我國養老保險制度改革的突出問題及對策

薛惠元 鄧大松

摘要：經過改革開放30多年來的發展，我國已基本實現養老保險制度的全覆蓋。但也存在如隱性雙軌制依然存在、隱性債務巨大、部分地區基金收不抵支、基金存在貶值風險、統籌層次較低、繳費率過高、經辦服務體系不完善等問題。建議我國養老保險制度改革實行“小統籌+大賬戶”的基本養老保險制度模式；將職業年金改為自愿參保，提高企業年金企業稅收優惠比例至工資總額的8%；尋求多種方式逐步償還養老金隱性債務；實現職?；A養老金全國統籌和城鄉居保省級統籌；建立養老金正常調整機制；適時降低養老保險繳費率，并開征社會保險稅；盡快出臺漸進式延遲退休政策和基本養老保險基金投資運營辦法；進一步完善社會保險經辦服務體系。

關鍵詞：養老保險制度；改革；成就；問題；對策

中圖分類號：F842.6

文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）05-0082-07

一、改革開放以來我國養老保險制度改革的成就

（一）基本實現基本養老保險制度全覆蓋

經過30多年的改革與發展，我國基本實現了基本養老保險制度的全覆蓋——城鎮企業職工、個體工商戶、靈活就業人員擁有企業職工基本養老保險；城鎮非從業居民和農村居民擁有城鄉居民基本養老保險；機關事業單位工作人員擁有機關事業單位養老保險。

（二）基本養老保險參保人數逐年增多

1989年，我國基本養老保險參保對象主要是城鎮職工，參保人數僅為5710萬人。截至2013年末，全國參加基本養老保險人數為81968萬人，包含城鎮職工基本養老保險參保人數32218萬人（其中參保職工24177萬人，參保離退休人員8041萬人）和城鄉居民基本養老保險參保人數49750萬人（其中實際領取待遇人數13768萬人）。

（三）基本養老保險基金收支規模及基金積累數額不斷增大

1989年，城鎮職工基本養老保險基金收入和支出僅為146.7億元和118.8億元，2006年，城鎮職工基本養老保險基金收支規模首次均突破1萬億元，2013年，分別達24733億元和18470億元。1989-2013年，除個別年份略有下降外，其他年份城鎮職工基本養老保險基金累計結余均不斷增加，截至2013年底，城鎮職工基本養老保險基金累計結余達28269億元（見表1）。自2009年“新農?！遍_始試點后，不論是城鄉居民基本養老保險基金收支規模，還是基金累計結余，均高速增長，2013年城鄉居民基本養老保險基金收入、支出和累計結余分別達2052億元、1348億元和3006億元（見表2）。

（四）穩步推進個人賬戶試點，全面實現省級統籌

2001年，遼寧省首先推行企業職工基本養老保險個人賬戶試點，2004年擴大到吉林省和黑龍江省，2006年擴大到上海、天津、山西、山東、河南、湖北、湖南和新疆8個?。▍^、市），2007年進一步擴大至江蘇省、浙江省和廣東省，至此，實施個人賬戶的省份達13個。截至2013年末，13個企業職工基本養老保險個人賬戶試點省份共積累個人賬戶基金4154億元（見表3）。另外，截至2009年底，全國31個省份和新疆生產建設兵團已建立企業職工基本養老保險省級統籌制度。

（五）企業退休人員基本養老金實現連年上調

自2005年開始，企業退休人員基本養老金實現“11連漲”。使全國企業退休人員基本養老金平均水平從2004年的647元/月，增加到2015年的2291元/月（見表4），11年增長2.54倍，年平均增幅達12.18%，與城鎮單位就業人員平均工資增長幅度基本保持同步，部分年份甚至超過城鎮單位就業人員平均工資增幅（見圖1）。

（六）企業年金取得較快發展

2004年《企業年金試行辦法》和《企業年金基金管理試行辦法》的出臺，是企業年金快速發展的轉折點，市場化和信托制的現代企業年金模式得以確立。2000年，我國建立企業年金的企業僅有16247戶，參加職工560.33萬人，基金累計結余191.9億元；至2013年末，全國建立企業年金的企業達6.61萬戶，參加職工人數達2056萬人（比2000年增加了2.7倍），基金累計結存6035億元（比2000年增加了30.4倍）（見表5）。

二、我國養老保險制度存在的問題

（一）企業與機關事業單位的年金繳費標準與參保人員比重存在一定差距

2015年1月，國務院發布《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（簡稱《決定》），規定機關事業單位實行與企業相同的基本養老保險制度，我國養老金雙軌制正式廢除。但由于《決定》強制機關事業單位建立職業年金制度，總繳費比例為12%（單位8%，個人4%），而企業年金自愿建立2013年參加企業年金的職工占城鎮職工基本養老保險參保職工的比重僅為8.5%，另外，受企業年會稅收優惠比例為9%，（企業5%，個人4%）的限制，目前企業年金的平均繳費比例約為9%。

（二）職工養老保險個人賬戶“空賬運行”且空賬規模較大

為應對人口老齡化高峰期到來時養老基金的支付危機，20世紀90年代，我國城鎮職工基本養老保險逐步從“現收現付制”模式轉變為現行“統賬結合”模式?！艾F收現付”模式存在隱性債務，即向制度役蓋職工做出的養老金受益的承諾。實施“統賬結合”模式后，本該承擔兌現養老金承諾的下一代要積累自已的個人賬戶，不再對這筆舊體制下形成的債務負責。隱性債務顯性化，轉制成本產生。據世界銀行測算，中國城鎮職工基本養老保險隱性債務和轉制成本規模分別為13.56萬億元和9.15萬億元；國內學者研究測算的隱性債務和轉制成本規模分別為20萬億元和8萬億元。另外，養老保險轉制和“混賬管理”是導致個人賬戶“空賬運行”的主要原因。所謂“混賬管理”，指隨著中國老齡化的日趨加重，在社會統籌基金收不抵支且財政又不能完全支付的情況下，只好挪用個人賬戶基金，進而導致個人賬戶“空賬運行”。根據中國社科院世界社保研究中心發布的《中國養老金發展報告2012》顯示，2012年中國城鎮職工基本養老保險個人賬戶空賬規模達2.22萬億元。

（三）企業退休人員基本養老金統籌基金壓力增大

2005-2015年，我國企業退休人員基本養老金實現了“11連漲”，在一定程度上帶來了一系列問題。第一，部分早退休、早調待、少繳費的職工，其養老金水平反而高于晚退休、晚調待、多繳費的職工，這背離了養老保險制度設計的初衷，與職工基本養老保險“多繳多得”的繳費激勵機制相矛盾。第二，導致部分地區社會統籌基金收不抵支，財政補貼負擔沉重。第三，具有一定隨意性，隨意性體現在捌整時機和調整幅度帶有一定的主觀隨意性。

（四）尚未出臺基本養老保險基金投資運營辦法

隨著城鎮職工基本養老保險、城鄉居民基本養老保險、機關事業單位養老保險的全覆蓋，基本養老保險基金積累數額將像“滾雪球”一樣越積越多。截至2013年底，我國基本養老保險基金累計結存已達31275億元。但目前國家尚未出臺基本養老保險基金投資運營辦法，基本養老保險基金的投資方式主要是存入銀行（中國大多數省份存的是協議存款或定期存款，少數省份存的活期存款），少量用于購買國債。因此，基金存在保值增值風險。

（五）養老保險統籌層次較低

目前，我國已實現企業職工基本養老保險省級統籌。在養老保險省級統籌的背景下，部分地區社會統籌基金結存過多，繳費比例下調（如職工基本養老保險企業繳費比例，浙江省為14%，，廣東省為13%-15%），征繳力度放緩，養老金待遇隨意增加；還有部分地區社會統籌基金缺口較大，難以自求平衡，在當前高費率的情況下，每年仍需中央和地方提供大量財政補貼。如果這種狀況長期持續下去，就會出現一方面部分地區基金大量結存沉淀，另一方面部分地區基金嚴重不足，違背基金互助共濟的保險規律，降低基金的使用效率。另外，目前大部分地區城鄉居民基本養老保險實行的是縣級管理和縣級統籌，基金過于分散，不利于基金安全。

（六）城鎮職工基本養老保險繳費率過高

目前，我國社會保險的綜合繳費率已超過40%，而養老保險的繳費率為最高，其中企業職工的繳費率為28%（企業20%，個人8%），個體工商戶和靈活就業人員的繳費率為20%。許多企業尤其是中小微企業及個體工商戶、靈活就業人員、農民工普遍反映養老保險負擔較重，難以承受。養老保險費率偏高，一方面造成企業人工成本上升，影響企業的市場競爭力和生存能力，造成企業利潤減少；另一方面也加劇了企業瞞報繳費基數、虛報繳費人數等逃費現象的頻現。

（七）經辦服務體系不夠完善

當前，我國社會保險經辦服務體系主要存在以下問題：第一，人手緊張，社保經辦機構人均負荷比高。截至2012年底，社保經辦機構工作人員的負荷比為1：9000-1：10000，廣州、深圳、武漢等部分中心城市經辦人員負荷比約為1：20000-1：30000，服務水平難以保障。第二，經費不足，基礎設施不夠健全。第三，社保經辦機構名稱不統一，機構急需整合。第四，信息化建設滯后，社會保障管理信息系統尚未實現全國統一和聯網。第五，農村社會保險服務能力尤為不足。在事業單位事務辦理下沉、財權上收的原則下，“新農?！钡姆瞻霃綌U大，主要業務辦理基本集中在縣、鄉、村，但其中20%的縣沒有農保經辦機構，30%的鄉鎮沒有工作平臺，2000多個鄉鎮沒有銀行網點，基金收支仍主要依靠手工，且工作人員流動性較大，成為農村社會保險制度發展的掣肘。

三、我國養老保險制度改革的對策建議

（一）出臺養老保險頂層設計方案

1.完善“統賬結合”的職工基本養老保險制度，實行“小統籌+大賬戶”模式。職工基本養老保險未來的改革方向為：大賬戶、小統籌、名義賬戶制。具體看，應將現行的“統賬結合”模式改革為“大賬戶+小統籌”模式，即個人賬戶規模由現在繳費工資的8%提高至16%，社會統籌規模由現在的20%降為12%。改革后的“大賬戶”實行名義賬戶制，即個人賬戶與現收現付制相結合，但實行比較高的記賬利率，且記賬利率與繳費年限相掛鉤。該模式的優點在于：第一，具有較強的繳費激勵效應，有利于鼓勵各類人群積極參保、長期參保。第二，可將社會統籌基金和個人賬戶基金打通使用，避免社會統籌基金收不抵支、財政負擔過重問題。第三，解決個人賬戶難以做實問題。當前，我國做實個人賬戶的黃金時期已過去了，改革后的“大賬戶”實行名義賬戶制，因此，個人賬戶無需再繼續做實，這也是黨的十八屆三中全會提出的“完善個人賬戶制度”的具體要求。

2.將職業年金改為自愿參保，同時提高企業年金企業的稅收優惠比例。由于職業年金具有強制性，使“隱性雙軌制”依然存在。為降低財政負擔，減少轉制成本，建議將職業年金改為自愿參保。同時，由于企業年金企業的稅收優惠比例為“職工工資總額的5%”，建議提高至8%，與職業年金單位的繳費比例相一致，這樣會鼓勵有能力的企業積極建立企業年金制度。

3.尋求多種方式逐步償還養老保險隱性債務。第一，隱性債務不能采用制度內消化的方式來解決，需要通過制度外的途徑來解決。第二，綜合采用籌資、減支、增值等多種途徑來償還養老金隱性債務，即償還隱性債務是多種途徑的組合，而不能只依靠一種途徑。其中，籌資途徑包括調整財政支出結構、發行養老彩票、開征新的消費稅稅種、國有經營收益充實社?；?、國有股權劃撥社?；?、中央收入超預算劃撥社?；鸬?；減支途徑包括延遲退休年齡、降低養老金調整的頻率和幅度等；增值途徑包括拓寬養老金的投資領域，通過投資增值來償還養老金隱性債務。

（二）實現城鎮職工基礎養老金全國統籌和城鄉居民基本養老保險基金省級管理

應在全國范圍內統一城鎮職工基本養老保險制度，在制度覆蓋范圍統一、繳費比例統一、繳費基數確定辦法統一、征收機構統一、支付項目和待遇計發辦法統一、經辦管理服務辦法統一的基礎上，實現城鎮職工基礎養老金全國統籌。目前，很多地方城鄉居民基本養老保險基金實行縣級管理，管理層次過低，基金過于分散，安全性不高，也不便于基金的投資運營。應通過在全省范圍內統一制度、統一調劑使用中央下撥以及省級財政承擔的基礎養老金、統一管理信息系統、統一經辦管理服務并實行垂直管理統一投資運營個人賬戶基金等方式，實現城鄉居民基本養老保險基金的省級管理和省級統籌.

（三）建立養老金規范化調整機制

首先，養老金調整機制應遵循的原則是：第一，為保證“退休”人員基本生活相對水平不降低，要考慮物價上漲因素；第二，為使“退休”人員分享經濟發展成果，待遇調整應考慮經濟增長因素，且待遇調整不能給經濟發展帶來負擔；第三，應進行規范化調整，而不是人為的、主觀的、行政命令式的調整。

其次，城鎮職工基本養老金調整的時機，應綜合考慮物價上漲率和實際工資增長率兩個指標，如當實際工資增長率或物價上漲率達到一定比例時，養老金就應自動調整；如沒有達到標準，不應隨意調整城鄉居民基本養老保險基礎養老金調整的時機，應參照物價上漲率和農民人均純收入實際增長率兩個指標，當物價上漲率或農民人均純收入實際增長率達到一定比例時，自動啟動基礎養老金調整機制另外，養老金的調整頻率不宜過于頻繁，一般情況下，每年啟動一次調整機制，且城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險應同步調整，調整的時間為每年的1月份；在出現嚴重的通貨膨脹等特殊情況下，還可在年內啟動應急調整機制。

最后，建議養老金調整的幅度為：城鎮職工基本養老金6%左右，城鄉居民基礎養老金6.5%，左右。

（四）盡快實現養老保險全民覆蓋

從政策層面推進城鎮職工與城鄉居民養老保險的銜接，引導和鼓勵農民工及城市靈活就業人員參加城鎮職工基本養老保險，盡快實現基本養老保險的全民覆蓋。另外，還要謹防已參保人員的斷保行為。、具體措施為：第一，將新增參保人數、參保率作為各級政府考核的重要指標，并提高其權重，同時加強行政推動，實行“中央一省一市一縣一鄉”五級聯動，層層下達指標，層層落實責任。第二，以2014年人：部啟動的“全民參保登記計劃”試點為契機，摸清未參保對象及人數，對重點人群進行重點突破第三，加大養老保險的宣傳力度，讓職工和城鄉居民清楚地知道，參加養老保險是一項投資少、回報大、非常劃算的事情。第四，對繳費有困難的家庭和個人，如，低保家庭、4050人員、零就業家庭等給予參保補貼。第五，適當降低靈活就業人員的繳費基數，最低可降至當地上年度社會平均工資的40% 第六，加入稽核力度，對瞞報、漏報繳費行為堅決予以查處。第七，適時開征社會保險稅，對養老保險費進行強制征繳。

（五）適時降低養老保險繳費率，并開征社會保險稅

第一，以基礎養老金全國統籌為契機，適時降低職工基本養老保險單位繳費率，具體降低多少需要根據實際情況進行測算。第二，職工基本養老保險個人繳費率暫不降低。另外，在《社會保險法》已實施三年、社會保險基金預算已納入政府財政預算的背景下，我國開征社會保險稅的時機已成熟。為了增強社會保險費征繳的強制性，減少企業逃費現象，建議可考慮出臺社會保險稅。

（六）出臺漸進式延遲退休政策

一是延遲退休年齡政策應“小步漸進”，體現一定的過程性。延遲退休年齡只能是每年延遲幾個月，經過十年二十年甚至是更長時間來完成平滑過渡?！靶〔綕u進”的方式，對未來幾十年后退休的人來說，是延遲幾年退休，但對臨近退休的人來說，實際影響并不大；并且這種“小步漸進”式的延退方案，對整個國家的就業形勢影響較小。二是延遲退休年齡政策應統籌兼顧，允許有一定彈性。即應設立最低退休年齡（基準退休年齡）和最高退休年齡，勞動者在達到最低退休年齡后可自由選擇退休時間，但相應地退休越晚，養老金水平越高。三是強化“長繳多得”激勵機制，讓職工自愿延遲退休。如，采取職工每延遲一年退休，其養老金替代率提高1-2個百分點的形式，讓勞動者自愿選擇多工作一段時間。

（七）出臺基本養老保險基金市場化、多元化投資運營辦法

基本養老保險基金包含企業職工基本養老保險基金、機關事業單位基本養老保險基金和城鄉居民基本養老保險基金。建議基本養老保險結余基金統一由全國社?；鹄硎聲芡泄芾?，或專門建立公司性質的國家法人機構作為基本養老保險基金的投資管理主體。另外，養老基金投資的渠道不僅是投資于資本市場，還可擴展投資領域，進行包括：對保障性住房建設、養老產業、基礎設施、國家能源等實體經濟領域和海外投資等。

（八）進一步完善社會保險經辦服務體系

首先，社會保險經辦人員編制應實行動態配比機制。工作人員數量與參保人次掛鉤，防止出現“小馬拉大車”的情況。其次，加強經辦服務平臺建設，尤其應加強基層服務平臺建設。使經辦管理服務向鄉鎮、社區、農村等基層延伸，提供方便快捷的服務，使城鄉居民做到參保登記、參保繳費、權益查詢、待遇領取四個不出村（社區）。最后，加強社會保險經辦管理服務規范化、標準化和信息化建設。統一經辦機構名稱、標識；整合經辦機構，實行“五險合一、一票征繳”；優化經辦服務流程，提高經辦服務效率；開發并推廣全國統一的社會保障管理信息系統，實現全國聯網，并全面推行社會保障卡；建立覆蓋全民的社會保險登記制度，實現精確管理和便捷服務。