以財政補貼校正農業保險市場失靈

夏益國 孫群 盛新新

摘要：農業風險的弱可保性以及較高的逆向選擇和道德風險是農業保險市場失靈的主因，農業保險賠付率過高是其重要表現。通過對比中關兩國財政補貼農業保險前后農業保險賠付率的變化，發現財政補貼有助于改善農業保險賠付率從而校正市場失靈。針對我國國情，應提高政策性農業保險的保障水平，進一步提高農民投保積極性；實施級差補貼率政策；擴大財政補貼農作物保險覆蓋的品種，提升農作物整體參保率；糧食主產區農業保險費補貼全部由中央財政承擔。

關鍵詞：農業保險；財政補貼；市場失靈；賠付率

中圖分類號：F842.6

文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）05-0075-04

由政府公共財政補貼的農業保險是當今發達國家支持本國農業發展的重要綠箱工具。由于其屬于“對貿易扭曲作用最小”而不需要作出減讓承諾的農業補貼政策，不易引發貿易爭端，囚而受到很多國家的青睞，在農業支持政策體系中的地位和作用呈逐漸上升趨勢。如，《2014年美國農業法案》削減了農產品直接補貼，進一步加強對聯邦農作物保險計劃的支持。從世界農業保險發展史看，沒仃政府公共財政的補貼，農業保險將難以持續經營。公共財政補貼農業保險已成為世界大多數國家發展農業保險的主要方式。目前，最常見的財政補貼方式是對保險費進行補貼，以鼓勵投保人購買保險；其次是對保險人的經營費用和再保險費用進行補貼，以降低經營成本、提高盈利水平，同時鼓勵保險人擴人保險產品供給、促進保險市場均衡。當前，國內對公共財政補貼農業保險校正市場失靈的效果鮮有關注，這可能由于我國公共財政補貼農業保險的時間不長，難以系統評估補貼前后農業保險運行效率本身發生的變化。本文在以往研究的基礎上，從農業風險的弱可保性人手，研究財政補貼在校正農業保險市場失靈中的重要作用及具體對策。

一、農業保險市場失靈及其表現

（一）農業風險屬于弱可保風險

保險運行的數理基礎是大數法則，其含義是當隨機試驗次數足夠多時，事件出現的頻率無窮接近于該事件發牛的概率。在保險運行中，如果風險事件發生具有隨機性，只要保險人承保足夠的同質風險標的物，那么實際發生的風險事故頻率能夠無限接近預期。由此，保險人通過精算方法把預期損失通過定價方式分攤給每一個投保人，以此實現風險分散。滿足大數定理要求的隨機風險稱為可保風險，也就是保險人所樂意接受的風險。滿足可保風險最重要的要件有：一是風險事件發生必須具有隨機性，即具有意外性和偶然性，這樣才能滿足大數定理的前提條件。二是必須具有大量同質風險標的物存在，這樣才能滿足大數定理的基本要求。三是標的物風險是獨立且不相關的，不會造成巨災損失。農業風險雖然符合偶然性和意外性，也滿足大量同質風險標的物的要求，但由于農業生產風險包括自然災害風險、病蟲害風險和價格風險等對不同地區的農作物的影響具有高度相關性，使農業風險難以在空間上充分分散，因此農業風險并不完全滿足可保條件，屬弱可保風險。

（二）農業保險難以完全市場化

農業風險除具有弱可保性外，其發生頻率高、損失程度重，且逆向選擇與道德風險嚴重，導致農業保險難以完全市場化。首先，農業風險事件發生的頻率高且損失程度重，導致農業保險市場供需失衡。如，2013年我國全年農作物受災面積為3135萬公頃，其中絕收384萬公頃，分別占播種面積的23.7%和3%；全年因洪澇地質災害造成直接經濟損失達1884億元，因旱災造成直接經濟損失905億元，因低溫冷凍和雪災造成直接經濟損失260億元。高損失率對應的是高費率，而高費率阻礙了投保人投保的積極性，導致農業保險需求不足。其次，農業保險中嚴重的逆向選擇和道德風險加劇了市場失靈。逆向選擇與道德風險歷來是農業保險經營中的難題，這在我國小農經營模式下尤為嚴重，因為農業保險經營者面對數以億計的小農個體，其信息搜尋成本之高足以形成嚴重的信息不對稱。有研究發現，參與家禽保險對養殖戶的疫病防控投入有顯著負向影響，說明參與家禽保險的養殖戶存在減少疫病防控投入的道德風險問題。此外，逆向選擇使高風險地區投保人急于投保，而低風險地區投保人則因保費過高而不愿投保，導致保險的“大數法則”難以正常發揮作用。逆向選擇與道德風險促使農業生產損失率上升，這又驅動保險費率上漲，而費率上漲把低風險投保人擠出了正常的保險市場，進一步加重了農業保險市場的逆向選擇和道德風險問題。二者之間的螺旋式上升使供給和需求出現雙萎縮現象，加劇了農業保險市場失靈。

（三）高賠付率是農業保險市場失靈的重要表現

在保險業中，市場失靈的重要表現就是由于某些領域的保險賠付率長期居高不下，致使保險人不愿提供該領域的保險產品，使該保險領域價格機制不能有效發揮信號作用并引導資源配置。如，1985-2004年我國農業保險市場的平均簡單賠付率達87%，大大高于一般財產保險簡單賠付率53%的平均水平，遠超出保險界公認的70%的臨界點，使我國農業保險市場主體長期虧損因而紛紛退出，以致農業保險市場萎縮。至2004年我國農業保險市場保費收入只有約3.8億元，與1992年歷史最高峰相比萎縮了60%。

二、財政補貼校正農業保險市場失靈的經驗分析

（一）財政補貼校正農業保險市場失靈的機制

財政對農業保險保費補貼相當于降低了農業保險價格，即降低了投保人的投保成本，相應提升了農業保險需求；而擴大的農業保險需求提高了農業保險參保率，使投保標的土地風險趨于平均化，降低了逆向選擇的嚴重程度。同時，更高的參保率使“大數法則”具備了正常發揮作用的環境，能夠在更廣闊的時空分散風險，大大提高了風險分散率。值得注意的是，在保險經營中，長期的過高或過低賠付率均是市場失靈的表現。從費率結構看，純費率根據過去損失率的經驗數據來制定，代表了未來損失預期。在正常有效的市場條件下，根據“大數法則”，實際經營結果與事前預期應大致接近，也就是說賠付率應接近純費率。當然，在農業風險變化無常、巨災損失難以預測的情況下，不能要求農業保險每一年的賠付率都接近純費率，而是要求在一定的時間跨度內，如每10年的平均賠付率接近純費率。主要是因為農業系統性風險易產生巨災損失，而系統性巨災損失難以完全在空間分散，而是要求在時間上分散風險，即以豐補歉，把某年度產生的巨災損失分散到前后各年中。實現風險損失時間上的分散是保險業處理巨災損失的一個重要方法。簡言之，在保險市場上，適當的賠付率是市場有效運行的重要表現，由此保險人可通過提供保險產品獲取預期利潤，投保人購買保險產品并獲得預期效用，市場參與者各得其所，市場運行有條不紊。

（二）財政補貼對農業保險賠付率影響的經驗分析

2004年以前，我國只給予農業保險稅收優惠并無財政補貼。1985-2004年的20年間，我國農業保險平均簡單賠付率達87%，綜合賠付率達120%（l00%是綜合賠付率的盈虧平衡點），農業保險業務幾乎連年虧損。從2005年開始，我國開始試點政府公共財政補貼農業保險，2007年在全國全面試點。2005-2013年的9年時間里，我國農業保險的平均簡單賠付率約為60%，大大低于1985-2004年87%的簡單賠付率水平。

美國也同樣通過政府提高農業保險補貼率來改善農業保險賠付率。1994年，美國國會通過《1994年聯邦農作物保險改革法案》，將聯邦農作物保險的純保費補貼率從平均26%提高至平均37%，2001年再提升為平均60%。1975-1994年的20年間，聯邦農作物保險綜合賠付率超過100%的年份達16年，超過150%的年份達7年，超過200%的年份有4年，最高達239%。1995年后，聯邦農作物保險的綜合賠付率趨于平緩。在1995-2012年的18年中，只有2012年美國大旱導致綜合賠付率超過150%，其他綜合賠付率超過l00%的年份僅6年，1995-2012年的綜合賠付率大大低于1975-1994年的綜合賠付率（見圖1）。原因主要在于高補貼率引致全美農業保險參保率上升，有利于在更廣闊的范圍內分敞風險。1995年美國聯邦農作物保險承保面積歷史性地突破2億英畝，比1994年增長1倍多；2000年以后，聯邦農作物保險承保面積保持在2億英畝以上并穩步增長，2012年達到2.8億英畝（見圖2）。

三、增強財政補貼農業保險有效性的政策建議

首先，提高政策性農業保險的保障水平，進一步提升農民投保積極性。在農業保險中，保障水平與保費補貼率是影響農民參保決策的重要因素，兩者有效配合有利于實現保費補貼效用最大化。我國現行農業保險保費補貼政策雖然推動了農業保險的快速發展，但其不足也日益顯現。一是財政補貼率已達極限。目前，中央和地方保費補貼率合計已達80%，超出美國聯邦農作物保險平均62%的補貼率，也大大超出全球平均44%的保費補貼率。二是財政補貼對農戶參保的激勵不強。我國農業保險以保障農業生產的物化成本為目標，但保障水平普遍較低。據測算，我國水稻種植物化成本達每畝512元（不含人工成本和租金），而大多數省份的政策性農業保險遠遠達不到保成本目標。如此低的保障水平無法滿足農民的需要，因而保險產品對農民吸引力非常有限。在保費補貼率已無法上調的情況下，可逐步提高農業保險保障水平，優先提高農業規?；a者的保障水平，并根據物價變動狀況進行調整。其次，實施級差補貼率政策。目前，我國大多數省份主要作物保費補貼率均為80%，與投保人投保規模、保障水平等無關，不利于補貼效用的發揮。建議把補貼率與農戶的投保規模和保障水平等相聯系。對于投保土地規模較大的投保人給予較高補貼率，因為他們是規?；a者，對國家糧食安全的貢獻更大。對于選擇不同保障水平的投保人，由于選擇較高保障水平時保險人賠付概率會上升，因此，應建立補貼率隨保障水平上升而下降的級差補貼率政策。對于選擇高保障水平的投保人，盡管補貼率下降，但由于高保障水平總保費較高，因此總補貼水平仍會上升。再次，擴大財政補貼農作物保險覆蓋品種，提升農作物整體參保率。由于我國政策性農業保險試點時間短，目前享受財政補貼的主要農作物及畜牧品種只有16種，還有大量農作物和養殖業沒有被農業保險覆蓋。過窄的補貼范圍降低了農業保險的整體投保率，限制了保險收入的增長，更限制了保險人分散風險的空間。隨著我國國力的增強，建議進一步擴大農業保險覆蓋品種，中央財政主要負責補貼關系國家糧食安全的主要農產品（包括生豬、奶牛和家禽），省市縣地方政府負責補貼地方特色農產品。此外，建議糧食主產區農業保險費補貼全部來自中央財政，從國家層面建立合理的利益補償機制。