次的“帝王師”——國家政治符合自己價值觀的就是正確的，否則就是錯誤的。這就意味著，中國人文知識分子是不講究政治變遷的因果機制的，不懂政治的邏輯分析，只講價值判斷。不僅如此，善惡對立的傳統由此確立，符合自己的價值就是善的，否則就是惡。而沒有社會科學的中國在接受了西方社會科學時，必然進一步強化了二元對立的思維方式，因為冷戰時期的西方社會科學的基本世界觀就是社會學家帕森斯沿著韋伯傳統所確立的二元對立，即所謂工具與價值、傳統與現代、東方與西方、民主與專制，等等。不接地氣的二元對立的“高大上”從此成為中國讀書人尤其是人文知識分子的秉性。問題是，高大上的問題意識到底是什么，是孔飛力所說的“中國自己的條件下的憲政議程”，還是作為芬納所界定的作為“西方性”的“憲政主義”？當我們以真理化身自居時，是否應該愿意反思、是否有能力反思這樣一個問題：怎么把中國條件下的“憲政”搞成了“憲政主義”？

講到這里，不得不遺憾地指出，中國理論界把“憲政”極大地狹義化了，片面化了，乃至意識形態化了，把中國古已有之的“憲政”之說演繹為西方的憲政主義——這里的大背景是中國無社會科學而不得不按別人的口徑去表達。正如民族是一種客觀實在，而民族主義是一種意識形態一樣；還如自由是一種人類的客觀存在，而自由主義是一種意識形態一樣；再如社會是一種自然的客觀存在，但是社會主義是一種典型的意識形態一樣（還可以列舉下去）……憲政是一種客觀存在，而憲政主義則是一種意識形態。憲政主義或者說憲政民主，早已經是“西方性”的最重要特征，西方性的憲政主義的核心就是去政黨化。如果我們區分出憲政與憲政主義的關系，正如民族與民族主義的關系，大概就能理解目前執政者為什么對“憲政”一詞如此敏感。

時代到了今天，中國人的“憲政”當然不是僅停留在道德和法律所構成的基本制度層面，而是“依憲執政”，即所有的組織，無論是黨、軍隊還是政府，不存在超越法律的“法律飛地”。不僅如此，我認為應該這樣來界定“中國人的憲政”：第一，限制政府權力，以保障個人和社會團體的權利；第二，通過正式制度（如成文法）和非正式制度（如紀律、規矩、習俗）來限定政治權力；第三，憲法是國家的最高法律，所有的政治行為都必須符合其規定；第四，遵守憲法和法律，不存在“法律飛地”。其實，中國共產黨提倡的依法治黨、依法治軍、依法行政，就是朝上述方向邁進。

這樣界定“中國人的憲政”，執政者是可以接受的，因為其中并不排斥作為“立法者”的執政黨的立法地位，因而與主張去政黨化的憲政主義完全不同。

即使在憲政主義意義上，真正的西方性的去政黨化的國家治理又是什么樣的狀況呢？下面簡單交代一下憲政主義的不同路徑以及不同國家的憲政主義的不同實踐。比較歷史和對動態的現實世界政治的觀察，有助于拓展視野。

2. 社會中心主義下的憲政主義：英美模式〔11〕

雖然美國的憲政體制是完全設計出來的，但是英國和美國的憲政實踐確實具有哈耶克所說的自發秩序的味道。在神法觀念的約束下，支配階級不能胡來，而且到18世紀中葉，英國的內閣大臣也只有5名，包括大法官、兩位國務大臣、財政大臣和海軍大臣，內閣討論的事項主要是外交政策，絕少討論國內事務，國內事務由地方治安官自己負責，地方自治的程度可見一斑。因此，英國是人們常說的地方自治的、漸進主義的自發秩序。當然，這是籠統的大歷史，如果真的如此，又如何評價霍布斯、洛克以及蘇格蘭啟蒙思想家的重要性？稱之為經驗主義理論也太過粗暴，不能說沒有理論的指導作用，比如亞當·斯密的國際主義貿易理論。

一個很好的體現地方自治的自發秩序的概念是治安推事，即中國縣長的譯法，作為地方紳士的治安推事不僅負責地方治安，監獄管理、學校教育、地方基礎設施如道路橋梁的修建都是其職責范疇。沿著英國人的根深蒂固的法治傳統，美國人在向西大開發的過程中，實行的“自警制”是其自發秩序的典型，即在法院不能觸及西部的條件下，作為帶頭大哥的“實業家”（包括將軍、醫生、有錢人等）在向西進發的過程中，自己組成守護法律的力量而懲罰那些違法者。其實，這個過程只不過是“五月花號”傳統的自然延續，英國人還在“五月花號”上時就結下契約、以懲罰那些到新大陸以后的違法者。后來13州的憲法都由此而來。

因此，無論是英國神法下的“王在法下”，還是美國后來的制憲會議所設計的成文法，都是羅馬法傳統的一種文明基因遺傳，無論是國王，還是作為“立法者”的建國者，都是法律之下的政治力量，而且沒有政黨的角色，只有法律的角色，而且“立法者”是“自發秩序”，是歷史本身。這是原汁原味的憲政主義。

可以判定，很多中國學者所鼓吹的憲政，其實就是這種原汁原味的憲政主義。這樣的話，就把憲政主義的歷史大大簡化或虛無化了。

3. 國家中心主義下的憲政：法德模式〔12〕

與英美式社會中心主義路線對應的是法—德式國家中心主義的憲政主義。在現代化道路的劃分上，摩爾和亨廷頓都把法國與英美歸為一類，是把歷史當做觀念世界的典型，因為法國現代化道路的歷史不是這樣的。法國和德國都是典型的梯利所說的“戰爭制造的國家”，因而必然是中央集權制或者事實上的中央集權制，這樣體制之下的“立法者”的作用就特別大。哲學和藝術“高級票友”弗里德里希二世（1712—1786年，也稱腓特烈大帝），既蔑視洛克的三權分立思想，也不同意霍布斯的立憲君主專制理論，自信“朕即國家”，實行的是將自己意志變為國家意志的司法體系。在作為法學家的大宰相柯克的協助下，普魯士實行了長達半個世紀的司法改革，最終實現了如下目標：第一，建立一個單一的中央集權制的司法系統，每省只設一個中心法院，當事人對法院的裁決只能向柏林的高等法院上訴；第二，統一法律，匯編法典，供全國使用。結果，司法改革保障了百姓的民事權利、尤其是財產權，為資本主義的發展奠定了堅實的基礎?！?3〕

法國和德國的法治都是“人治”的結果。普魯士的制定法早于拿破侖民法典半個世紀，而制定法居然還是在國家主義、軍國主義下的產物，不能不讓人感嘆古羅馬以來的法治基因的作用。如果說德國的誕生受到了法國大革命的影響，席勒等知識分子的浪漫主義運動直接推動了民族國家的誕生，但是法國的法治化之路則無疑有著普魯士的經驗可資借鑒，但是后人記憶的都是拿破侖民法典。

可見，完全不同于英美式的自發秩序或者說自下而上的憲政正義，法德的憲政來自人治，是“立法者”強制性地自上而下推動的產物。盡管后來者包括中國人艷羨的是英美道路，但不得不走的是法德道路，因為后來者根本沒有法治基因和法治文化，根本不可能形成自發的憲政秩序。企圖不要“立法者”而直奔憲政主義，只能是不切實際的想象而已。

4. 憲政主義在發展中國家

如前，法治是羅馬的遺產和基因，無論是自發秩序還是強制秩序，憲政主義的結果都還不錯，當然期間的歷程是無比艱辛的。而沒有法治基因的、被憲政主義國家殖民過的發展中國家的法治或者說憲政主義如何呢？

無論是在非洲大地還是拉丁美洲，殖民者的一個重要遺產就是基于憲政主義的自由民主政體。以非洲為例，20世紀六七十年代獨立以來，國家治理模式如翻烙餅般變化著，先是自由民主政體，接著是民族主義一黨制，再接著是部族式多黨制，再接著是國際金融機構附條件援助而搞的一套去國家化的治理即“投資人民”（investing in people），結果如何呢？人口過億的尼日利亞，部族沖突和恐怖主義泛濫，其他人口幾千萬的“小國”也紛紛是國家失敗或治理危機?！?4〕

我們最近的一個研究課題是比較人口過億發展中國家的國家治理。比較研究首先是可比性問題，比如領土面積、人口規模、社會結構、近代歷史、發展階段、文化習性，等等。這樣，世界上人口過億的國家共12個，除了3個早工業化國家（美國、日本、俄羅斯），可比性的國家有9個，即亞洲的中國、印度、孟加拉國、巴基斯坦、印尼、菲律賓，非洲的尼日利亞和拉美的巴西、墨西哥。根據聯合國開發署頒布的人類發展指數報告，在綜合發展指數排名上，中國落后于巴西和墨西哥，遙遙領先于其他國家。且不論“國際正義工程”（WJP）頒布的2014年度法治指數合理性如何，即使按其指標，在包括俄羅斯的上述10個可比的國家中，中國排名第四，但是中國的基本安全和秩序指數則進入發達國家行列，遠遠好于所有其他9個國家，比如，每十萬人的殺人指數巴西和墨西哥居然高達24和23，尼日利亞是21，俄羅斯是9，印度是3，中國是1。

人們最喜歡比較中國和印度。2001年，在綜合發展指數排名中，中國是第101位，印度是111位；2011年，中國是91位，印度是134位。一個前進了10位，一個倒退了20位還多。在人均GDP上，中國是6500美元，印度是1500美元，相差4倍還多，20多年來兩國相差越來越大。不用說在貧困人口指數、性別平等、種族平等、受教育程度等眾人皆知的差距，在警察濫用暴力、腐敗程度、治安、營商便利程度，印度排名均在中國之后，而且還不是近距離的差異。印裔美國著名政論家扎卡利亞說其祖國中的最大一個邦即北方邦的政治是典型的“盜匪民主”（中國人似乎不敢這樣定性——本文作者）；而且無處不在的腐敗和對法治的置若罔聞，已經深深嵌入印度政治之中?！?5〕為什么是這樣的結果？根據張千帆教授主編的法政科學叢書中的《印度民主的成功》和《論拉美的民主》中的說法，恰恰是印度民主社會最發達的二十幾年來，印度的治理變得更差了，出現了奇怪的“托克維爾悖論”：“1947年的最初幾年里，民主政府運轉順暢，恰恰因為它不是發生在一個民主社會中；隨著民主社會的慢慢出現，加上真正的政治平等意識的傳播，它已經使民主政府的運轉更加困難”?！?6〕這實在是我們不愿意看到的結論，但卻不是局限于印度的發展中國家的普遍現象：當一個群體最終安定下來并決定按規則行事時，其他新興的魯莽群體則以平等的名義公然違抗規則?；蛟S正是因為這樣的非西方性的“非守法性”文化，即使在已經發生民主轉型并得以鞏固的拉丁美洲國家，行政權遠遠大于議會的權力，通常的做法是以行政法令繞開憲法，而且這是所有政黨的慣例?！?7〕更嚴重的是，民主化之后的巴西、墨西哥，依然有高達75%的百姓相信警察是為有錢人服務的，隨時可能對百姓濫用暴力。

可以得出這樣的印象，無論是在非洲、拉丁美洲，還是在發展中國家“民主的代表”印度，法治與民主并非成正比的關系，或者說民主不必然帶來法治。在我看來，民主是一種可以學習、可以移植的制度，但是法治不單是一種可以移植而來的制度，更多的是一種基于文明基因的習性和文化傳統。這就是為什么很多后來者民主與法治背道而馳，也是即使有形式上的憲政比如憲法法院而不能健康運轉的根本原因。這里內含兩種張力，一是民主與法治的緊張關系，一是作為正式制度的憲政與作為非正式制度的法律文化之間的張力。

拋開9個可比的巨型發展中國家，就世界政治的大數據而言，據統計，世界上實行代議制民主即憲政民主的國家占世界總人口的70%，其中只有不到10%的人口（早發達國家和后來很少幾個轉型成功的國家-地區）生活在理論家的預期之中，而其他絕大多數即60%的人口呢？則生活在“好制度”下的壞治理之中。二戰之后，發展中國家多達190個，其中只有8個國家進入發達國家序列，而其他的180個左右為什么只能永遠在發展中或欠發達狀態徘徊？根據米格代爾的理論，根本原因就是這些國家的社會結構和文化之上的“弱國家”。在這些“弱國家”里，憲政主義成了好看的擺設；不僅如此，讓很多中國人期盼的憲法法院，在很多發展中國家不但起不到維護憲政的作用，甚至是政治動亂之源，至少是黨派斗爭的工具。泰國、巴基斯坦、非洲大陸等，莫不如此。因此，研判中國，離不開比較歷史或世界政治視野。

4. 中國的依憲執政：作為國家中心主義脈絡的“憲政”

研究其他憲政模式是為了關照中國或者說建設法治中國。無論是英美式社會中心主義的憲政之道，還是法德式的國家中心主義的憲政模式，以及發展中國家沒有法治的民主，給我們的一個普世性道理就是，法治是民主的前提和基礎，沒有法治的民主只能是壞民主，而壞民主政體絕不比其他類型的政體更值得追求。

按照自由民主理論，中國政體顯然不是民主的，因為不是黨爭之下的競爭性選舉程序。但是，西方人大概不得不承認中國搞的法治是實實在在的，盡管中國的法治水平并不輸于前述可比的發展中國家，但并不意味著“中國人的憲政”是讓我們滿意的，比如周永康主管政法時期的法治倒退，薄熙來的“打黑黑打”，而老百姓在2011年各大城市的反日大游行中對自己同胞財產的打砸搶燒，讓日本人大看笑話。今天，中國的“依憲執政”其實就是“中國人的憲政”，那么憲政之路是什么樣的？

在比較歷史意義上，中國屬于“立法者”下的強制進取型道路，其標志是十八屆四中全會的全面推進法治中國的決定。作為“立法者”的中國共產黨的“法治中國”之路無疑可以歸類為國家中心主義的脈絡，很多后發國家都是這樣的路徑，比如新加坡。

這里的一個核心是黨與法律的關系。在政治發展意義上，提出黨法關系的意義在于推動“立法者”守法，即立法后黨的各級書記不能再干預具體案件的司法程序，而事實上有些地方書記干預具體案件的事例并不少。在這個意義上，黨法關系的討論是實實在在的真問題，而不是偽問題，因而這種討論有助于推動中國政治的進步。

但是，在意識形態上的憲政主義意義上，討論黨法關系，則是典型的“道統”高于“政統”的遺產?？纯辞笆龅陌l展中國家的憲政主義現狀，比較中國與這些國家的法治指數，就應該明白憲政主義之于中國的不可行性。如果按照憲政主義的要求，不但要重新建構中國的司法體制，而是整個政體——人大重組，國務院重建。我個人判斷，對于這樣的憲政主義，中國的法學家內部會有巨大的爭議和沖突，絕大多數政治學家更會明確拒絕——因為政治學家歷來相對保守。

憲政對于中國是重要的，但是憲政只能是“中國人的憲政”，憲政議程也只能是孔飛力所說的根據中國人的條件，而不是美國人的條件去思考、去解決。

五、結語：政治法學為何重要

讓我們回到問題的起點。第一，“法治中國”意味著中國已經進入一個新時代，即以法治為軸心的時代。中華文明中的優秀基因很多，但是對于現代政治而言也有基因上的結構性缺失，那就是法治意識的缺位。在這個意義上，從人治傳統轉向法治軌道，無疑是一種轉基因性質的大工程，其難度可想而知——只要想想基層中公、檢、法、司的工作人員在一起猜拳喝酒，就可以知道法治中國的建設有多難。在這個前所未有的過程中，建設法治國家需要全方位的共同努力，其中學科上的努力自然必要，因為政治學不但是培養所謂的好公民，更可能造就大大小小的“立法者”。

第二，對于中國政治學的知識論意義。目前中國政治學的知識源泉基本上來自三大領域，即馬克思主義政治學、作為政治哲學的西方政治思想、美國的所謂的政治科學，居然很少有中國政治思想史的資源。馬克思主義政治學的最突出特征是其階級性和革命性，因而法治在其話語體系中先天不足，因此才有遠遠落后時代的依然叫囂階級斗爭的主張，憲法上的國體、政體表述也是階級性的。西方政治思想史中雖然應該有著與政治不可分離的法治思想，除了個別人物的思想，法治思想基本上被剝離掉了。而所謂政治科學則是在不容討論法律問題下的民主問題，作為民主前提的法治被懸置起來，政治學變成了民主學和作為玩的藝術，如博弈論、各種量化模型，而這樣的政治學無疑不適用于首先需要法治化的中國。中國政治學首先面對的政體類問題，而政體中的法律主義思維則一直是中國人、中國政治學所欠缺的。因此，在法治國家時代建構政治法學，馬克思主義政治學應該被嵌入更多的具有建設意義的法治思想以“告別革命”；西方政治思想史中被剝離的法治思想應該被還原出來，以“法的精神”而重述政體理論；政治科學中“法治”元素的加入，將使以民主化為主題的西方政治學更有“國家學”的味道，以警醒后來者，民主是重要的，但是沒有法治的民主必然是壞政體，而且世界史上的民主與法治從來不是一個硬幣的兩面，其發生是有“時間性”的。國際學術界公認的權威作品諸如芬納的《統治史》（3卷本）、曼的《社會權力的來源》（4卷本）、以及《劍橋歐洲經濟史》（8卷本）和《劍橋世界近代史》（12卷本），再看看世界上那些重要國家的通史，再放眼發展中國家的嚴酷現實，都直接或間接地告訴了我們法治與民主的“時間性”關系。在民主與法治的關系上，很多人的知識是規范意義上的，而非歷史意義上的。來源于比較歷史的政治法學有助于更化中國政治學的知識體系。

第三，包括但不限于對法學和政治學的意義在于，交差科學有助于推動復雜性思維。社會科學是簡約論的產物，具有嚴重的盲人摸象特征。而相對于無限復雜的政治社會或世界政治，哪怕是“飽學之士”的知識也是極為有限的，但是定位高冷的讀書人自以為掌握了推動世界運轉的杠桿，自己是真理的化身，以自己基于有限知識之上的固化信念而審視、評判世界，并排斥其他可能性選項。其實，根據我對知識界的觀察，人們對于“理想狀態”并沒有多大的分歧，不同的是人們容易基于自己有限的知識結構而形成了排他性理念，進而就如何走向“理想狀態”而產生爭論。如果知識結構是開放性的，從不同的角度、層面看問題，觀念就不會如此地具有排他性。對此，政治法學這樣的交叉學科有助于知識論和認識論的復雜化。復雜性理論告訴我們，“質”具有多樣性，同樣的事物具有完全不同的意義，比如都叫憲政主義，都叫公民社會，但是包括印度在內的發展中國家的憲政主義和選舉式民主完全不同于美國的憲政主義和選舉式民主，因為政治的基礎是文化和社會結構?，F代性導致政治的同一性，比如很多國家都實行黨爭民主了，但是同一性的政體并不能因此而改變文化的多樣性，不能把異質文化改變為同質性文化，也不能改變菲律賓這樣的封建制社會結構和印度這樣的碎片化社會結構，相反現代性的黨爭民主還在強化著古老的政治生態和政治板塊，結果同一性政體導致了天壤之別的國家治理。復雜性理論還告訴我們，看問題的視角變了，看問題的層次變了，世界觀中加入了“時間性”（timing），①就能最大化地避免簡約論下的社會科學的粗暴。當然，這也不過是讀書人追求的另一種烏托邦而已，但這卻是作為復雜性特征的交叉學科的意義所在。

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〔17〕【美】史密斯.論拉美的民主〔M〕.譚道明，等譯，譯林出版社，2013.194-199.

【責任編輯：石本惠】

①“時間性”是歷史制度主義的一個重要的分析變量，它與路徑依賴、否決點等概念一道，構成了堪稱作為復雜性社會科學理論的、既是世界觀又是方法論的歷史制度主義，而能夠稱得上世界觀的方法論少之又少。