浙江省“省直管縣”模式對深化我國地方財政體制改革的借鑒意義研究

鐘植琳 王飛 黃婷婷

【摘 要】“省直管縣”財政體制是目前完善我國地方財政體制的重要改革方向。隨著我國社會經濟的快速發展，市管縣的財政體制產生了很多問題與缺陷，縣級政府不僅缺乏相應的財源，而且承擔了過多的支出責任，導致縣級政府的公共服務提供嚴重落后于需求。因此，本文在相關理論分析的基礎上，以浙江“省直管縣”財政體制改革模式為研究對象，通過對浙江“省直管縣”財政體制改革實踐進行分析與研究，以期為完善我國財政體制的措施提供一點啟示與借鑒。

【關鍵詞】財政體制；省直管縣；浙江模式

一、引言

省直管縣的財政體制是指由“省—市—縣”三級管理轉變為“省—市、省—縣”二級管理，減少“市”這個行政層次，對縣的財政管理由省級政府接管，實行省直管縣。我國目前實行的“市管縣”體制是1983年以來逐漸形成的， 其主要目的主要是激發縣域經濟發展活力，進一步加快縣域經濟的發展步伐，以城帶鄉，發揮中心城市的輻射帶動作用，促進城鄉共同發展。從30多年該體制的實際狀況來看，這個體制在對吸納縣域富余勞動力、推動社會主義新農村建設，推動縣域經濟的發展等方面起到了一定的積極作用。但隨著計劃體制向市場體制的轉變以及政府行為邏輯的變遷，市管縣體制下“市刮縣”、“市卡縣”的問題日益突出，基層政府事權與財權不對稱等問題逐漸暴露。

同時，由于“省直管縣”的體制尚處于探索試點階段，現有的研究更多的是針對省直管線體制的行政管理和事權劃分等層面展開的，而對財政體制改革方面的專項研究還相對較少。駱祖春（2010）通過分析省直管縣改革的直接效應，認為改革后各縣（市）的財政收支增長速度、公共資金運轉效率等都得到了提升，但其忽略了縣級公共服務水平是否得到了相應提升這一問題；孫開（2011）認為財政體制改革應該以縣級財政為重點整合的政策著力點，構建與縣級基層政府責任相匹配的基本財力長效保障機制，建立轄區內和跨轄區的地方財政轉移支付體系，但卻沒有對體質變遷后市級政府的職能轉變相應規范；六叔申，呂凱波（2012）基于公共衛生服務水平提升的研究，得出政府實力強弱的匹配結構差異會影響財政體制改革的效果，但因為其選取的公共服務指標過于單一，所以結果不具有很強的說服力。

因此，如何通過合理的指標體系對省直管縣的體制進行分析，就變得尤為重要。我國多數省份陸續進行財政省直管縣試點改革，主要有浙江省的財稅合一制度、江西省的重點困難縣傾斜制度、遼寧省的“留利于縣”和海南省的行政管縣等。浙江省作為試點較早的地區，其省直管縣的體制已經相對健全，并且部分縣市近幾年也在全國百強縣中嶄露頭角，這足以說明其體制的優越性。本文從浙江省省直管縣體制下公共服務水平的變化為切入點，力圖找到浙江省發展的優秀經驗，為全國其他地區的發展提供借鑒。

二、省以下財政體制現狀及存在的問題

1.省以下財政體制現狀

我國目前現行的省以下的財政管理體制，主要表現出省市分管的兩重格局，既有省管縣，又有市管縣，這兩種管理方式并存就構成了省級地方政府的財政管理體制；其次，在政府收入劃分方面，在綜合考慮經濟發展水平和產業結構的基礎上，呈現出多樣化的劃分方式；另外，在轉移支付方面，省以下的政府也存在體系尚不健全，風格迥異的變化態勢。

（1）省管縣與市管縣并存

目前，省以下財政體制大致可以劃分為省管縣與市管縣兩大類。所謂省直管縣是指省級政府直接管理市與縣兩級財政，財政管理范圍包括地方政府間在支出責任和事權、收入的劃分；省對下各項結算補助、轉移支付補助、預算資金調度、專項撥款補助等等。省管縣財政體制下，市級政府沒有管理縣的職能，也不能直接與縣級發生財政關系。市管縣財政管理體制即省先和地市劃分事權，省直接對市進行轉移支付補助、各項結算補助、專項撥款補助、預算資金調度等等，縣級財政則由市直接管理，在省對市的財政體制大框架下，明確確定市縣之間的財政體制，劃分市與縣間的事權與支出責任和收入范圍，市負責對縣進行轉移各項結算補助、支付補助、預算資金調度、專項撥款補助等等。

（2）省以下政府收入的劃分

受經濟發展水平以及產業結構差異的影響，省以下政府間收入劃分形式多樣，大致可以分為以下幾種情況：①將主要行業或者支柱產業收入劃歸省級，市縣不參與分享；②劃歸市或者縣（市）固定收入的稅種較多，但是主體稅種不足；③多數省將收入規模較大、收入穩定的稅種劃為省與市或者省與縣共享收入。

（3）省以下轉移支付體系

2009年起，為了進一步規范我國財政轉移支付制度，中央對地方的轉移支付被簡化為一般性轉移支付與專項轉移支付兩大類。其中，一般性轉移支付包括原財力性轉移支付，主要是將補助數額相對穩定、原列入專項轉移支付的教育、公共安全、社會保障與就業、一般公共服務等支出改為一般性轉移支付。雖然我國各省根據本地的實際情況，在客觀因素選取以及稅收返還比例系數的確定方面還存在和中央對省轉移支付不盡完全相同的規定，但是基本上還是根據中央對省的轉移支付形式設計省對下轉移支付體系。

2.省以下財政體制存在的問題

我國當前省以下的財政體制，是政府早期進行體制改革時不斷探索的結果，雖已施行多年，但由于在設計之初對省以下的政府發展體系評估不足，同時在后期也沒有進行相對應的措施改革和修正，長年累積，就導致該體制出現了諸多不可回避的問題。

一是過多的政府層級影響分稅制效果。我國《憲法》規定，政府層次以四級制為主。但是事實情況是，我國政府層級已經變成了5個層次：即中央、省、市、縣、鄉?？h不僅在行政上從屬于市，在財政制度上也事實上從屬于市。分稅制的理論與大量實踐表明，政府層級越多，就要求更多的稅種與稅源在各級政府間進行分配。我國目前開征的稅收共有18個稅種，其在數量上已經處于世界前列，再加上我國的五層政府財政體制，這將進一步影響我國分稅制的實施效果。這主要表現為由于縣從屬于市的財政體制，其在財權分配與財力獲得方面都處于弱勢地位，市不僅截留上級政府的財政轉移支付與財權的下放，還和縣爭奪地方財權與財源。

二是財權與事權不匹配、事權與支出責任不適應。地方政府公共服務提供的基本前提，是各級地方政府財權與事權的明確劃分。1994年建立的財政管理體制明確界定了中央與地方政府間的財政和事權范圍，但是由于歷史原因，當時的財政管理體制改革并沒有確定省以下政府的財力分配框架，隨后省以下財政體制深化改革又未能取得明顯進展，最終導致財權劃分和事權劃分出現了兩相背離的情況。財力逐漸上移，省、市普遍形成了上級政府應該集中資金的邏輯思維；但是和財權集中不同的是，事權逐漸下移，導致縣、鄉兩級政府其事權所需要的財力與其本身的財力高度完全不對等。在這種情況下，縣級政府不僅很難按照公共財政的要求建立標準的支出結構，而且較多的承擔經濟與社會轉型期的各種經濟社會成本以及額外的經濟發展負擔，最終導致縣級政府財政困難，公共服務效率下降。

三是省以下財政轉移支付制度不規范。在省以下的轉移支付體系中，省對市、縣的轉移支付欠缺規范性，種類很多，隨意性較強，缺乏制度的保障。在現有市管縣財政體制下，市對縣的轉移支付明顯不足，甚至存在不僅不對縣輸血反而搜刮縣的情況。

市管縣體制相比省管縣體制，存在很多弊端：①市管縣體制增加了管理層次與管理成本，同時也降低了行政效率；②市管縣體制導致了農村管理的漏洞，導致城鄉公共服務差距越來越大；③市管縣的經濟效益難以產生。

三、浙江省“省直管縣”財政體制改革的實踐

浙江省是我國最早試行“省管縣”改革的省份，一直堅定不移的實行省直管縣的財政體制，不斷推進強縣擴權改革，在促進縣域經濟，提升整體經濟實力與公共服務水平等方面取得長足的進步。浙江省省直管縣的財政體制與強縣擴權的措施成為不少省份財政體制改革的藍本。但隨著公共財政職能擴大，財政收支壓力增加，省直管縣的財政體制面臨不少困難，面對改革過程中出現的問題，我們要有清醒的認識。須及時分析討論省管縣的財政體制的優劣與適用性。

1.浙江省“省直管縣”改革的實踐

20 世紀 80 年代中期，不同于全國其它省份普遍施行“市管縣”這種財政體制，浙江省從自身發展的實際情況出發，繼續保留，并長期堅持“省管縣”體制，并通過“強縣擴權”等五次措施改革使這一體制在實踐中不斷完善和充實。同時，政府采取相關的約束、激勵機制，大大提高了縣級單位發展經濟的積極性，為縣級政府增加財政收入提供了可能，實現了“保平、削赤（字）、促發展”的目標。財政收入的快速增加，極大地提升了政府提供公共服務的實力，優化了公共服務的水平和效率。浙江省“省直管縣”模式取得成功實施是多方面條件綜合作用的結果：

（1）“民營經濟”和“塊狀經濟”的優勢

由于浙江省的生產力布局相對分散，導致中心城市偏少且規模較小，但相反地，其縣域經濟一直以來卻十分活躍，并且增長速度較快，對全省經濟社會發展的影響十分明顯?！懊駹I經濟”和“塊狀經濟”的發展政策，就使得相對獨立的縣域經濟體減少了對市級政府的依賴，同時借助于行政和財政管理政策傾斜，更能帶動縣域經濟的發展。

（2）改革的配套措施到位

財政體制需要相應的行政管理體制的配合才能發揮它的優勢。浙江省創造性地將“省管縣”財政體制與“強縣擴權”的改革配套進行，在市縣財政、地稅合署等方面都體現出精簡高效的原則，使縣級政府管理權限逐步增強，以此減少行政管理體制方面存在的沖突和矛盾。

（3）長期堅定的改革決心和領導人的改革魄力

省直管縣改革并不是浙江省的創新，但在“市管縣”改革的大背景下，浙江省政府卻力排各種改革的阻力，堅持保留省直管縣的體制特例，為之后的強縣擴權和相關配套政策改革留存了希望，同時也給予了一些縣域經濟謀求獨立發展的空間。正是浙江省級領導這種敢闖敢試、敢為天下先的改革精神和魄力，才為省直管縣改革的順利進行提供了重要的保障。

1992年，在浙江省政府提出“經濟和上海接軌”的目標，出臺了向蕭山、余杭、鄲縣、慈溪等13個浙江省經濟發展較快的強縣（市）下放經濟管理權限的政策，主要包括向縣級政府下放擴大外商投資項目審批權、擴大基本建設和技術改造項目審批權和簡化相應的審批手續等內容；1997年，浙江省政府決定給予蕭山、余杭兩市，包括地級市政府的基本建設和技術改造項目、金融、對外經貿、計劃等11項經濟審批權限。同年，省政府賦予兩地獨立掌管市地一級的出國（境）審批管理權限；2002年8月，省委、省政府開始了新一輪的強縣擴權行動，這一輪的擴權行動下放給17個縣（市）和蕭山、余杭、莫腸州3個區313項原屬地級市的經濟管理權限的內容，12大類經濟管理審批權，幾乎涵蓋省、市兩級政府經濟管理權限的所有方面；2006年，在中央政策的支持下，浙江省啟動了第四輪強縣擴權改革，省委、省政府將義烏市確定為進一步擴大縣級政府經濟社會管理權限的試點。在不改變金華市對義烏的行政領導權的前提下，以集中義烏政府社會經濟管理權限為中心，除規劃、重要資源配置、重大社會事務等管理事項外，賦予義烏市與地級市同等的社會經濟管理權限，地級市的約1000余項社會經濟管理權限中的618項被下放到義烏市政府手中，并特準義烏持有調整并優化政府機構各項管理體制、人員編制、機構設置等權力； 2008年底，浙江省推行新一輪“擴權強縣”改革。此次改革分為兩部分，一是繼續深化義烏的試點改革，再次下放618項經濟社會管理權限；二是根據“確需、合理、條件具備”的原則向合適的縣（市）下放443項經濟社會管理權限。

通過這前后5次歷時近二十多年的不斷改革，浙江省的縣域經濟活力得到充分釋放，使得省內多數縣市擺脫了貧窮的困擾，更有不少縣市躋身到了全國百強縣行列。同時伴隨著縣域經濟狀況的好轉，浙江省內各縣市政府的行政能力、社會服務能力也得到了鍛煉和提升，同時期內浙江省縣域地區的基礎設施建設和政府公共服務水平均高于國內平均水平。

2.浙江省“省直管縣”實施效果

省直管縣作為一個有效的制度框架，其在推動縣經濟發展，提升縣級財政實力，改善公共服務方面具有重要的積極意義。

（1）縣域經濟發達

2014年，初步核算，全年生產總值（GDP）40154億元，比上年增長7.6%；人均GDP為72967元（按年平均匯率折算為11878美元），增長7.3%。據統計2009至2014年，浙江在全國各省市GDP排名中穩居第四。其中，縣域經濟占浙江地區生產總值約80%。

自2000年開始測評全國百強縣以來，浙江省連續6年均居全國第一，其中2005年在全國百強縣中占據30個席位，主要得益于浙江過年來堅持以縣城和中心鎮為依托，以特色支柱產業為支撐，以鄉鎮工業為主體，做大做強特色板塊經濟。2006-2007年底，國家統計局暫停了“全國百強縣”排名。2008—2012年，根據中郡縣域經濟研究所公布的全國縣域經濟競爭力百強縣名單來看，浙江省入圍全國百強縣數量分別為26個、27個、25個、24個、27個。2013年與2014年因實行撤縣設區政策，入圍數量有所減少，皆為14個。同時，2014年財政總收入超百億元，全省共有49個縣（市）上榜，縣本級財政收入對全省本級收入的貢獻也從2000年的59.55%提升至70%以上。浙江省縣域經濟發達已是不爭的事實。在省直管縣的財政體制下，縣級市發展經濟的積極性得到極大加強，在減少財政管理層層上繳、劃撥的中間環節后，不僅有利于加強地方財政收入的集中管理、縮減信息傳遞的鏈條、降低信息傳遞的失真率，有利于財政資金的使用和監管、保證縣域經濟發展所需的財力。而這種扁平化的管理方式也符合當前政府體制改革的目標。

與此同時，浙江省的全面小康建成進程也走在全國前列，2000-2012年，浙江省全面建成小康社會進程測算結果顯示，自2010年以來，小康指數逐年提升，從2000年的62.7%起步，三、四年上一個臺階，且從2002年以來，全面小康建成進程指數領先于全國指數的優勢均保持在兩位數。2012年，浙江省小康指數高于全國（83.55%）12.27個百分點，居全國第三位，基本實現了全面小康目標。

（2）基本公共服務提供整體水平較高、區域差異小

從浙江省的實踐經驗來看，縣域政府的公共服務水平和效率都得到提高?？h域的教育、醫療衛生、社會保障等都處于全國領先水平。

第一，浙江省公共教育跨越式發展。改革開放30多年以來，浙江省始終將義務教育作為教育工作的重點，通過加大教育投入、調整支出結構、完善管理機制等等，有效促進了浙江省義務教育的發展。財政支出中教育經費支出所占的比例在逐年提高，一些縣市的教育預算內經費支出占財政支出的30%以上。2014 年，全省初、高中入學率為：99.92%和99.98%，義務教育的完成率為97.8%。教師素質得到提高，教師隊伍得到優化，教學質量大幅提高。浙江省加大了各類教學硬件資源的投入。校舍場館、電器設備、教學儀器、圖書資料、教育網絡等資源是保證義務教育順利發展不可或缺的物質基礎，是學校推行現代化教學的保障手段。到2014年12月底，浙江省花費在中小學教育裝備上的資金達112.1億元，平均每個學生1762.9元。同時，浙江省加強對教育均等化的關注。近年，浙江省加強經濟不發達地區教育資金的投入，減少經濟發展水平不同地區的義務教育推廣水平的差異，使教育均等化、教育公平的目標逐步實現。在初中學校的公用經費總投入方面，全省各地級市3年間，雖然兩個最值的差異較大，但差異比例都控制在40%以下。

第二，浙江省公共衛生領域全國領先。2014年12月底，浙江省衛生機構總數為1.5萬個，其中，衛生院、醫院總數為2484個?？偞参粩禐?4.95萬張。技術人員總數為24.3萬人，其中正式執業醫師和助理執業醫師總數為10.2萬人，注冊護士總數為7.83萬人。2014年12月底，浙江省各縣市社區衛生服務中心總數為1254個，占規劃社區衛生服務中心總數的比例為90%，社區衛生服務站、服務室的數量為6558個，社區責任醫生數量為3萬多。全省范圍的多形式、多層次的成像社區衛生服務體系初步建成。

全省縣、鄉、村的三級公共衛生體系正逐步完善。由縣級醫院、衛生監督所、疾病控制中心、婦女保健院等單位組成的技術指導服務中心在鄉村公共衛生服務體系中發揮了舉足輕重的作用。村衛生室和鄉鎮衛生院逐步轉變為社區衛生服務中心站，逐步實現了一體化管理，形成一個多維度的衛生服務體系。

浙江省居民的平均壽命已達74.97歲；孕產婦的死亡率為14.44人/10萬人，低于全國水平的28.76點；嬰兒的死亡率為1.063%，低于全國水平的1.857%；農村廁所和自來水的普及率分別達到67.75%和83.7%，分別比全國比例高出21個百分點和30個百分點。

第三，浙江省的社會保障制度逐步健全。目前，我國社會保障制度種類與大多數國家保持一致，主要包括社會保險、社會救助和社會福利三大部分。改革開放以來，我國政府在社會保障領域進行了大刀闊斧的改革和探索。浙江省作為眾多沿海經濟發達省份之一，社會保障系統市場化改革起步時間早，發展速度快，一直處于全國前沿水平。浙江省政府率先打破城鄉分割和戶籍壁壘，形成了以城鄉一體化的最低生活保障為中心、以各專項救助項目為主要內容、以慈善事業為重要補充的新型社會救助體系。浙江省財政通過加大對社會保障的支持力度，開拓資金籌措渠道，社會保障資金從2002年的14.33億元增加到2014年的300.55億元，年均增長幅度為28.8%，總額增長21倍，占同期政府財政支出的比重提高了16.63%。

（3）浙江省“省直管縣”的負面效應

在吸取改革經驗的同時，也應看到浙江省的省直管縣改革不全面、不徹底等不足，存在一些急需解決的問題。首先，“省直管縣”體制作為一種財政管理體制改革制度，與施行已久的的原有行政管理體制有一定的沖突。其次，改革力度不夠，政府具有的財政權和事權范圍不明確，在縣級地區的社會事物管理權限有限。最后，中心城市的經濟發展主體地位不突出。浙江省的中心城市的發展水平遠低于江蘇等地的中心城市。

四、對推進我國省直管縣財政改革的思考

省直管縣財政體制改革在我國目前已處于深化改革的階段。大部分省份都在實行不同程度上的省直管縣財政體制改革。各省的改革效果不一。改革牽涉面廣，需要統籌安排，分類改革，分類指導，穩步推進。由于全國各省的經濟發展水平、人口數量和地域面積、歷史文化背景、社會發展等方面千差萬別，因此改革不宜一刀切。改革要因地制宜，積極探索適合本地區的改革模式。就全國層面來講，“省直管縣”財政體制改革都應當堅持一些共性，積極穩妥地進行改革，具體建議：

第一，明確各級政府支出責任和財權?，F有的省以下財政管理體制以及“市管縣”財政體制在支出責任和財權劃分上都存在責任不明確、權力不清晰等問題，造成的結果就是財權逐漸上移和支出責任的逐漸下移。應當明確各級政府的事權，解決政府行政設置中越基層的政府承擔越重的公共支出責任的困境。政府公共服務的提供應當遵守受益和效率的雙原則。凡是較低一級政府能夠行使的職能就盡量下放事權。因為基層政府具有信息優勢，能根據居民的偏好，高效提供公共服務。我國實行分稅制改革以來，省以下財權劃分各地都不一致?？偟膩碚f，上一級政府始終處于強勢地位。要積極培育縣級政府的主體稅種，如房產稅。同時擴大共享稅的稅種范圍和分享比例，實行同源課稅、分率計征的方式，使得各級政府的財政收入都能穩定增長。

第二，完善轉移支付體系?！笆≈惫芸h”改革簡化了財政層次，理論上轉移支付體系效率更高。然而從實踐的效果來看，由于縣級政府與市級政府在財政關系上處于對等地位，因而，市級政府弱化了對縣級政府的財政支持力度。長期來看，縣級財政困境的解決不僅要依賴于省級的轉移支付，同時需要從制度上著手。應逐步建立專項補助、稅收返還、體制補助等制度，并完善過渡期轉移支付計算方法，規范標準收支和財政補助系數的計算標準。短期內，建立中央財政專項資金，從新增財政收入中提取一定的比例直接用于對困難縣的專項補助，以保障縣級財政的正常運作。

第三，健全多級財政監督機制。省直管縣改革擴大了縣級政府財權。權力的擴張往往伴隨的是腐敗行為。如何監督和制約權力的濫用，是省直管縣財政改革的基本要求。強化財政監督體制，實行公開透明的預算管理體制，以及完善人大對財政預算的監督和審計、紀檢監督等措施，來約束縣級財政。財政分權理論的軟預算約束非常強調政府的預算監督職責。利維坦型的政府更需要預算約束。更多的分權能約束政府的自利行為。

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