省直管縣的可行性辨析

王艷林

摘 要：文章是在閱讀相關文獻資料之后，根據“市管縣”的歷史淵源總結這一行政體制的形成原因，并根據當前我國社會經濟發展現實情況，進一步分析了“市管縣”這一地方政府行政體制的滯后和缺陷。通過對比不同學者對于“市管縣”這一行政體制的不同觀點，總結得出地方政府行政體制改革的必要性和方向。在文章中，尤其對“省直管縣”這一較為先進的改革理念進行論證。從不同角度分析“省直管縣”在我國的可行性。

關鍵詞：行政體制改革；市管縣；省直管縣

一、“市管縣”的缺陷

根據“市管縣”的歷史淵源總結這一行政體制的形成原因，并根據當前我國社會經濟發展現實情況，進一步分析了“市管縣”這一地方政府行政體制的滯后和缺陷。

（一）除少數大城市外，實行市管縣體制的地級市往往不具備中心城市的實力和功能，對周邊地區的輻射與帶動能力不足，不能真正發揮組織和推動區域經濟一體化發展的作用。人們把這種現象稱之為“小馬拉大車”。

（二）市管縣政區范圍的劃分不盡合理。市管縣的范圍，有些是原有地區行署的轄縣，有些則是地級市政府和省政府討價還價的結果，沒有充分考慮到中心城市的輻射范圍及市縣經濟聯系的密切程度。經濟區與行政區的范圍很不一致，不利于區域經濟的發展，地級市領導縣級市缺乏法律依據。

（三）某些地級市的市區范圍偏小或市縣同城，這既限制了中心城市的發展空間，又容易導致重復建設和引發市縣矛盾。市管縣體制改革不同步，政府職能沒有根本轉變，市縣關系沒有理順，有些地級市政府仍然用計劃經濟體制下傳統的行政管理方式管轄下屬各縣，影響縣域經濟的正常發展。

二、“省直管縣”的可行性分析

（一）現實可行性。我國十一五規劃綱要中提出要“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。而此前的新農村建設的若干意見中也提到“有條件的地方可加快推進‘省直管縣財政管理體制改革”。綜觀各地的試點情況，大致呈現如下特點：第一，賦予縣級政府更大的自主權。第二，在財政體制上相應增加縣級財政的分享比例。第三，選擇擴權試點縣時，優先考慮綜合實力較強的縣，兼顧部分中等和貧困縣。

以“擴權強縣”為突出特征的“省管縣”改革仍然只是在試點階段，但從目前的情況至少可以窺見其具有一定的優越性：第一，它在一定程度上使得縣的發展環境得到了優化；第二，實行“縣財省管”體制可以繞過市這一級周轉，提高了財政資金運轉效率；第三，促進了市級政府工作職能由領導型向自我發展型的轉變，實現了工作重心的轉移。

（二）理論可行性。中國近年來行政改革步履維艱的根本原因就在于缺乏理論支撐，同樣，如果我們不能找出“省管縣”的有力的理論依據的話，這次更大規模、意義更重要的改革的命運很難達到預期的目標。

1.管理層次與管理幅度的動態匹配問題根據管理學的原理，管理層次與管理幅度呈反比關系，管理層次越多，管理幅度越小。合理地縮減行政層級、擴大管理幅度在當前條件下是完全可以做到的。這種層級少、幅度大的扁平化的組織結構也是符合當前我國行政體制改革趨勢的。

2.官僚制的逆向效率悖論官僚制理論的創始人馬克斯·韋伯，他認為：“從純技術的觀點說，相比于任何其他形式的組織，它具有精準性、穩定性、可靠性和紀律嚴明等方面的優勢”。我國長期實行的高度中央集權的行政體制，注重自上而下的高度一體化的等級控制，有明顯的官僚制特征。

3.信息結構與信息效率信息資源的有效配置是在一定信息結構的基礎上進行的，但當所獲取的信息質量不高時，管理者便無法有效解決問題。減少“市”一級參與者，減少省與縣之間的信息不對稱，可以提高信息效率，減少信息傳遞過程失真，是保證政令暢通的必然選擇

三、推行“省直管縣”需要面對的問題

（一）省的管轄問題?！笆」芸h”體制所面臨的最突出的矛盾是，對于一些人口眾多的大省和自治區而言，會出現省一級政府管理幅度過寬、管理難度加大的問題。盡管現在的信息和交通技術都比較發達，但如此眾多的縣級行政單位無疑給省政府的管理帶來了一系列的問題，省能否肩負起有效管理下轄縣的重任值得商榷。

（二）“地級市”的定位問題。在財政體制改革的權力博弈過程中，“地級市”是此次改革的利益流出團體。因此，基于自身利益最大化，“地級市”在可能的范圍內，會采取一定的博弈手段，在改革深入的過程中，“地級市”憑借著行政級別優勢，截留權力的博弈手段絕不會僅限于此?！暗丶壥小苯z毫不能放松對縣級財政的指導力度，并要警惕由于“省管縣”之后可能產生的縣級財政風險。

（三）“地級市”的人員精簡問題?！笆」芸h”體制改革牽涉到數以萬計官員的利益。這項改革所要進行的機構和人員調整，將主要考驗地級市及官員的承受度，如何解決好相關官員的抵觸心理，做好思想工作，還有不少問題亟待解決，要考慮比較穩妥的漸進式改革方案。

（四）區域性公共品的供給問題。實行“省管縣”可能引發區域性公共品供給危機。因為“省管縣”涉及到一個支出責任的分配問題，推行“省管縣”改革前，市級財政在調度資金方面有較大余地，體制改革后，支出責任分擔還不到位，市級資金調度出現緊張狀況。同時，市級原有職能中承擔的區域性公共事務管理與公共品的供給成本補償出現困難。如涉及多個縣的抗旱排澇、衛生防疫、科技推廣、水利建設、環境保護等

四、結語

行政體制改革是一個涉及政治、經濟、地理以及文化傳統等多方面因素的復雜工程，牽一發而動全身，必須認真對待，科學運作。目前的試點只是“擴權強縣”和從財政的角度來突破，真正意義上的“省管縣”行政體制改革還處在理論探討之中。但是隨著市場經濟體制的日臻完善，減少行政層級是大勢所趨。因此，要深入細致地調查研究，科學合理地統籌規劃，不斷總結經驗，在保持相對穩定的前提下，探索出一條與經濟和社會發展相適應的改革模式。