我國資源型國有企業利潤上繳問題及制度重構探析

邵學峰 李翔宇

摘要：目前，我國資源型國有企業的利潤上繳制度存在“統一尺度”無法體現企業獨立決策的優勢、缺乏差異化的固定上繳會導致市場低效、政府過度干預或將弱化市場的創新與激勵、企業統一提高上繳比例未能反映各資源型行業的差異和特色、政策的路徑依賴導致財政績效難以提高等問題。進一步完善我國資源型國有企業利潤上繳制度，應兼顧財政政策績效和股東財富最大化，加快資源型國有企業利潤上繳制度的頂層設計，推進資源型國有企業“租一稅一費一利”的全面改革。

關鍵詞：自然資源開發利用；資源型國有企業；利潤上繳；制度

中圖分類號：F279.21

文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）05-0016-05

國有企業利潤上繳問題由于涉及國有企業的功能定位，不僅直接關系到國家財政收入的多少，還關系到國有企業的深化改革，一直受到社會各界的廣泛關注。而資源型國有企業直接或間接參與了國有自然資源的開發利用，分享了自然資源全部或部分經營權、處置權及收益權，這類企業利潤上繳問題與一般性的國有企業相比則更復雜而多維。一般性國有企業利潤上繳問題考慮的重點在于企業的壟斷程度、國有資本的價值及其必要的報酬率、國有股的股本份額等因素，而資源型國有企業，則需從財政宏觀調控的視域出發研究其收益分配問題，以實現國有資本收益在各級政府及廣大納稅人、資源型國有企業等諸多社會組成之間的資源配置，以利于該類型企業承擔更多的社會責任。因此，梳理近年來國有企業尤其是資源型國有企業利潤上繳及收益分配制度改革的路徑，分析當前資源型國有企業收益分配的缺陷和不足，并有針對性地提出政策優化路徑和制度重構的對策建議十分必要。

一、我國資源型國有企業利潤上繳制度的階段演進

（一）統收統支階段

新中國成立之初，我國就確立了國有經濟在國民經濟中的主導地位，國有資本在國有企業中以稅、費、利等多種形式實現收益，一直以來都是我國財政收入的重要內容。改革開放前，國有企業的利潤幾乎要全額上繳，該階段被稱為國有企業利潤“統收統支”階段。盡管在該階段存在個別時期國有企業可以通過企業獎勵基金、職工福利基金等進行一定比例的利潤留存，但留存比例一般較低，且企業缺乏對這些利潤留存的自主支配權。

（二）放權讓利階段

改革開放后，為釋放國有企業經營活力，國家逐漸對國有企業放權讓利。從黨的十一屆三中全會到黨的十四大被稱為國有企業利潤上繳的“放權讓利”階段。以財政部為主的政府部門通過采取企業基金制、利潤留成制、兩步“利改稅”及稅利分流等措施，改變了國有企業“政府生產車間”的職能，使國有企業逐步向自主決策的市場經濟行為主體轉變。但由于處于改革探索階段，該時期的部分改革措施難免存在失效、低效，進而引致改革成本居高的情況。

（三）全部留存階段

隨著黨的十四大提出推進國有企業逐步建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度的決定，政府開始側重通過稅收手段分配國有資本收益，允許國有企業留存稅后利潤，這一時期也被稱為國有企業利潤“全部留存”階段。進入21世紀后，國有企業因擁有大量利潤用于投入再生產，發展進入“快車道”，國有經濟的“蛋糕”也逐漸做大，國有及國有控股企業利潤總額在2007年首次突破1萬億元。與此同時，有關“國有企業與民爭利”的爭論也愈發激烈，改革國有企業收益分配制度、重新恢復國有企業利潤上繳、推動國有企業承擔更多社會責任、實現國有企業真正為全民服務的呼聲越來越高。

（四）分類上繳階段

2007年12月，財政部聯合國資委頒布《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》，恢復了國有企業利潤上繳制度，主要面向中央企業開始試點，并實行利潤分類上繳政策，國有企業利潤上繳進入“分類上繳”的新階段。2010年12月和2014年4月財政部又分別發布《關于完善中央國有資本經營預算有關事項的通知》和《關于進一步提高中央企業國有資本收益收取比例的通知》。上述三項關于國有企業利潤上繳制度的改革措施對中央企業利潤上繳比例變動的影響如表1所示。

在2007年實行國有（中央）企業利潤分類上繳政策之前，國有企業利潤上繳制度并未進行明確的行業或類別區分，資源型國有企業和其他國有企業共同經歷了以利潤上繳為主要形式的收益制度改革，并在這種制度變遷中逐步釋放活力，增強自主權，企業的生產規模和經營績效不斷提升。2007年，《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》出臺，資源型企業如中國石油天然氣集團公司、中國鋁業公司等分別被劃為第一類或第二類企業開始上繳10%和5%利潤，并且經過2010年和2014年的兩次調整后，這一比例分別上升到20%和15%。黨的十八屆三中全會提出，到2020年，將國有資本收益上繳財政比例提高到30%，說明對中央企業利潤上繳制度改革必然進一步深化，才能保證完成預算目標的完成。然而，這種利潤上繳畢竟僅僅是國家和企業雙方進行收益分配的一部分。同時，近似于“一刀切”的收益分配及企業利潤上繳是否合理？對同一類別的企業在較短時間內同時提高5%或10%的上繳比例是否適當？收益分配比例的確定應遵循何種原則？都值得進一步研究。國有企業，尤其是資源型國有企業，國有資本收益30%上繳財政目標的實現是否只有“利潤上繳”這一途徑？并且這種收益分配方式是否合理而公平？為保障該目標的實現應進行何種制度優化和設計？這些問題非常值得思考。

二、我國資源型國有企業利潤上繳制度的現存問題

現行資源型國有企業收益分配制度具有兩個特點：一是上繳比例相對固定，即對劃為同一類別的企業上繳相同比例的利潤；二是統一上調幅度，即收益上繳比例按類別分兩次分別上調5%。相對固定的收益上繳比例和統一上調幅度，雖然可減少交易成本，但存在兩大問題：

（一）收益按照固定比例上繳具有局限性

2007年以來實行的國有（中央）企業收益分類上繳制度的顯著特點是將中央企業根據企業性質的不同劃分為不同等級，壟斷性較強的企業上繳較高比例的收益，公益性較強的企業上繳較低比例的收益，在每一類別內，企業收益上繳的比例相同。資源型國有企業普遍被劃分為第一類和第二類（在2014年調整為第二類和第三類）。以2014年的政策為例，石油和天然氣開采業的中石油、中石化和中海油及煤炭開采和洗選業的中煤能源集團、神華集團等統一被劃為第二類，上繳20%的利潤；中國鋁業集團和中國有色礦業集團等被劃為第三類，上繳15%的利潤。收益按照固定比例上繳的局限性在于：

第一，“統一尺度”無法體現企業獨立決策的優勢。由于不同企業面臨的市場環境及所處的發展階段不同，統一制定“一刀切”的上繳比例顯然不合理，以行政方式規定收益上繳比例有可能對企業的正常生產經營產生負面影響。當企業決策者判斷市場有重大變化，需要進行大規模的技術改進或新產品研發時，可能需要將全部凈利潤投入到再生產中，在這種情況下，行政性的收益上繳規定則會影響企業管理的正常決策，束縛企業管理者的手腳。

第二，缺乏差異化的固定上繳導致市場低效。根據財政部下發的兩個《通知》，即使處于同一類別的企業，其壟斷性、市場勢力、占有資源等方面也存在較大差異。對壟斷性和市場勢力較強的企業，尤其是依靠行政壟斷獲取高額利潤的國有企業，即使上繳20%甚至30%的收益后都可能尚有較大的利潤留存。而在主要發達國家，政府在國有企業稅后利潤中的分紅比例高達42%～65%。如果國有企業上繳的收益比例過低，企業留存較高，而國有資產監管部門難免存在監管盲區，使部分利潤留存有可能得不到有效利用、甚至引致權力尋租和國有資產流失；而對市場競爭性較強而近年來又處于全行業下行期的企業，上繳20%甚至更多的收益可能對其正常經營有負面影響，使收益上繳后進行再生產投資的資金壓力較大。

第三，政府過度干預或將弱化市場的創新與激勵。黨的十八屆三中全會提出，積極發展混合所有制經濟，以增強國有資本放大功能，提高國有經濟的競爭力。從這個角度看，資源型國有企業的行政性收益上繳制度也需要改進。收益上繳本質上是國有企業作為市場經濟主體對持股人——政府的“股利分紅”，這種股利分紅顯然要與政府作為出資人持有的股本份額相匹配，國有企業雖然要承擔一定的社會職能，但本質應是有充分自主權的市場行為主體，根本的經營目標應是股東財富最大化，股利分紅的基礎應是在滿足再生產投入需求后的“自由現金流”，分紅的依據應是根據各股東所占有的股份進行配比分紅。如果通過行政命令強行劃撥國有企業的收益則會嚴重打擊非公有資本參股國有企業的積極性，造成原本就處于相對弱勢地位的非公有資本在參與混合所有制改革時不必要的擔心和疑慮。

（二）企業統一提高上繳比例存在不合理性

第一，調增時點無法體現財政“逆經濟周期”調控的政策優勢。經過兩次調整，資源型國有企業的收益上繳比例從50%～100%提高到15%～20%。但由于國際金融危機等因素影響，資源型國有企業的經營績效也經歷較大變動。以成本費用利潤率作為衡量指標，統計2006-2013年資源型行業利潤率變化情況后發現，各資源型行業在2008-2009年和2011-2013年兩個時期相繼經歷全行業的收益水平下降（見圖1）。而財政部恰在這兩個收益水平下降期之后先后上調中央企業收益上繳的比例，這對中央企業的正常運營很難有正面激勵作用。

第二，上調比例未能反映各資源型行業的差異和特色。各資源型行業之間收益差異較大，其中，最高的石油和天然氣開采業在統計期間（2006-2013年）平均收益率高達66.34%，而其他資源型行業的平均收益率僅在10%-20%之間。在這種情況下，石油、天然氣行業的中央企業（如中石油等）和洗選業的中央企業（如神華集團等）收益上繳比例卻持平，只比其他資源型企業（如中國鋁業等）高5%，這顯然不合理。此外，對具有重要戰略性的行業如有色金屬行業、稀土行業等，不僅不應要求該行業的國有企業上繳高比例的收益，甚至應給予適當的補貼以加速行業的全面整合、提高企業的競爭力和技術效率，進而提高稀缺資源的利用效率和優化配置。

第三，政策的路徑依賴導致財政績效難以提高。以統一上調收益比例作為主要政策手段，其制度成本較低，使決策者容易對這種簡單易行、易于操作的政策形成路徑依賴。而這種路徑依賴一旦形成，會導致政策制定者在國有資本收益的實現形式上對“利”的實現過于重視，而忽視政府財政收入結構中的其他方面，如租、稅、費等實現形式的改革，難免引起一些政府部門“惰政”。從政府和資源型國有企業的關系看，由于我國實行自然資源的國家所有制，政府代表國家行使對自然資源的所有權，可以依據其對自然資源的所有權向資源型企業收取資源使用租金；而資源型企業和其他企業享有政府提供的服務，因而應向政府繳納稅；此外，針對石油等戰略性資源，政府還可特許一些國有企業生產經營，從而依據這種特許權的授予收取特許權使用費。合理的國有資本收益應從“租一稅一費一利”等四方面體現，如僅強調政府在“利”上的收益實現，必然會壓縮其他收益形式的改革空間，從長遠看，對自然資源合理開發利用及國有資源優化配置都有不利影響。

三、兼顧財政政策績效與股東財富最大化的企業利潤上繳制度重構

作為國有企業中所有權關系相對復雜的企業類型，資源型國有企業利潤上繳制度的優化與完善應側重從頂層設計出發進行構建和規劃，以形成以財政政策相機調節和社會福利有效提高為核心的政策協調機制，在保證企業經營利益基礎上，規范在自然資源開發利用過程中的國有資本利潤的實現和上繳。

（一）以股東財富最大化為目標，推進國有企業收益上繳制度改革

國有企業改革的根本目標是建立現代企業制度，逐步使國有企業成為獨立自主的市場行為主體。特別是當前在推進混合所有制改革的背景下，股東財富最大化應作為國有企業分紅的重要目標。在國有企業收益上繳制度改革的機遇期，應恪守“推動國有企業建立現代企業制度”的改革準則，對國有企業尤其是國有控股企業，在充分尊重企業經營者的經營自主權前提下，應滿足企業再生產的資本需要，對自由現金流按照國有股的股權比重享受股利分配，盡量減少因收益上繳對企業正常經營的行政干預，充分尊重國有企業中非國有股東的股東權利，避免對混合所有制改革的推進形成障礙，使國有企業的“蛋糕”真正做大做強，而不是一味地、行政性地提高收益上繳比例，避免對國有企業進行“殺雞取卵”或“竭澤而漁”式的管理。

（二）推進資源型國有企業利潤上繳制度的“租一稅一費一利”全面改革

首先，由于在我國實行自然資源的國家所有制，在資源型國有企業對自然資源開發利用的過程中需要向自然資源的所有權主體即國家繳納資源租金。其次，資源型國有企業作為市場主體享受政府提供的公共服務，需要繳納一般性的營業稅、增值稅等稅收。再次，在戰略性的資源開發上，國家賦予一些資源型國有企業開采的特許權，因而這些企業需要繳納特許權使用費。最后，作為全民所有的國有企業，為補充公共開支的需要，還需上繳一定比例的利潤。因而，國有企業尤其是資源型國有企業的收益上繳制度重構要有全局觀念，在完成2020年實現國有資本收益30%上繳財政預算的過程中，要以收益上繳制度改革為契機和出發點，避免對單獨提高利潤上繳比例形成依賴，而應從“租一稅一費一利”四個方面對資源型國有企業國有資本收益的實現進行全方位改革。

（三）加快資源型國有企業利潤上繳制度的頂層設計

為推進資源型國有企業國有資本收益“租一稅一費一利”的深化改革，實現混合所有制改革背景下國有企業股東財富最大化的改革目標，加快資源型國有企業收益上繳制度的頂層設計為題中應有之義。建立決策層主導，包括財政、國資等在內形成統一聯動的協調機制，完善對資源型企業“租一稅一費一利”等各方面國有資本收益的測算，加強對企業收益留成比例合理評估和用益方向的有效監管，逐步形成以行業平均收益率為衡量指標的收益上繳制度和精細化分類管理機制，既考慮各行業的市場環境差異性和經濟周期的行業影響，又兼顧行業的異質性，避免“一刀切”的收益上繳比例對企業生產經營的影響。