平衡區域發展的三種路徑比較及其整合

楊國才

摘要：促進區域平衡發展，必須重塑中國經濟地理，實現資源在空間上的重新配置。目前，產業轉移、人口轉移和財政轉移是平衡區域發展的主要路徑，這三種路徑雖有一定聯系，但在理論基礎、中間目標與實現機制上又有一定差異?；谌N平衡區域發展路徑各自特點，且考慮到我國區域發展差距的現狀，需要對其加以適當整合，以構建人口轉移為主、產業轉移為輔、財政轉移為補充的平衡區域發展綜合路徑。

關鍵詞：平衡區域發展；產業轉移；人口轉移；財政轉移

中圖分類號：F207

文獻標識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）05-0098-04

改革開放以來，我國各地區的經濟和社會發展都取得顯著進步，人民生活水平實現較大提升。但由于歷史、地理及政策多種因素的綜合作用，在發展水平普遍提高的同時，中西部地區與東部地區發展差距不僅沒有縮小，反而呈持續擴大之勢。如果區域發展差距擴大的勢頭得不到有效遏制，不僅會嚴重遲滯中西部地區現代化進程，而且對我國未來可持續發展、社會和諧穩定均將構成嚴峻挑戰。為使區域發展差距盡快回歸到合理的區間內，必須找到一條能夠平衡區域發展的正確路徑。

一、平衡區域發展的三種路徑

改革開放以來，我國逐漸形成了東部地區工業集聚、中西部地區勞務輸出的區域分工與合作格局。由于東部地區對跨省打工者實行“經濟接納，社會拒絕”的歧視性政策，這一格局非但沒有縮小反而是全方位擴大了區域間經濟社會發展差距。為平衡區域發展、調整資源的空間配置，我國平衡區域發展主要有產業轉移、人口轉移和財政轉移三種路徑。

（一）產業轉移

產業轉移路徑是由東部地區向中西部地區的產業轉移，促使生產要素與經濟活動更多地向中西部地區配置。這樣，中西部地區經濟發展速度將逐步追趕東部地區，使區域間的經濟發展差距最終得以縮小甚至拉平。產業轉移路徑的實質是中西部地區通過承接東部地區產業轉移，將從區域外引進的資本、技術與區域內豐富的勞動力、自然資源結合起來，從而加快自身工業化進程，并借此融入到東部發達地區乃至全球產業分工體系中，達到縮小與東部地區發展差距之目的。

產業轉移路徑主要是基于以下特定背景而提出和實施的：其一，是對改革開放30多年來東部地區發展領先、中西部地區發展相對滯后原因的總結。其二，是對東部地區資本轉移、中西部地區勞動力回流趨勢的樂觀預期。其三，是對二戰后三次國際產業轉移經驗的借鑒。產業轉移路徑一經提出，就成為促進區域平衡發展的主流路徑。事實上，早在上世紀90年代中期，我國就實施了以紡織業的“東錠西移”為標志的區際產業轉移戰略，鼓勵東部地區的一些制造業合理有序地向中西部地區的原材料基地轉移。上世紀末以來，我國又先后實施了西部大開發、振興東北老工業基地以及中部崛起等戰略，同時積極引導和扶持東部地區產業西移。2008年國際金融危機爆發后，無論是國際經濟形勢還是國內區域經濟發展格局，都發生了重大而深刻的變化。為有效應對，國家密集出臺一系列政策措施，其中一個重要方面就是以更大的力度推進東部產業向中西部轉移。在國家的政策鼓勵和支持下，中西部各?。▍^、市）對承接東部產業轉移形成了激烈競爭態勢。尤其是2010年之后，安徽皖江城市帶、廣西桂東、重慶沿江、湖南湘南、湖北荊州、晉陜豫黃河金三角、甘肅蘭白經濟區、四川廣安、江西贛南、寧夏銀川——石嘴山等10個國家級承接產業轉移示范區先后獲批，形成了中西部承接東部產業轉移的熱潮。

（二）人口轉移路徑

人口轉移一方面可繼續推動東部地區經濟集聚，進一步做大全國經濟總量；另一方面可放松中兩部地區人口向東部地區遷移的限制，亦即允許其白由遷移，同時建立合理的區域間利益分享機制。這樣，不僅使東部經濟集聚對勞動力的需求得以滿足，也能使中西部合理分享東部經濟集聚的成果?？傊?，產業資本與人口在東部地區的持續集聚形成“做大蛋糕”效應，中西部地區則借助人口遷移從中受益，從而實現區域間的平衡發展。

推進人口遷移的具體措施包括：一方面，發揮東部地區的經濟地理優勢，使經濟活動在東部地區進一步集聚，以便創造更多就業崗位，擴大人口容量。另一方面，實施土地和戶籍制度聯動改革，亦即建立適當的市場交易機制，使土地指標能跨地區再配置，入口能跨地區自由遷移?；蛘哒f，將一個地區建設用地指標與其新增就業、移民相掛鉤。從而既有效突破了東部地區經濟集聚的用地瓶頸制約，又成功消除了中西部人口遷移東部的制度障礙。

（三）財政轉移

財政轉移是中央政府財政資源分配向中西部地區傾斜，主要用于對中西部地區公共服務和生產性投資的補貼，從而改善其相對落后的民生和經濟。這一路徑的實質是運用行政方式將財政資源從東部地區轉移到中西部地區，即通過區域問的財政轉移來平衡區域發展，核心是縮小區域問基本公共服務差距，使各地區人民都能享受大體均等化的基本公共服務。

我國特別重視通過轉移支付來促成區域平衡發展，如在西部大開發、東北老工業基地振興和中部崛起等戰略實施中，除積極引導東部產業向中西部地區轉移、增加對中西部地區的重點項目投資外，還在財政上加大對中西部地區的轉移支付力度，著力改善其基本公共服務。目前，我國的財政轉移支付主要有稅收返還、一般性轉移支付及專項轉移支付三種。各項轉移支付資金在分配中都體現了向中西部地區傾斜的原則，且在實施轉移支付之后，區域間人均財力水平差距明顯縮小。

二、平衡區域發展三種路徑的比較

平衡區域發展的產業轉移路徑主張促進產業向經濟欠發達的中西部地區轉移，人口轉移路徑倡導促進人口向經濟繁榮的東部地區遷移，財政轉移路徑則力推財政資源的分配向財力薄弱的中西部地區傾斜。前兩種路徑均強調要素流動，第三種路徑則著力于財力轉移。由于產業轉移與人口轉移可以相互替代，而在財政分權的體制下，要素流動與財力轉移間也存在替代性。因此，這三種平衡區域發展路徑雖存在一定聯系，但在理論基礎、中間目標與實現機制上又有差異。

（一）理論基礎不同

產業轉移路徑的理論基礎源于產業梯度轉移理論。產業梯度轉移理論認為，基于各地區資源稟賦、經濟基礎及發展階段的不同，導致產業梯度的差異。區域間存在的產業梯度差異及對產業轉型升級的追求，導致某些產業從高梯度地區依次向低梯度地區轉移。伴隨產業的梯度轉移，低梯度地區經濟增長速度將超過高梯度地區 近年來由于市場供求條件的變化，我國東部高梯度地區的一些勞動密集型產業將逐漸轉移至中西部低梯度地區，從而有助于縮小區域經濟發展差距

人口轉移路徑的理論基礎是新經濟地理學這一理論通過引入運輸成本、外部經濟、要素流動和路徑依賴等因素，在規模報酬遞增與不完全競爭市場為特征的新貿易理論框架下，展開對產業集聚與擴散的深入研究。根據新經濟地理學理論看，我國東部地區不僅人口密集，而且地理上相對比較靠近國外市場，因而相較于中西部地區有更大的市場容量。這種獨特優勢使制造業更適合在東部地區發展。盡管2008年國際金融危機爆發后我國出口增長有所放緩，但基于資源稟賦和經濟所處發展階段，以出口為導向的制造業仍有較大的增長潛力。這就決定了制造業還將持續在東部地區集聚，直到其“擁擠效應”超過“規模效應”。隨著產業持續向東部地區集聚，必然帶動中西部地區的人口向東部地區遷移。

財政轉移路徑則奠基于公共產品理論與“以足投票”理論之上。公共產品理論認為，公共產品有賴于政府提供。從受益范圍看，公共產品有全國性公共產品與地方性公共產品之分。如果各級政府間的支出責任和收入按照地方公共產品劃分，一般會導致縱向和橫向上的政府間財力不平衡，再考慮某些地方公共產品具有外溢性，因此有必要進行政府間的財政轉移?！耙宰阃镀薄崩碚撌怯擅绹洕鷮W家蒂鮑特（Tiebout）提出的。Tiebout模型指出，人們對公共服務偏好的顯示可通過“以腳投票”方式進行。在人口能自由遷移的社會，若居民不滿意當地政府提供的稅收與公共服務組合，就會遷居到該種組合更好的其他地區，這種自由移民將導致地區間基本公共服務趨向均等化?？紤]到搬遷費用、就業約束、交通因素、氣候差異、文化傳統及地區間信息的不對稱等都會對“以足投票”的實現產生影響，Tiebout模型的實現條件會受到諸多限制。因而，Tiebout模型與現實的差距大小正好說明了政府間財政轉移的必要性。

（二）中間目標不同

盡管產業轉移路徑、人口轉移路徑和財政轉移路徑的最終目標一致，即追求區域平衡發展，但這三種路徑在中間目標的選擇上有差異。

產業轉移路徑設想經由區域間的產業轉移及其承接，促使產業在空間上的分布趨于均衡，從而逆轉中西部地區在經濟增速上相對緩慢的劣勢，最終縮小區域間發展差距。很顯然，產業轉移路徑以追求平衡增長為中間目標，并借此來達到最終的平衡發展。

人口轉移路徑期望東部地區能繼續發揮經濟地理優勢，吸引要素和經濟活動在該地區的進一步集聚，從而做大全國的經濟“蛋糕”。另一方面，可構建中西部地區能充分分享“蛋糕”的區域間利益分享機制?？梢?，人口轉移路徑的中間目標是對效率的追求。與產業轉移路徑不同，它允許甚至鼓勵區域間的不平衡增長，而不平衡增長與平衡發展可并行不悖。

財政轉移路徑設想通過區域間財政資源的轉移來提升中西部地區的基本公共服務能力，同時增加對中西部地區建設的間接投資，以此來改善中西部地區的民生和發展中西部地區的經濟。這一路徑實際上是以追求基本公共服務均等化為中間目標的，即通過區域間的基本公共服務均等化來促進平衡發展。

（三）實現機制不同

產業轉移依其主導力量的不同，可分為政府主導型產業轉移和市場主導型產業轉移。前者是通過行政機制實現，后者則是經由市場機制實現。就中國目前而言，離開了政府的行政力量，大規模的區際產業轉移難以實現，因為東部地區尚有進一步發揮集聚效應的潛力。而產業轉移倒逼機制的形成，正是由于政府實施嚴格的土地和戶籍制度，限制了要素流動，扭曲了要素價格?？傊?，當下產業轉移路徑的實現必須借助政府的主導作用，以行政機制作為其基本的實現機制。

人口轉移可劃分為政府組織移民和民間自由移民兩大類。前者一般需要靠政府的行政力量和某種政策來推動，以群體的方式有組織、有計劃地進行；后者主要是受經濟或非經濟利益的驅動，以個體的方式自發地進行。人口轉移路徑的“人口轉移”，是在市場力量的主導下，適應產業地區集聚所發生的人口在區域間的自由遷移。在此過程中，政府則要盡可能克制對市場進行干預，放寬對人口轉移的諸多限制，讓人口順應市場規律流動起來。由此可見，人口轉移路徑的基本實現機制是市場機制，它的實現仰賴市場作用的充分發揮。

任何形式的區域間財政轉移，其實質都是“抽肥補瘦”，即將相對發達地區的財政資金轉移給欠發達地區。如果沒有政府尤其是中央政府的行政力量推動，區域間的財政轉移是不可能發生的。岡此，政府是實施財政轉移的主體，行政機制是實現財政轉移路徑的基本機制。

三、平衡區域發展三種路徑的整合

盡管平衡區域發展的產業轉移路徑、人口轉移路徑和財政轉移路徑有不同的理論基礎、中間曰標和實現機制，但它們在重塑中國未來經濟地理的進程中不是非此即彼和互相對立的，而應形成相瓦并存與彼此支持的局面?；谶@三種路徑互有優劣，并考慮到我國區域發展差距的現狀，需要對這二種路徑加以適當整合，從而構建以人口轉移為主、產業轉移為輔、財政轉移為補充的平衡區域發展路徑。

產業轉移路徑的優點在于，通過將更多的產業布局到中西部地區，能較快增強中西部地區的產業實力，提高其經濟增速。產業轉移有兩種，一種是市場力量使然，一種是用行政手段人為推進的結果。若是市場力量作用下自然發生的產業轉移，不僅對轉移方與承接方都是有利的，也有利于促進區域平衡發展。但如果為提高中西部地區經濟增速，運用行政手段倒逼產業轉移，則會損失現有的東部地區產業集聚，放慢東部地區發展，還會導致國內市場分割，制約中國作為大國優勢的發揮?？傊?，如果不依靠行政力量的強力推動，當下不可能發生大規模的區際產業轉移。而真的動用行政手段推進產業轉移，又將付出整體經濟效率降低的代價。

人口轉移路徑的實施必須消除人口自由遷移的制度障礙，為此需要土地與戶籍制度的聯動改革，使建設用地指標與戶籍的跨地區交換成為可能。同時，還要在區域間構建合理的利益分享機制。由于牽扯到多方面的利益博弈，這一制度設計將極其復雜。此外，人口轉移路徑實施后，將不可避免地放慢中西部地區經濟增速，但對地方官員的政績考核正是基于轄區的經濟總量增長，因而這一路徑在中西部地區將遭遇比較大的阻力。如何改革和創新地方官員政績的考核體制，尤其足對中西部欠發達地區官員政績的考評，是人口轉移路徑需要直面和破解的難題。盡管如此，相較于產業轉移，人口轉移仍是達到效率與平衡兼得最具潛力的機制。人口轉移不僅是一種合乎經濟規律的選擇，可提升整體經濟效率，而且在構建合理的區域間利益分享機制后，町起到平衡區域發展的功效。因此，在重塑未來中國經濟地理中，人口轉移應發揮更大作用。即從長期看，平衡區域發展的路徑選擇應以人口轉移為主、產業轉移為輔。

平衡區域發展不僅要順應市場規律，讓人口和產業動起來，財政轉移也必不可少。事實卜，地區間的財政轉移并未帶來接受地區更高的經濟增長，平衡區域發展中財政轉移只起到一種補充作用。并且，財政轉移主要是用來補貼中西部人口流出地的公共服務，尤其是醫療、教育等人力資本投資，而不是補貼其生產性投資。

總之，區域發展差距是一個世界性難題。中國是一個正處于轉型與發展中的大國，區域發展差距形成的原因更為復雜，平衡區域發展的任務更為艱巨。因此，任何單一的路徑都無法解決中國的區域發展差距難題，必須多途并進，構建人口轉移為主、產業轉移為輔、財政轉移為補充的區域平衡發展綜合路徑。