產城融合發展存在的問題與對策研究

馬野馳 祝濱濱

摘要：產業和新型城鎮化具有較強的互動關聯性，，新型城鎮化是產業集聚發展的空間載體，產業是新型城鎮化建設的動力源泉，兩者融合能夠實現新型城鎮化的順利推進和產業的優化升級 “有城無產”和“有產無城”都割裂了兩者的內在聯系，不利于彼此的高質量發展。推進產業和新型城鎮化融合發展，需要強化頂層設計，制定全方位的產業發展體系和踐行以人為核心的城鎮化

關鍵詞：產業；新型城鎮化；融合發展

中圖分類號：F299.21

文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）05-0031-04

順利推進新型城鎮化關系到國家現代化建設個局.以及全面建成小康社會目標的實現。積極穩妥推進新型城鎮化需要以人的全面自由發展為邏輯主線，切實將人的城鎮化視作新型城鎮化的核心和重點。城市的起源與發展表明，產業對于推進城市化具有基礎和動力的雙重作用。要提高新型城鎮化質量、解決好人的城鎮化問題，務必重視產業發展在新型城鎮化進程中的支撐地位、動力功能和保障作用，尤其是要加快推進產業和新型城鎮化的融合發展。

一、產業和新型城鎮化融合發展的內在機理

產業和城鎮化具有天然的互動關系，促進兩者融合發展，既有利于拓寬產業發展空間，又有利于賠培育新型城鎮化的動力機制。無論是從優化產業結構、促進產業轉型升級看，還是從提高新型城鎮化水平、確保新型城鎮化順利推進而言，促進產業和新型城鎮化融合發展都具有重要意義。

（一）新型城鎮化是產業集聚的空間載體

新型城鎮化是現代化的應有之義，是人口結構、經濟結構、生活方式以及地域空間由鄉向城轉變的過程。新型城鎮化能夠擴大生產性服務業與生活性服務業的市場需求，有助于創新要素集聚，增強創新活力，從而驅動傳統產業升級和新興產業發展，推動產業結構轉型升級。在這個意義上，新型城鎮化能為產業發展提供集聚的平臺 新型城鎮化的水平與質量決定產業集聚的水平與質量，新型城鎮化的質量越高，產業集聚能力越強，越有利于產業升級和產業結構優化這足因為高水平、高質量的新型城鎮化意味著更多的業機會、更自由的擇業空問和更高的收入水平，從而吸引更多的人才流人城鎮；隨著人才向城鎮小斷集聚，城鎮空間規模越來越大，由此決定的交空間越集聚，進而產業集聚的空問得以拓寬

（二）產業是新型城鎮化建設的動力源泉

新型城鎮化作為一個具有中國特色的慨念，與城市化在本質上具有同一性，是促進我國邁入以開放、聚集為特征的現代化狀態的有力途徑，有助于確保我國的可持續發展。就發展演進而言，是先有“市”后有城，且有城必有一市”，城與“市”的結合詮釋了城市的清晰面貌市場的規模越大，城市的空間就越開放，城市就越興旺發達。市場作為交易載體離不開貨物，而貨物作為交易的根本，則來自于產業，所以產業越發達、貨物越豐富，市場交易就越順暢。這充分表明產業的存在是城市得以立足的基礎和前提，產業的發展是支撐新型城鎮化建設的基石。就推動力看，產業是新型城鎮化發展的基本動力，產業發展能加速新型城鎮化進程。一方面，由產業結構演化帶動的勞動力向非農產業轉移，能促進各種生產要素向城鎮集聚，并通過提高產業生產效率，拓寬就業空間，增加就業機會，提高收入水平，擴大消費需求，這種要素集聚機制能夠加快新型城鎮化進程；另一方面，由產業集群產生的網絡協作機制，能使具有產業基礎的專業鎮或專業園區成為吸納更多勞動力的“就業池”，不斷促進勞動力市場的專業化發展，使置身于專業化勞動力市場的從業人員，更容易利用這種內在的生產組織體系優勢內嵌于地方社會網絡，從而在政策容許范圍內為新型城鎮化的推進開辟新的途徑。

（三）產業與新型城鎮化具有互動性

產業與新型城鎮化相伴而生、共同發展，產業是基礎和基本動力，新型城鎮化是載體和依托。缺失了產業，就會導致城鎮“空心化”，城鎮居民會因缺少就業機會而面臨收入無法保障等生存困境；缺失了城鎮，產業就會“空轉”，產業升級、結構優化、集聚發展就缺少了可依托的平臺。產業與新型城鎮化之間存在較強的動態關聯效應。有研究表明，農業現代化、工業化和第三產業的發展對于新型城鎮化具有顯著的促進作用，三次產業越是發展，其對新型城鎮化的貢獻率越高；同時，從長期看，新型城鎮化對三次產業具有顯著的正向作用。因此，產業發展與新型城鎮化推進應協調匹配，避免兩者的脫節，既要注重城鎮的依托作用，又要注重產業的支撐功能。當前，我國正處在推進新型城鎮化的關鍵時期，應以人的全面自由發展為出發點和落腳點，以人的城鎮化為核心和重點，積極促進產業和新型城鎮化融合發展，以城鎮為載體承載產業發展空間，以產業為動力提升城鎮質量，切實保證新型城鎮化的順利推進，使其成為促進我國未來經濟增長的引擎和實現人的全面自由發展的有力保障。

二、產業和新型城鎮化融合發展過程中存在的問題

盡管現有理論研究表明，產業與新型城鎮化存在較強的互動性，但囿于以往的城鎮化及產業發展思路，兩者在實踐中融合程度不高。忽視產業發展、產業發展錯位、產業配套不強等問題普遍存在，以至于使城鎮化異化為土地城鎮化，人的城鎮化嚴重滯后，導致人的全面自由發展無從保障。人本身作為目的的第一性被異化為推動土地城鎮化的工具，遮蔽了人的全面自由發展，最終使人的發展讓位于以GDP為核心的經濟發展。國家統計局數據顯示，盡管2013年我國以常住人口為基數的城鎮化率達53.7%，但以戶籍人口為基數的城鎮化率僅為36%左右，大量的農業轉移人口并沒有在常住城鎮落戶。鑒于對新型城鎮化的認識是一個逐步加深的過程，產業和新型城鎮化融合發展過程中必然存在諸多問題，并集中體現為以下兩方面。

（一）“有城無產”：片面追求城鎮化建設而忽視產業發展

城鎮化是一個歷史演進過程，在不同的經濟發展階段，城鎮化的價值命題不盡相同。在生產力水平較低的發展階段，由人的生存的首要性決定的經濟發展具有第一性。在這個階段，經濟社會更為關注物質財富的增加和物質生產力的提升，人的發展往往被抑制，從而表現為以物為特質的生產主義的盛行，并在實踐中將CDP作為衡量一切經濟工作的唯一標準。正是在這種GDP政績觀的導引下，諸多地區片面追求城鎮化的推進速度及城鎮的面積擴張，各種名目的“造城運動”甚為流行，不注重產業的導入與支撐，不關心產業數量的增加和產業質量的提升。具體表現在：

1.產業經濟總量不大，規模效應不明顯。一些地方在城鎮化進程中不注重產業的導入，片面追求面積擴張型的土地城鎮化所內蘊的土地財政，熱衷于新城、新區建設，導致“偽城市化”快于產業化。這種產業基礎缺失、進而就業機會匱乏的城鎮化，反而具備了勞動力外流的內在推動力，最終使一些中小城鎮陷入就業空間狹窄與產業經濟總量低下的惡性交織狀態中。同時，產業發展水平較低導致生產要素集中程度有限，產業集聚規模不大，產業鏈條不完整，從而導致產業規模效應不明顯。而規模效應不顯著又會抑制相關企業的進一步集聚，并阻礙了產業升級與產業結構優化，導致城鎮產業陷入長期的低水平狀態。

2.產業質量低下，產業結構不合理。在GDP政績觀的導引下，一些地方片面追求物質財富的擴張，以生產主義邏輯為發展觀，刻意追求城鎮化規模的擴張，不注重產業發展質量的提升及其可持續性。一是違背低碳、環保、綠色和可持續原則，無視資源和環境的承載力，發展一些見效快但資源消耗多、環境破壞嚴重的高耗能、高污染產業，7由此帶來的環境問題和生態失衡成為新型城鎮化持續健康發展的不利因素。二是不注重產業結構的優化升級，沒有統籌兼顧當前與未來，并有針對性地構建三次產業發展的合理結構，沒有遵循產業發展的演變規律積極制定衰退型產業和成長型產業的發展規劃，直接導致部分地區陷入產業衰退、產業斷層困境，接續性產業和戰略性新興產業沒有得到有效培育，產業不僅沒有實現對城鎮化的促進作用，扭曲的產業結構反而成為城鎮持續健康發展的限制力量。

（二）“有產無城”：過于追求工業化而忽視市民化

新型城鎮化作為現代化戰略的重要內容，是以人的生產力與物的生產力統籌發展為途徑來實現人的全面自由發展的過程，注重生產方式與生活方式的統一是其推進過程中務必堅守的邏輯，不能割裂兩者的有機聯系。片面追求生產方式會導致新型城鎮化失去根基，單純注重生活方式則會使新型城鎮化失去動力，應確保兩者的協調推進。這意味著新型城鎮化并不是簡單的蓋大樓、修馬路等形象工程，應使人的生產方式與生活方式在統一中發生根本性變化。市民化就是生活方式發生根本改變后的理想圖景，過于追求工業化而忽視『節民化則是本末倒置。具體表現在：

1.只引進而不留住轉移人口。隨著改革開放的日益深化，很多地區獲得改革紅利的總量不斷增大、成本不斷降低。特別是在社會主義市場經濟日漸成熟的背景下，一些頗具比較優勢地區的產業逐漸走向集聚式發展，導致勞動力需求迅速擴大。在生產要素自由流動的情況下，部分農業勞動力在城鄉工資差異引導下不斷由農、業生產區轉向工業集中區，從而使工業集中區通過享有改革紅利與勞動力紅利而進一步做大做強。然而，一個不爭的事實是，這些工業集中區只是將農業轉移勞動力視作其實現物質財富增長的“生產工具”，對其留下來實現市民化關注不夠，甚至沒有給那些具有本地落戶條件和優勢的農業轉移人口創造落戶的便利條件，這種做法在短期內看似降低了經濟發展成本，卻失掉了長期叮持續發展的基礎。一方面，只用不留的做法使地區產業發展所需勞動力隊伍很不穩定，產業工人流動性過強在一定程度上弱化了地區經濟發展的穩定性，地區經濟社會持續發展的人力資本無法得到有效保障；另一方面，產業工人隊伍穩定性缺失會降低企業在本地區持續投資發展的積極性，企業會充分利用優惠政策而追求短期內的高收益，拿然不顧及地區經濟的后續發展，長期下來這些地區就會成為企業套取政策收益的集散地，系統性的產業規劃、全方位的產業布局和高水平的產業集群將無從談起，產業發展的雜亂無序成為常態。

2.不注重農業轉移人口的家庭落地j社會性是人的第一本質屬性，這意味著農業轉移人口在注重個人生產力提升的同時，更注重家庭生產力的提升，更在乎個人向家庭的融入。盡管在短期內農業轉移人口會遠離家庭在外追求家庭物質財富的增長，但終究會回歸并融人家庭。實踐中，工業集聚的地區往往沒有將農業轉移人口所依托的家庭落地視作營造地區未來競爭優勢的有效途徑，既不能為農業轉移人口的子女教育問題提出切實有效的解決辦法，又不能為整個家庭落地提供可行的戶籍制度改革方案，還不能為個人及家庭的社會保障做出相應的制度安排。家庭不能落地，就會使農業轉移人口僅僅將轉入地視作獲取收入的來源地，從而壓縮在該地區的消費量，使地區經濟失去了消費這一促進經濟長期增長的重要引擎。同時，農業轉移人口家庭無法落地不利于其融人地區經濟社會建設。

三、促進產業和新型城鎮化融合發展的對策建議

新型城鎮化建設要注重產業的引導與培育，產業的發展要注重搭建有效的空間載體，要讓產業與新型城鎮化處于融合發展的良性狀態，以融合發展促進兩者的提質增效。

（一）強化產城融合發展的頂層設計

促進產業和新型城鎮化融合發展，既要遵循城鎮化發展規律，分步驟、分類別地推進與經濟社會發展階段相匹配的新型城鎮化，又要把握產業演變規律，有針對性地、主次分明地培育和選取與新型城鎮化相融合的主導產業和優勢產業。一是以人的城鎮化為核心和重點，以人的全面自由發展為本質目標，立足于當前和未來，構建新型城鎮化建設指標體系，將人的生產力與物的生產力納入新型城鎮化框架之中，使農業轉移人口及其家庭融入新型城鎮化，逐步通過戶籍制度改革構建城鄉一體化的公共福利體系，讓農業轉移人口及其家庭享受均等化的公共服務。二是以產業優化升級為導向，注重發展具有社會嵌入性與戰略性的產業，以比較優勢營造競爭優勢。既要考慮產業發展的附加值，又要提升產業發展的就業彈性，實現產業升級與人的生產力水平提升的相互協調。

（二）構建全方位的產業發展體系

全方位的產業發展體系具有多重內容，既有產業發展的動力機制，即產業如何實現更好更快發展；又有產業發展的價值機制，即產業發展的主體價值是什么以及怎樣得以實現。一是積極推進產業集群式發展。在推進新型城鎮化進程中，應統籌兼顧，處理好比較優勢與競爭優勢的關系，圍繞主導產業積極發展支撐產業和配套產業，大力培育具有創新精神的企業家，不斷優化組織體系和運營模式。二是積極促進產業可持續發展。新型城鎮化建設要注重環境優美和生態良好，通過采用綠色環保技術，大力發展低碳化、環?；?、低耗化的綠色產業。三是積極促進企業技術創新。產業發展的主體是企業，要讓產業與新型城鎮化融合發展，必須調動企業的積極性和激發企業活力。為此，需以協同創新的思維，建立產學研創新機制，搭建公共性的創新平臺，明晰權利與義務，大力提升企業的技術創新水平，為產業發展注入不竭動力。四是努力提高產業就業彈性。人的發展貫穿于產業發展的始終，為了人、發展人、依靠人是產業發展過程中應堅持的基本原則。在新型城鎮化進程中，產業發展應注重吸納農業轉移人口，不斷提高產業的就業彈性。這就需要通過產業結構的優化升級，不斷提高其就業吸納能力，大力發展現代服務業，優化生產性服務業與生活性服務業結構，實現勞動密集型產業和資本密集型產業的有機結合。

（三）以人為核心推動產城融合

以人為核心的城鎮化注重土地城鎮化與人口城鎮化的協調發展，關注生產方式與生活方式的統一，以“轉移人”和“提升人”為導向，能夠夯實產業持續健康發展的人力資本基礎，釋放城鎮化的空間載體功能。一是加快推進農業轉移人口融入城鎮。以戶籍制度改革為突破口，積極構建城市群協調發展格局，讓農業轉移人口及其家庭在不同類型城市有序落戶，并享受城鄉一體化的基本公共服務。二是加快提高農業轉移人口的職業技能?！疤嵘恕笔且匀藶楹诵牡某擎偦闹匾繕?。應圍繞產業集群發展的布局體系，既要考慮農業轉移人口既有的人力資本專用特征，又要考慮未來產業發展所需要的人力資本素質，有針對性地提高農業轉移人口的職業技能，使市民化后的農業轉移人口具備獲取長期工作機會和提升收入水平的能力。