清前期河道總督的權力及其演變

摘 要：清代前期，治河是國家的重大政務，清廷設立河道總督專管河務。就政府職能而言，清代河務由工部總其責，并委以河道總督專其職。但從國家政務運行上講，工部卻逐步失去了對河務的控制，河工治理最終成為“總河專責”，這一格局在康熙中晚期形成。同時，在河務決策中，河道總督的話語權也穩步提升，在乾隆中期河道總督取得了對“談河積弊”（河議）的全面勝利。清前期河道總督權力的擴張，是清廷對河務技術特征認識深化的內在要求。

關鍵詞：清前期;河道總督;河工;技術官僚

作者簡介：江曉成，男，中國人民大學清史研究所博士研究生，從事清代政治史研究。

中圖分類號：K249 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2015）05-0166-07

清代前期，治河是國家的重大政務。順治元年（1644），清廷于戎馬倥傯之中派出河道總督（又稱“總河”）總理河務，并設置屬官定地分駐協理河務。雍正時期，國家將河工分區治理，分設江南、河東和直隸三河道總督，這一河工格局為乾隆朝所繼承。河道總督作為河道衙門的最高長官，專職管理河道工程，職權重大。對清代河道總督的權力及其演變，學界已有涉論，但研究者的重點在考察河道總督與地方督撫、漕運總督的權責關系，對河道總督自身權力的擴張，特別是對河工治理權、治河決策權等方面的演變，則尚未見專門論述。1本文以清前期為限，探討河道總督在國家行政系統中的權力及其演變。

一、治河權責：從工部專責到總河專責

明制，河渠之政掌于工部。自永樂帝遷都北京，由于對漕運的依賴，明代國家專理河務的職官亦隨之增多。自成化七年（1471）明廷設總河始，河道職官遂有獨成系統之勢。不過，由于總河一職的“差遣”性質以及相應造成的廢置無常且官無定員，明代的工部對河工始終持有總管之權責。在總河設置之初，其職“專管黃河”，山東、河南管河道副使為屬官，而工部派出管理運河的郎中與泉閘主事則否。[1]（卷165，P564）即使此后總河管轄權擴大到黃、運兩河，工部管河分司已成為下屬，但由工部派出郎中、員外郎和主事分司運河各段與沿線泉源閘座的格局逐漸成為定制。[2]（卷1，P579-580）終明之世，河務衙門不僅并未形成一個穩定的系統，而且基本可視為工部的派出機構。

清承明制，在順治時期，河道總督下屬河務官分為工部管河分司和地方道員兩個體系，其中，在運河沿線有通惠河、北河、南旺、夏鎮、中河、南河、衛河等管河分司七員，在黃河為患的河南、山東分設河南管河道和濟寧管河道各一員。[3]（卷139，P6914-6920）在這一行政構架下，由工部任命的管河分司顯然是河道管理的中堅力量。而且，在制度設計下，河渠之政仍歸工部。有學者指出：“就政府職能而言，（清代）河務由工部總其責，并委以河道總督專其職?！盵4]但從國家行政上講，具體的河道治理事務逐漸從工部剝離而成為總河的專責，工部所保留的只是對河道經費的審核權，這一轉變大致在康熙前期基本完成，其具體表現就是康熙朝工部管河分司的裁并進程。截止到康熙十七年（1678），清初所設的七個工部管河分司已裁去六個，而剩下的通惠河分司也在康熙四十年（1701）最終裁汰。[5]（卷206，P13711-13714）如此，明代所形成的工部派員管河格局被打破，河道總督衙門成為唯一的專管河工修防的機構。同時，由于清代的總河成為定缺，一直保持著連續性，由此河道總督衙門逐漸成為獨立衙門。

繼分司裁汰導致工部直接治河權的喪失之后，工部對河工經費的管理權和河務的決策權也逐漸被削弱?？滴醵哪辏?685），在工部議復河道總督靳輔的河工預算款項時，康熙帝表示，河工需及時速修，若待工部議復之后修治，恐貽誤工程，故“嗣后歲修、急修應動支河工錢糧，即行修理，年終奏銷”[6]（卷122，康熙二十四年十月乙巳）。從此，工部失去了河工經費的預先審核權。由此帶來的，即是河道總督的年度工程計劃無須經過工部的同意。

事實上，從康熙中期始，由于河工治理漸上軌道，在總河與工部的沖突和對抗中，總河一般都無一例外地得到皇帝的支持，由此工部對河務的管理權進一步被削弱。對于這一轉變，學者申丙亦有論述：“（清代）河工隸屬工部，先時一如明制，部權頗重。逮至康熙、雍正、乾隆三代，皆英明自負，河臣率直接秉授方略，部臣不敢干涉，因而漸漸放棄矣?！盵7]（P268）這一論述固然不差，但與其說是因為三代帝王的英明自負所致，不如說是三代帝王真正認識到河務的特殊性——治河是一項技術性含量很高的政務，沒有在工的長期實踐和對現實河況的第一手資料，是無法對河務做出準確的判斷與決策的。對皇帝和總河來說，工部被視為治河的掣肘勢力?？滴跞吣辏?698），河道總督于成龍赴任之時，康熙帝以河工事情緊急，令在于成龍敕書內添入“各部不得掣肘”之語，“使得相機料理，庶不誤事”。[6]（卷189，康熙三十七年十二月辛丑）康熙帝此時雖稱“各部”不得掣肘，但工部首當其沖，不言自明。

即使是工部所保留的河工經費年終審核權，也受到了皇帝和總河的雙重質疑?？滴跞拍辏?700）三月，在工部尚書薩穆哈等奏事之時，康熙帝對工部進行了批評：“淮揚一帶百姓久罹水患，亟宜拯救。此系爾等專責，宜各盡力。今觀河工諸臣，一有沖決，但思獲利。遲至數年，徒費錢糧，河上毫無禆益。此弊之根，皆在爾部。即今河工凡有啟奏，惟恐爾部不準行，隨即遣人營求，爾部鮮不受其請托者。若此弊不除，河工何由奏績?！盵6]（卷198，康熙三十九年三月己亥）當年十二月，康熙帝再次表達了自己對工部的不滿，并將河工久未成功的責任歸結于工部在河工經費奏銷中的受賄問題，他說：“朕觀河工之弗成者，一應弊端起于工部。凡河工錢糧，皆取之該部，每事行賄，貪圖肥己，以致工程總無成效?！盵6]（卷202，康熙三十九年十二月丁丑）

與此同時，河道總督也明確對工部的經費審核權表達了不滿?？滴跞拍?，當張鵬翮調任總河之時，其第一件事就是奏請“部臣不宜掣肘”。他稱工部“每事掣肘，估修奏銷任意混駁”，所以請令康熙帝“飭諭部臣寬其文法，責以成功，庶精神得以專一，而河務不致旁撓”。工部議復稱：“河務關系錢糧，凡估修奏銷之事，與例相符者，具題準修準銷，與例不符者具題駁查”，所以今后“若將不應行查之事行查、不應駁回之事駁回，每事掣肘，及估修奏銷任意混駁種種弊端，該督具題到日，將本內有名堂司官員交與該部嚴加議處”。[8]（卷17《首請三事》，P728）就制度而言，工部對河工經費的審核可謂名正言順，但面對總河的指控，工部只有無力的解釋。

即使在此后康熙帝對張鵬翮的信任已大打折扣之時，工部在河務中的權力衰減亦無法挽回?？滴跛氖哪辏?705），由于此前河決時家馬頭、數年未能堵塞，張鵬翮聽信淮安道王謙之言劾山安同知佟世祿以塞責，而奉命查辦的大臣查明張鵬翮實為誣參，應革職，康熙帝特命寬免。而在此時，工部侍郎趙世芳趁機參劾張鵬翮“奏銷錢糧浮冒十三萬余兩，應交刑部治罪”?？滴醯蹫閺堸i翮辯解說，“河工錢糧，原不限數。一年水大，則所需者多，水小則所需者少。謂張鵬翮小有所取，亦未可知;謂以十三萬錢糧入己，必無之事也”[9]（卷22，《張鵬翮列傳》，P2038）。雖然康熙帝認為“張鵬翮所用之人皆不勝事”，但仍命張氏留任;而對于工部侍郎趙世芳，則認為其“奏事不公”，稱其“為人好事而剛愎，如此等人不利于事”，并在幾天之后特將趙世芳調離工部。[6]（卷223，康熙四十四年十一月戊寅、己卯）

這一案例表明，在工部與總河的沖突中，總河取得了全面的勝利。面對河工問題，康熙帝顯然更傾向于支持奔波在治河一線的河道總督，而非居于北京的工部大臣。所以，即使張鵬翮所為多有不盡如意之處，從康熙三十九年起，他還是連任總河近九年之久。到康熙朝晚期，工部不僅失去了直接治河權，而且在河務決策和河工經費審核方面的權力也被逐漸削弱?？滴醯鄣倪@一思路，基本上也為此后的兩代帝王所繼承。在河工治理中，工部逐漸從主導角色淪為邊緣角色。同時，如果說在三十九年康熙帝的話語中尚以河工為工部專責，那么到康熙四十六年（1707），康熙帝已明確對河道總督張鵬翮表示：“河工系爾專責?！盵6]（卷228，康熙四十六年二月癸卯）

研究者普遍認為，清代的河工治理成效要優于明代，至少在清前期確是如此。探求其故，一個重要的原因就是清代河道總督在治河過程中受到相對較小的掣肘，尤其是“河議”的干擾。

眾所周知，明人好為議論，繼之以黨爭，故行政多掣肘，非唯河工為然。明代治河名臣，首推潘季馴。然以潘季馴之賢，亦數為言官所劾，而不能安于其位。萬歷六年（1578），當潘季馴三任總河之時，鑒于此前治河動輒受到各方議論的阻擾，遂上書陳請“息浮言”，疏稱：“治河固難，知河不易。故雖身歷其地，猶苦于措注之乖舛，而況于遙度乎。但勞民動眾之事，怨咨易興。而往來絡繹之途，議論易起。至于將迎之間，稍稍簡略，則以是為非，變黑為白者亦不可謂其盡無也。憂國計者以急于望成之心，而偶聞必不可成之語，何怪乎其形諸章牘也。而不知當局者意氣因而銷沮，官夫遂生觀望，少為搖奪，隳敗隨之。勉強執持，疏逖難達，其苦有不可言者?！盵10]（卷7， 《河工事宜疏》，P260）

潘季馴此言，可謂一針見血地指出了明代河務為“河議”所困的弊病。治河如御敵，“臨機應變，豈可限以歲月”[11]（卷3， P45），且自“漢唐以來，治河者眾矣，言人人殊，從無一定。故曰治河無善策”[12]（卷1， P364）。而言者往往不察，徒以口舌爭勝，司河務者不能不一一回應。如此徒費諸多精力，于河務則裨益無多。河務在浮議叢生之中，不能及時決策、不能相機修筑，如此耽延時日，河事焉能不壞。潘季馴的建議得到了工部的認同，所以工部也請求皇帝于河工“專委責成，勿惑于浮言，勿阻于群議。以后除治河諸臣，倘有欺隱大弊，及推諉不肯盡心，茍完目前，遺患于后者，許言官訪實照常參劾外，其余但有條陳治河利害之疏，雖各效其一得之忠，而眾言淆亂，要必折以真實之見，本部未敢遽為題覆，悉行河漕二臣勘酌，可否明白具奏?；蛴兄系K難行，聽行寢格”，這樣“治河之臣可無臨事掣肘之虞”。此奏依議施行。[10]（卷7，《河工事宜疏附工部復前疏》，P262-263）

萬歷六年（1578），明廷似乎有了河務專委總河、寢格“河議”浮言的覺悟。不過，從此后的總河任職情況看，這一情況不容樂觀。而潘季馴本人，也在兩年之后為言官所劾而去職。[13]（卷223《潘季馴傳》， P5871）《河渠紀聞》的著者康基田（嘉慶朝官至南河總督）對此深表惋惜，他說，河工之事“誠得人而任之，又使之久于其職。然后不囿于陳言，不惑于眾論，不搖于物議，收放有節，疏筑以時，久安長治之道”[14]（卷10， P78）。顯然，潘季馴正是理想的人選。潘氏的境遇，正是明代河臣遭遇的普遍寫照。

入清，河道總督與“河議”的較量是一個漫長的過程，總河的最終勝出要等到乾隆朝。但總體來看，清代河道總督在治河過程中所受到的言論掣肘已較明代為小，尤其是在康熙中葉以后。

清代河務之大治，自康熙十六年（1677）靳輔任河道總督始。在清前期的歷任總河中，又恰以靳輔時期的河務爭論最為激烈。自康熙二十三年（1684）開浚下河，靳輔先后與督理下河官于成龍、孫在豐及漕運總督慕天顏發生數次嚴重爭執;此外，在康熙二十一年（1682），候補布政使崔維雅上河務條陳二十四款，對靳輔的治河之策提出異議，靳輔不得不反復辯解。1在這些爭論中，靳輔不得不數次入京面奏或與異議者質對，以至于被降職或革職。尤其是長達五年的下河工程之爭，導致靳輔不能專心于河務以及二十七年（1688）的離職?？滴跞荒辏?692），康熙帝認識到治河能臣非靳輔莫屬，以其再任總河，然而靳輔于當年十一月即逝于任上。[15]（卷26，《靳輔列傳》，P741-744）對于靳輔所受到的“河議”掣肘，康基田感慨不已：“公之心跡歷久愈見，事功閱世彌彰，于今益信。至今撫公遺跡，亦有地居險要未可多為宣通者，事涉紛紜難以施之永久者。審察當時形勢，設身處地，驗其甘苦曲折，始知事后之明，難語臨幾之哲”，他還引用明人余毅中的話說：“排河淮非難，排一時之異議難;合河淮非難，合一時之人心難?！盵14]（卷17，P343）

有研究者認為，靳輔的遭遇是彼時康熙帝對河工知識了解不足，而又缺乏實踐經驗的產物。故在靳輔去世之后，康熙帝對其念念不忘且頗多悔意，由此而“給予后來的河臣以許多的寬容”[16]（P62-63）。誠哉斯言，當康熙帝在長期的實踐中終于認識到河務的繁雜，遂對河臣抱著一種“理解之同情”。如此，靳輔之不幸，恰為此后河臣之大幸。在靳輔之后，總河任期一般都比較長，河工爭議的次數大為減少，這或許可以視為康熙帝補償心理的一種反應行為。特別是在張鵬翮任總河之時，康熙帝的支持更是無以復加。

雍正七年（1729）五月，浙江總督李衛奉命傳達上諭，令開天然壩，并稱自己已經奏明，“黃河水淺”，天然壩“開固無妨”。但署理河道總督尹繼善表示反對，他認為李衛之議論不當，“治河之道，不在水之淺與不淺，只在底之深與不深”，李衛“不知底深而岸高，反以為水小為河淺，此誠不諳河務之論”，并表示“天然壩之啟閉，惟視乎湖水之大小。此分其輕重，推起緩急，數十年來不易之成規，即局外者或有謬論，臣雖愚昧，亦斷不敢輕于聽信”。[17]（第15冊，署河道總督尹繼善奏謝朱批訓誨并陳治河之道折，雍正七年五月二十九日，P435）尹繼善在草擬奏折時，“幕中客齊為公危，有治裝求去者，公不為動”[18]（卷3，《文華殿大學士尹文端公神道碑》，P35）。雍正帝接到奏折之后，大喜過望，在奏折中批道：“卿主此見，朕復何憂也，欣悅覽之”，讀畢意猶未盡，再批示道：“朕嘉悅之懷，第難批諭。汝父積何德行生汝如此之子也。朕實為汝父慶嘉焉。勉之?！盵17]（第15冊，署河道總督尹繼善奏謝朱批訓誨并陳治河之道折，雍正七年五月二十九日，P435）

李衛為雍正帝之寵臣，在議及河務之時，總河尹繼善敢于直言反駁，由此也幾乎等同于間接否決了皇帝的命令。但雍正帝能虛心聽取意見，而且對尹繼善的這種行為大加贊賞。此后，尹繼善又長期經理江南河工。面臨繁雜的河務，河務官長期在工作實踐中所具備的技術知識以及對當前河勢水情的把握，他人難以匹敵。顯然，雍正帝已經充分認識到這些問題。雍正帝在此次河工爭論中的態度，亦可視為他的一貫態度。

如果說在面臨河工爭議之時，康熙帝和雍正帝更多的是對總河的理解與寬容，那么乾隆帝則旗幟鮮明地表明了自己對河臣的支持，以及對“河議”的厭惡。乾隆四年（1739），在策試貢士之時，乾隆帝將自己“時廑于懷，而未得其要領”諸事令士子做對策，其一就是“河工一事，動如聚訟。新開運口，論者紛紛。彼身當其事者，稍自擔承，眾即以為固執，而措置失宜;若一無厘正，又以為因循，而不足與為。是責人則易，而自處之則又難”。[19]（卷90，乾隆四年四月丁丑）“聚訟”這一措辭，最明顯不過地體現了乾隆帝對“河議”的厭惡。

乾隆朝的幾次河工論爭，以總河的勝出告終：乾隆初年，為阻擾南河總督高斌開浚毛城鋪引河，御史夏之芳、甄之璜、鐘衡等言官屢次上疏力爭，終在乾隆二年（1737）為高斌徹底駁倒，鐘衡、甄之璜被革職，夏之芳被嚴旨申飭[20]（卷142，《高斌》，P311-312）;乾隆六年（1741），南河總督完顏偉劾高郵州知州沈光曾妄議河務，抄襲舊說，且頗多舛誤，請加議處，乾隆帝稱沈氏為“倡論惑眾，擾亂河務”，將其革職[20]（卷142，《完顏偉》，P323-324）;乾隆七年（1742），刑部侍郎周學健奏請裁撤河東總河及添設之廳汛各官等事，經河東總河白鐘山的反駁而寢格;乾隆八年（1743），御史胡定條奏河防事宜，又為白鐘山所逐條批駁。[14]（卷21，P514-519）

乾隆十八年（1753），在軍機大臣等議復戶部侍郎嵇璜條奏河工事宜之時，乾隆帝以毛城鋪為例痛斥“河議”積習，他說：“浮言咸以開毛城鋪為高斌之罪，不知毛城鋪乃自高斌而閉。昨劉統勛面奏，謂此高斌數年來不白之冤，益可見浮言之不足信。惟身歷者能知之也?！睘榇?，乾隆帝明確表示：“蓄泄宜勤，閘壩宜固，堤埝宜增，?？谝丝?，則河員足任。徒事摭拾空言，無難編成巨帙。昔人云，議禮如聚訟。議河者亦如聚訟，嘵嘵不已，甚無取焉。此后仍有以治河奏者，必將原折發還?！盵19]（卷449，乾隆十八年十月甲辰）

乾隆帝的此番聲明，我們可以視為總河與“河議”角逐中的一個重要節點。以此為標志，總河對“談河積弊”取得了全面的勝利。繁雜的河務本可以“集思廣益”，然而“聚訟之習，往往樂于有事時，逞臆見長。一事不治，至疑其全局，并其所不必疑者而亦議之。且于所未經身歷者而懸議之，襲虛舊之談務求勝，而鮮實用者”，而且河工“非身親閱歷，難懸揣而定也。當事肩任重巨，須胸有成竹，方不為浮言所擾。蓋擾則費精神于無用之地，將于所待用者而反忽之矣。持異說于決機之時，將于所急不待時者而亦緩之矣”。[14]（卷22，P565）

乾隆十八年（1753）乾隆帝對“河議”的明確表態，并不僅是一種純粹態度，而且在此后確實付諸施行。乾隆四十六年（1781），在乾隆帝令大學士、九卿、科道等計議黃河可否北歸故道問題時，因給事中李廷欽據“書生之見”而又“急不及待，迫于見長，先自陳奏”，乾隆帝怒斥其為“識見卑鄙，真不直一哂”，乾隆帝所擔憂的問題是，“若大學士、九卿、科道等，人人盡如李廷欽之執持謬見，紛紛聚訟，各自陳奏，尚復成何政體乎”。所以，乾隆帝稱“本宜將李廷欽交部治罪，以為言官妄陳得失，有意取巧見長者戒。但其所奏紕繆無理，轉不直將伊交部”，最終“著將原折擲還，仍通諭中外，并附便寄令阿桂等知之”。[19]（卷1146，乾隆四十六年十二月壬午）

在乾隆帝的話語中，“河議”多為“浮言”，其行為有如“聚訟”。乾隆帝對“河議”的厭惡，出自他對河務技術性與實踐性特征的深刻認知。如在乾隆七年（1742）江南水災之際，因人多指責此前總河高斌經理河工之不善，而乾隆帝則另有見解：“河務重大，若非諳練之人，即目睹情形，亦未能深悉，況僅得之傳聞乎?！盵19]（卷174，乾隆七年九月庚申）顯然，有了康熙和雍正兩朝的經驗積累，至乾隆朝清廷對河務的認識已非常成熟。河道總督在治河中所面臨的“河議”掣肘，及其可能造成的危害，乾隆帝已有深刻的認識，故在這一時期我們屢次見到皇帝對“談河”行為的訓斥。如此，在河工爭議中，河道總督的話語權得以伸張，從而在河工決策與執行中受到較少的牽制。1

三、技術與河務：河道總督權力擴張的動因分析

清前期河道總督對河工治理權、治河決策權的擴張，是清廷對河務技術特性認識加深的結果。乾隆帝就曾明確表示：“治水非他政務可比，必卓識遠慮，明于全局，又不執己見、廣咨博采，而能應機決策?！盵21]（卷14，P253）河務異于一般政務，首先在于治河是一項實踐性強的技術性工作。在缺少專業分工與技術教育的時代，治河所需要的才能與絕大多數官員們素養相去甚遠，或可說是南轅北轍。以清人的話說，即是“士大夫無素習乎此者，徒以資敘推舉任事，無怪乎一見洪濤，茫無措手也”[12]（卷1，P364）。

河務的技術特征，與文人官僚的知識結構格格不入，如此只能通過長期的實踐來彌補這一缺憾。順治朝任河道總督的朱之錫對此有深刻的體驗：“天下之事，刑名、錢谷皆可以理斷臆決，文移辦治;獨河道一事，非足到、眼到，則形勢之委曲、工程之堅瑕，鮮不有錯施而誤事者?！盵22]（卷4，《申明河官專責疏》，P650）河務需要長期在工實踐，不僅是朱之錫個人的論點，而且是當時的普遍認識。順康之時久任河工的崔維雅也有過類似的論述：“事必親歷而后明，尤必久習而后諳。凡事莫不皆然。而況治河之難，與他事不同。非閱歷之久，足遍而目擊，未可以聰明臆見懸揣而遙度者也。蓋河勢之遷徙無常，而防御之工程不一，其間地勢有高卑，河身有險易，或掃灣頂沖之異形，或伏漲落槽之異候，以至遙堤、月堤、格堤、埽、壩不一制，樁、草、繩、麻、芟、纜、灰、石不一用。故必上明天時，下悉地利，近稽人工，遠察物料，事事綜核，而后能勝任也?！盵23]（卷5，P99）嘉慶朝官至南河總督的康基田也稱：“河工之事，大而至于敷土浚川，小而至于分工授事，細而極于竹頭木屑，無不適所宜用”，具體來說，“夫惟能得人，而又使之久于其任，然后可以程土石樁埽之工，而無虛浮粉飾之弊也;而后器必精良，可以得斗杓夯桿梯硪之用，而無潦草不適用之弊也;夫役計估授食及時給散，而無克減工食之弊也;準工鳩夫準夫給值，而無賣富僉貧之弊也;以至度地取材，木石柴草蘆苘灰鐵之值不假手于里胥，而無扣減折干之弊也”[14]（卷13，P184-185）。雖然他們的論述舉例重點各有不同，所提出的河工具體技術有多寡之別，但他們都一致認為，若想勝任河務，必須掌握多方面的知識，尤其是一些與河工相關的技術性知識，而這些知識只有在親身實踐中才能逐漸諳練。

河務的技術性特征也決定了治河難有成例可循。一般政務多可以蕭規曹隨，或是以古準今，而河務則不容如此。河道形勢變遷靡常，治河目的因時而變，故河務官不唯不能僅守成例，而且必須時刻根據形勢變遷而進行創新性的工作。佐靳輔治河有功的陳潢對此深有體會：“今昔之患，河雖同而被患之地不同;今昔治河之理雖同，而弭患之策亦有不同”，所以“善法古者，惟法其意而已”。如果考載籍以治河，則無異于按圖索驥、刻舟求劍。[24]（卷98， 張靄生：《河防述言》，P2391）而在實際的河工決策中，紙上談河的文人官僚卻大有人在。這些官僚對河務的了解基本出自書本知識，更多的是對歷史背景的把握而非對現實狀況的觀察?？祷锱u文人議河之風時說：“河工建議者屢矣，議河易，防河難。前人之章程屢更屢易，現行之事例通變隨時。摭已往陳言，舉當前事宜，撮以為例，論非不正也。至執以防河，常有方枘圓鑿之患。當時惟講疏鑿，而不知有以疏為筑者，慮筑垣居水而保堤也。有以筑為疏者，懼水分流緩而淤河也。河無定勢，治亦無定法。執成法以行之，闊遠而不濟事也。即舉向所已試之法而更施之，又遷變而無可執法也。雖有熟習河事者，于此亦無不錯遌于棘手難為，倉皇補苴?！盵14]（卷13，P195）顯然，處于不斷變遷中的河道形勢與治河格局，促使治河者必須不斷根據形勢變遷而轉換思路，否則就不能應付變化多端的河務?；蛟S，只有長期身臨其境的河務官們，才會真切地認識到這一問題，所以他們對此反復論說。

河務的技術特性和治河的難度也給帝王留下了深刻印象。在清代歷史上，康熙帝和乾隆帝都先后六次南巡，閱示河工?？滴跞拍?，在經歷三次南巡之后，康熙帝明確表示：“大抵河工事務，非身履其地、詳察形勢，無由悉知?！盵25]（卷52， P576）乾隆帝雖時常發表對河工的見解，但卻很少介入河務的決策過程。即使他曾多次親臨河工一線，但對河工這樣技術特性明顯的政務仍保持了警惕，從而將決策權賦予專業的河務技術官僚。乾隆帝有言：“朕思河務重大，若非諳練之人，即目睹情形，亦未能深悉，況僅得之傳聞乎！”[19]（卷174，乾隆七年九月庚申）乾隆八年（1743），當新任江南河道總督白鐘山奏請覲見請訓時，乾隆帝表示自己“素未諳習河務，亦不能有所指授”[26]（東河總督白鐘山奏為奉旨調補南河總督謝恩等事，乾隆八年正月十二日，檔號04-01-12-0032-006）。乾隆十八年（1753），乾隆帝表示河務應該由在工的河務官等人決策，“高斌在河工二十年，專以工務為事，習見熟聞，孰得孰失，其所見究與按圖懸揣者迥異。大學士等雖按形勢定議，但未身歷其境，其于現在情形是否允協，尚宜再加詳酌”，所以令欽差舒赫德、河臣高斌與夙任南河的尹繼善“逐條細閱，其是否悉合機宜，及此外有無未盡，一一指陳”。[19]（卷449，乾隆十八年十月甲辰）同樣，在乾隆四十七年（1782），針對此前乾隆帝令開放顧家莊引渠的指示，兩江總督（乾隆朝兩江總督有兼理河務之責）薩載認為這一做法不可行。在明確了薩載的論點之后，乾隆帝表示自己只是“廑念河防，設為或然之想”，薩載所指出的這些情形，自己并不知道，“薩載熟悉彼處情形，據實入告，所辦甚是。自應照所議行”。由此，乾隆帝進一步表示，自己“辦理庶務，從不肯絲毫稍執已見。況河工應導，必須親履其地，目擊情形，方能洞悉無遺。此次堵筑漫口，久未完工，朕宵旰勤求，不得不曲為籌劃。如果該處情形未便，原應據實直陳，不必稍涉回護，方合大臣任事之道”。[14]（卷29，P747）

總之，面對河務這種需要技術知識的復雜政務，一般官僚不僅無從勝任，而且也很難涉足。所以，長期任職河務系統的河道總督，有著天然的知識優勢。長期在工的實踐，注定了他們成為專業的河務技術官僚。在河工管理和河工決策中，河道總督脫穎而出，成為理所當然的主導者。正所謂“治河固難，知河不易。河防學問至廣大亦至精微，非流覽博、心思細、經歷熟者，道只字不能。即縷縷言之，亦解只字不能。此別是一種經濟，非可聰明識力嘗試者”[27]（P478）。所以，河道總督的權力擴張，正是河務技術性特征的內在要求。

參 考 文 獻

[1] 傅澤洪：《行水金鑒》，影印文淵閣四庫全書本.

[2] 謝肇淛：《北河紀》，影印文淵閣四庫全書本.

[3] 伊桑阿等纂修：《大清會典》（康熙朝），載沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》三編第七十二輯，臺北：文海出版社，1992.

[4] 劉鳳云：《兩江總督與江南河務——兼論18世紀行政官僚向技術官僚的轉變》，載《清史研究》2010年第4期。

[5] 允祿等監修：《大清會典》（雍正朝），載沈云龍主編：《近代中國史料叢刊》三編第七十七輯，臺北：文海出版社，1992.

[6] 《清圣祖實錄》，北京：中華書局影印本，1985.

[7] 申丙編著：《黃河通考》，臺北：中華叢書編審委員會，1960.

[8] 張鵬翮：《治河全書》，《續修四庫全書》本.

[9] 吳忠匡總校訂：《滿漢名臣傳·漢名臣傳》，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1991.

[10] 潘季馴：《河防一覽》，影印文淵閣四庫全書本.

[11] 謝肇淛：《五雜俎》，上海：上海書店出版社，2001.

[12] 朱鋐：《河漕備考》，《續修四庫全書》本.

[13] 張廷玉等撰：《明史》，北京：中華書局，1974.

[14] 康基田：《河渠紀聞》，《四庫未收書輯刊》第1輯第29冊，北京：北京出版社，2000.

[15] 吳忠匡總校訂：《滿漢名臣傳·滿洲名臣傳》，哈爾濱：黑龍江人民出版社，1991.

[16] 王英華：《清前中期（1644—1855年）治河活動研究——清口一代黃淮運的治理》，中國人民大學博士論文，2003.

[17] 張書才主編：《雍正朝漢文朱批奏折匯編》，南京：江蘇古籍出版社，1989.

[18] 袁枚：《小倉山房文集》，南京：江蘇古籍出版社，1993.

[19] 《清高宗實錄》，北京：中華書局，1985.

[20] 乾隆五十一年敕撰：《欽定八旗通志》，影印文淵閣四庫全書本.

[21] 黎世序、潘錫恩撰：《續行水金鑒》，《四庫未收書輯刊》第7輯第6冊，北京：北京出版社，2000.

[22] 朱之錫：《河防疏略》，《續修四庫全書》本.

[23] 崔維雅：《河防芻議》，《四庫全書存目叢書》本.

[24] 賀長齡、魏源等編：《清經世文編》，北京：中華書局，1992.

[25] 趙宏恩等監修：（乾?。督贤ㄖ尽?，影印文淵閣四庫全書本.

[26] 國家清史工程數字資源庫，朱批奏折.

[27] 朱國盛撰，徐標續撰：《南河志》，《四庫全書存目叢書》本.

?[責任編輯 王雪萍]

Research on the Power and Its Evolution of the Governor on

River Administration during Early Qing Dynasty

JIANG Xiao-cheng

（Institute of Qing History， Renmin University of China， Beijing 100872， China）

Abstract： During early Qing Dynasty， river administration is one of the most important government affairs. However， in the practice of government operation， the Governor of river administration achieves absolute control during late Kangxi period. Meanwhile， he plays more important role in decision making， especially in mid-Qianlong period. These changes are due to the central government of Qing that has acquired a deeper understanding of the technical characteristics on the river administration.

Key words： early Qing Dynasty， the Governor of river administration， river administration， technocrats

1 王英華：《清前中期（1644—1855年）治河活動研究——清口一代黃淮運的治理》第六章第四節“南河總督與相關官員的關系”，中國人民大學博士學位論文，2003年，第141～147頁;金詩燦：《清代河官與河政研究》第二章“河官在清代官僚體系中的地位”，武漢大學博士學位論文，2010年，第43～69頁;劉鳳云：《兩江總督與江南河務——兼論18世紀行政官僚向技術官僚的轉變》，載《清史研究》2010年第4期;鄭民德：《清代河政官員的沿革、職能、權力博弈與河弊——以江南河道總督為視角的歷史考察》，載《宜賓學院學報》2012年第3期;金詩燦：《清代河道總督與地方督撫河務職權關系及其演變》，載《北方論叢》2014年第2期。前揭金詩燦博士論文論及河道總督與工部的關系，不過他僅僅對河工錢糧請撥和奏銷時總河打點工部的部費問題作了探討。

1 參閱王英華：《清前中期（1644—1855年）治河活動研究——清口一代黃淮運的治理》第三章第二節“靳輔治河過程中的爭論”，中國人民大學博士學位論文2003年，第54～61頁。

1 在此需要一提的是，從康熙晚期開始，有河四?。ń?、河南、山東、直隸）地方督撫取得了兼理河務的權責，但不過是名義上的兼轄，在實際上很少介入河務。在雍正和乾隆時期，隨著河務的日趨繁復，治河愈加需要地方官的配合，故地方督撫介入河務的力度逐漸加大。（這在不同省份又有很大差異，這一轉變主要發生在江南地區。直隸河道總督在乾隆十四年裁并，河務劃歸直隸總督兼管，在此不論;河南、山東巡撫?并未取得像兩江總督那樣全面干涉河務的權力，在咸豐五年銅瓦廂改道之前始終扮演著協助總河的角色。）所以，在河道總督權力擴張的同時，他們的部分權力又為地方督撫所分享。不過這已超出本文的論述主題，在此不贅。相關研究參閱劉鳳云：《兩江總督與江南河務——兼論18世紀行政官僚向技術官僚的轉變》，載《清史研究》2010年第4期;金詩燦：《清代河道總督與地方督撫河務職權關系及其演變》，載《北方論叢》2014年第2期。