中央與地方立法事權劃分的理念、標準與中國實踐*
——兼析我國央地立法事權法治化的基本思路

封麗霞

(中共中央黨校政法部，北京100091)

中央與地方立法事權劃分的理念、標準與中國實踐*
——兼析我國央地立法事權法治化的基本思路

封麗霞

(中共中央黨校政法部，北京100091)

依據國家主義與契約主義兩種不同理念，各國央地立法事權劃分大致可以歸納為“行政分工型”與“法定分權型”兩種模式。按照立法調整事務的性質或屬性、重要程度、影響范圍以及調整方法四個基本標準，以及“二分法”、“三分法”和“四分法”，可以對中央專屬立法事項、地方專屬立法事項以及中央地方共同立法事項的范圍進行界定。作為世界上最大的單一制國家，我國在縱向立法事權的劃分標準、方法與內容構成上有自己獨特的制度安排，也面臨一些特殊問題。推進我國央地立法事權規范化、法治化改革，必須實現央地立法職責劃分從行政化向法治化、從政策主導向法律主導轉變;需要明確以立法調整事務的“影響范圍”或“外部性程度”作為劃分的基本標準，還要建立央地立法事權劃分的適時變動與動態調整機制、充分發揮司法的間接微調功能。

立法事權劃分;中央立法;地方立法;行政分工型;法定分權型

在任何一個現代法治國家，中央與地方的權力界定以及政治、經濟和社會職能的劃分，首先應該通過立法事權形式表現出來并加以制度化和規范化。中央與地方立法事權劃分的實質，從根本上說就是建立在中央與地方各自意志與利益的基礎之上、以中央集權與地方分權為核心內容的主權國家內部縱向立法權劃分。由此，國家意志和利益通過央地兩級甚至多級政權形式加以表達，國家法律和政策通過央地各兩級政權機關有效推行于全國。顯而易見的是，央地立法事權劃分是實現國家縱向權力劃分的前提性環節，是形成和演繹其它諸多中央地方關系的基礎。①筆者于本文中所稱的“中央與地方立法事權劃分”，在單一制國家通常是指中央和省或省級以下地方立法主體之間的權限劃分;在聯邦制國家，主要體現為聯邦與各聯邦成員(州、省、邦)之間的立法事權劃分。有鑒于此，筆者于本文中旨在梳理與歸納各國關于央地立法關系的制度文本，總結央地縱向立法事權劃分的基本理念與模式、一般標準與方法，并且通過對我國憲法法律的文本分析和厘清當前我國央地立法事權劃分的主要特點與問題，闡述影響我國央地關系法治化的制約性因素并探尋改革與完善我國央地立法事權劃分體制的基本思路。

一、央地立法事權劃分的理念與模式

(一)劃分央地立法事權的兩種理念和邏輯

從各國對中央與地方立法事權劃分的理念來看，大致可以歸結為國家主義與契約主義兩種類型。與此相應的是兩種不同的立法事權劃分模式以及介乎于二者之間的混合模式。首先，從單一制國家來看，其整體體現的是一種典型的國家主義思維，即中央是國家的中央，地方是國家的地方。在央地立法事權劃分上，表現為單一的主權者，即國家以全體人民的名義對中央與地方進行立法授權，以及對中央與地方之間的立法事權進行劃分?？v向立法事權劃分上的國家主義，強調的是中央立法與地方立法的一體性與同構性、中央立法的優越性與地方立法的從屬性及中央對地方的單方統領與控制。

相較而言，契約主義理念的影響主要表現在聯邦制國家關于聯邦與聯邦成員的立法事權劃分當中。其主要觀點是，組成聯邦的各州或省曾經是獨立的國家，但為了共同的利益、在共同協商的基礎上，各州通過制憲會議產生的聯邦憲法結合為一體。因此，是各州通過契約的形式建立聯邦并賦予其以有限的權力。聯邦權力實際上取決于聯邦成員自下而上的授予。②有學者認為，契約主義的中央與地方立法事權劃分，主要是二十世紀之前的聯邦制國家的做法，即早期的聯邦憲法關于聯邦(中央)與聯邦成員(地方)立法權的安排方式。二十世紀之后，通常采取的是國家主義的劃分方式。這似乎也反映了聯邦制在二十世紀之后所發生的一些變化，即更趨向于將聯邦制國家的各個組成部分結合為更為緊密的整體，強調發揮聯邦中央的主導性作用。參見［英］惠爾:《聯邦政府》，傅會仁等譯，香港商務印書館有限公司1991年版，第21－35頁。美國、瑞士、澳大利亞、阿根廷等國受到契約主義的影響，傾向于僅對聯邦(中央)的專屬立法事項作出規定，而將其他事項的立法權均保留給各聯邦成員(地方)。③麥迪遜認為，美國憲法糅合了聯邦性因素(契約性因素)和國家性因素。美國憲法在有關聯邦與州的權限變動的規定上，既非完全聯邦性，也非完全國家性。如果完全是國家性，則最高權力屬于聯邦大多數人民，這種權力可以隨時進行修憲，對聯邦與州的權限進行變動;如果完全是聯邦性的，則每一個對州有約束力的變動都需要得到每一個州的同意才能生效。他的結論是:“擬議中的憲法嚴格說來既不是一部國家憲法，也不是一部聯邦憲法，而是兩者的結合。其基礎是聯邦性的不是國家性的;在政府的一般權力的來源方面，它部分是聯邦性的，部分是國家性的;在行使這些權力方面，它是國家性的，不是聯邦性的;在權力范圍方面，它又是聯邦性的，不是國家性的。最后，在修改權的方式方面，它既不完全是聯邦性的，也不完全是國家性的?！眳⒁姡勖溃轁h密爾頓、杰伊、麥迪遜:《聯邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務印書館1995年版，第192－197頁。也有學者認為，美國“雙重聯邦主義”賴以建立的基礎是國家主義。See Roderick M．Hills，Jr．，The Political Economy of Cooperative Federalism:Why State Autonomy Makes Sense and‘Dual Sovereignty’doesn’t，96 Mich．L．Rev．813(1998)．在這些國家中，除瑞士之外，很少對各聯邦成員進行“正面”的立法授權，而只有一些針對各聯邦成員立法的禁止事項或限制性規定。顯然，聯邦憲法的主要意義在于確定聯邦的職能、權限和組織方式從而對其加以控制和防范。各聯邦成員的立法權似乎不是來自聯邦憲法的規定，而是先于聯邦憲法存在的。聯邦憲法對其只是進行某種程度的“認可”，而并非“授予”。聯邦專屬立法權幾乎都是一些為維護國家得以存續以及維持國家政治、經濟和社會生活的統一性所必需的“最低限度”立法權，更主要和具體的社會管理事務的立法權由聯邦成員保留。

實踐中，很多國家的央地立法事權劃分都糅合了國家性和契約性雙重因素。一些聯邦制國家也深受國家主義分權理念的影響。譬如，德國、俄羅斯、奧地利、印度、馬來西亞等國，傾向于對聯邦與各聯邦成員的專屬立法事項作出比較均衡的規定，即在這兩級立法主體之間比較全面、詳細地安排全國的立法權力。大部分國家對聯邦與各聯邦成員的共同立法事項也進行了明確的列舉。在契約主義分權型國家，聯邦成員的立法權被稱為是“保留”給它們的，但在國家主義分權型國家，通常沒有“保留”字眼，而且，一般會表述為“憲法未授予聯邦的權力，聯邦成員有權行使”。此外，由于受到國家主義影響，不管是單一制國家還是聯邦制國家，都強調中央對于地方立法的單方監督與控制。

國家主義與契約主義理念還深刻影響了各國央地立法事權的變動程序與方式。在契約主義分權型國家，有關央地立法事權劃分的憲法和法律，有如中央與地方之間簽署的一個“契約”，必須經過雙方的協商同意之后才可以進行變動。而在國家主義分權型國家，中央在立法事權變動過程中起著決定性作用。國家主義分權型的聯邦制國家，在涉及聯邦與聯邦成員立法事權變動的問題上，需要二者的共同參與，但聯邦占有絕對優勢。譬如，在巴西和馬來西亞，聯邦獲得對立法事權劃分進行變動即修憲的全部權力，而聯邦成員沒有參與其中并獨自表達意見的權力和機會。換言之，聯邦成員完全被排除在立法權限變動的過程之外。在這個問題上，這兩個國家徹底拋棄了契約主義理念。

(二)立法事權劃分的主要模式

觀察各國央地縱向層面的事權劃分，依據其所遵循的國家主義與契約主義兩種不同理念，實踐當中由此形成“代理型”(“委托型”)與“合作型”(“合伙型”)兩種央地立法關系模型?！拔行汀被颉按硇汀毖氲亓⒎P系呈現出一種明顯的“代理與被代理”性質。具體而言，地方立法權只是由地方以中央代理人的身份行使，最終各項立法權仍然屬于中央。在這種自上而下“單向式”的立法權體系中，中央與地方的關系其實就類似于民法上的委托人與代理人的關系。地方立法權很大程度上源自中央的委托或授權，所以地方立法的主要使命是貫徹和執行中央的各項立法。在“合作型”或“合伙型”央地立法關系中，地方在本質上被認為是地方在整個國家中的一種自我表現形式。地方也被看成是與中央在某些國家與社會治理事項上的合作者。因此，地方立法在某種程度上被賦予了不可替代的價值。在這種央地權力關系之下，央地立法事權的劃分具有合作性和“非對抗性”的特點。在“代理型”與“合作型”兩種央地關系模型之下，各國縱向立法事權劃分可以主要歸結為以下兩種模式。

1．行政分工型

這種立法事權劃分模式主要出現在單一集權制國家中。從地方立法權的來源來說，各項地方立法權源自中央的授權與分配。中央對地方各級立法起著決定性支配作用。從地方立法權的性質來說，地方立法在很大程度上只是中央立法的延伸和附屬，而不是代表地方民眾與中央對話和抗衡。在執行中央立法時，地方基本沒有或完全沒有自主權。未經中央委托和授權，地方不得擅自進行立法。中央擁有對地方立法的最終審查權和裁決權。在這種立法事權劃分之下，中央集權的國家能夠向地方下放一部分權力，從而對各個地方的居民進行全面而間接的控制，“國家的大部分重要行政事務都由中央執掌，或是直接通過實地行政管理機構，或是通過專門性機構，也可能利用地方政府管理諸如教育或公路這樣的事務，但它們都只不過是處于嚴格的中央控制之下的代理機構”。④［英］戴維·米勒:《布萊克維爾政治學百科全書》，鄧正來等譯，中國政法大學出版社2002年版，第103頁。顯然，地方很大程度上被看作是一個下級代理機構，甚至是“充其量也不過是一種使用方便的機制”。

在“代理型”或曰“委托型”央地關系結構之下，央地立法事權劃分實質上是一種“分工性分權”。國家的立法主權由全國性的中央立法整體代表和統一行使，區域性的地方并不享有完整的立法主權。換言之，國家立法權屬于整體意義上的中央，地方并未獲得真正意義上的立法分權。地方立法權因中央的授權或默認而存在，地方立法權是中央立法權的“派生”權力。在中央與地方之間的立法事權劃分，很大程度上只是一種國家立法權內部自上而下、類似于行政機關上下級之間的“分工”。地方立法的職能限于基于中央的委托、“代理”中央進行純粹地方性立法事務，或僅僅是落實中央立法的各項規定、在中央立法的大框架之下提供更為具體細致的地方性公共服務方面的規制。

2．法定分權型

這種立法事權劃分模式建立在“契約主義”的理論基礎之上，其認識前提是深刻意識到“把中央—地方關系只是看作對立的兩個方面是大錯特錯了。相反，所有國家的中央和地方政治機構都是相互滲透和支持的，它們共處在一個由許多部分組成的連續統一體中”。⑤Maddick，H，Democracy，Decentralization and Development，New York:Asia Publishing House，1963．pp．197．轉引自同上注，戴維·米勒書，第103頁。該模式主要出現在“合作型”央地關系之下的聯邦制國家。其主要做法是，在中央與地方之間，以及不同地方之間，各方都在自己的法定權限范圍內擁有專屬立法權。地方立法權的范圍不是由中央單方面加以決定的，而是基于憲法或法律的規定而獲得的，中央不得隨意增大或減小地方的立法事權范圍。這就保證了中央不得任意取消地方立法權或不公正對待地方立法權。而且，地方僭越中央立法權的可能性也變得極其渺茫。由此，國家的立法主權由全國性的中央與區域性的地方分享。

由上觀之，“行政分工型”與“法定分權型”兩種模式的主要區別在于:其一，央地立法事權劃分是否有憲法或法律規定作為依據;其二，中央是否有權單方面對地方立法事權進行變動;其三，立法主權是否由中央和地方分享。筆者發現，各國立法事權劃分，不管是單一制還是聯邦制國家，其實在某種意義上都是國家主義與契約主義兩種理念共同作用的產物，不同程度地帶有“代理型”與“合作型”央地關系的特點?，F實中，常常呈現“行政分工”與“法定分權”兩種模式相互交融混合的狀態。筆者評價一個國家的央地立法事權劃分屬于行政分工型還是法定分權型，很大程度上只是強調其中某些特點更為主導和更為重要而已。

由此，可以得出這樣的結論，世界上大部分國家關于央地立法事權劃分，不能被簡單地定性為純粹的國家主義或絕對的契約主義，也不能把一個國家的縱向立法事權劃分武斷地歸類為單一的行政分工型或法定分權型。各國常常采取的是“混合型”的立法事權劃分模式，只是國家主義和契約主義的理論影響以及“行政分工”與“法定分權”的成分各占比重不同而已:很可能，在某些問題上體現的是國家主義色彩，而在另外的一些問題上表現出來的又是契約主義。譬如，美國憲法在聯邦與州關系的制度設計上體現的是契約主義傾向，但又大量采用了國家主義的措辭。德國基本法在聯邦與州的權限劃分上采用國家主義，但參議院“議院原則”又使其帶有契約主義色彩。再如，阿根廷憲法在聯邦與州立法權的規定方式上是契約主義的，但在聯邦與州立法權限變動問題上又是國家主義的。⑥參見封麗霞:《中央與地方立法關系法治化研究》，北京大學出版社2008年版，第145－146頁。

二、央地立法事權的劃分標準、方法與內部構成

不管是行政分工型國家還是法定分權型國家，都必須找到適當的央地立法事權劃分的具體標準和方法。對于前者而言，必須明確哪些立法事項可以委托或授權給地方去行使。對于后者而言，必須以憲法或法律形式明確劃分中央與地方立法事權的各自范圍。

(一)立法事權劃分的標準

哪些立法事項“宜屬于中央”，哪些“宜屬于地方”?從各國立法實踐來看，國家縱向立法事權的劃分主要有以下四種標準。

1．立法所調整事務的性質或屬性

美國1851年的“領港調控案”確立了聯邦與州權劃分的“庫利原則”。其核心內容就是根據被調控事務的性質來確定聯邦與各州事務的范圍，并以此為標準來劃分聯邦與各州權力。在此案判決中，科迪斯法官認為:“當調控的性質要求國會行使其專有權力，它一定是被調控事務的性質要求國會的專有立法?！瓱o論什么事務，只要它在性質上是全國性的或只允許單個統一系統或調控計劃，它的性質就要求國會的專有立法?！雹邚埱Х?《西方憲政體系》(上冊·美國憲法)，中國政法大學出版社2004年版，第161頁。簡而言之，如果被調控事務的性質要求進行全國統一立法和調控，那么國會就擁有專屬性、排他性立法權，各州議會不得染指該項立法權。這正如考克斯所言:“只要權力的對象在性質上是全國性或只允許單個統一系統調控規劃，就要求國會的排他性立法?！雹啵勖溃莅⑵娌柕隆た伎怂?《法院與憲法》，田雷譯，北京大學出版社2006年版，第35頁。我國憲法學者張千帆教授也提出:“要判斷某事項應該通過中央立法還是地方立法加以規制，首先應該確定該事項的性質。對于純屬于地方性質的事項，應該由地方立法加以規制，中央立法不應干預。反之，對于純屬于全國性質的事項，應該由中央立法加以規制，地方立法不應阻擾?！雹釓埱Х?《流浪乞討與管制——從貧困救助看中央與地方權限的界定》，《法學研究》2004年第3期。

2．立法所調整事務的重要程度

以立法所調整的社會關系的內容即立法所調整對象或事務的重要程度作為標準來對央地立法事權進行劃分，毫無疑問有著強大的理論正當性與現實合理性。這是因為，立法權所調整的社會關系的內容，最終決定著立法權的性質與歸屬。立法所調整的諸多社會關系和社會事務紛繁復雜，包括全國性、基礎性的基本政治制度、軍事外交、公民基本權利義務等重要事務，也包括某些地方性、局部的經濟文化管理、生產生活、公共管理等相對次要的事務。

將一些諸如國家主權、外交軍事、國家機構組成與職權、公民基本權利義務等重要事項的立法權劃歸中央，亦是各國立法體制的通例。之所以要把最重要的一類事務的立法規制權交給中央立法主體，主要是因為中央各項立法機制與程序更為完善和嚴格、立法者素質也更高、立法質量更有保障，而且還更能受到全國性關注與民眾監督。在立法民主與監督機制尚不完善的情況下，如果把一些事關全局、影響國計民生的重要事項的立法權下放到地方，那么這些立法權就極有可能被濫用，從而有可能導致地方以合法的形式侵犯公民基本權利，而且這類侵犯有可能因其影響的局部性、個別性和地方性而逃脫人們的關注。當然，按照立法所調整事務的重要程度來對央地立法權限進行劃分，實際上是地方立法完全從屬于中央立法的典型單一制國家立法思維的體現。在立法實踐中，這種劃分標準容易引起一系列難以解決的問題?！坝绕涫堑胤秸仨毐辉试S采用它認為最有效的手段，來維持地方秩序并保護公共利益。如果按照重要程度來劃分職權，那么就必然會在某些情況下導致不便?！雹鈴埱Х?《憲法學導論——原理與應用》，法律出版社2004年版，第263頁。

3．立法所調整事務的影響范圍

在國家政權架構中，中央與地方各自關注的事務與利益并非整齊劃一。中央關注全國性事務和國家整體利益，地方更關注的是本地事務與地方利益。中央的自身地位決定了其應該是國家利益的代表者、實現者，而非某個地方利益的決策者、維護者。因此，涉及全國人民根本利益、影響范圍波及國家整體的立法事務，只能由中央立法加以規制;對于影響范圍僅限于地方、地方更為熟悉了解的事務則應該由地方立法來解決。只有在地方根本不能或難以進行有效規制的全國性事務上，中央立法才應發揮絕對的“主導性”，但對于地方能解決好而且相對于中央更容易解決的純粹地方性事務，中央立法應保持一定距離與克制。就此，嚴復也曾主張以立法權的影響范圍以及立法事項是否有關全局作為央地事權劃分的標準:“蓋此廣土眾民，夫既為一國矣，則事之利害，必有關于全體者。又以天時地利人情物產之各殊，必有系于分地者。系其分地者，每最繁劇，而其事又中央之所不必問也。故法每予之以自治之權，使有事得自行其便，惟事設全體，而宜為一律者，則受令于中央之政府?！雹佻嫳R云昆編:《社會劇變與規范重建:嚴復文選》，上海遠東出版社1994年版，第210頁。

美國在1824年的“航運壟斷案”中以司法判決形式最終確立“跨地區事項應歸屬聯邦中央政府”的原則，聯邦由此獲得對“州際貿易事項”進行立法規制的絕對權力。這實際上明確了將事項“影響范圍”或“外部性程度”作為劃分聯邦與各州立法事權的基本標準。換言之，“那些可以由地方分別提供的事務，由各州內的政府處理。那些需要共同關心的事務，不能由各州分別處理，則要根據共存運作的原則由優先的全國政府處理”。②［美］文森特·奧斯特羅姆:《復合共和制的政治理論》，毛壽龍譯，上海三聯書店1999年版，第7頁。然而，當地方立法的調控事項超越本地范圍以至于影響其它地方利益或有損于全國性利益、產生“外部效應”或“外溢效應”的時候，中央立法就有必要對之加以調整和干預。

4．立法的調整機制與方法

僅以立法所調整事務的性質或屬性、影響范圍或重要程度作為標準來對央地立法事權進行劃分還遠遠不夠。這是因為，它無法解釋一種立法權可以調整性質不同、范圍不一的社會關系和社會事務，也無法解釋同一種社會關系需要由不同層次的立法權加以調整的立法現象。因此，央地立法事權劃分，還需要將立法調整機制與方法作為一個頗為重要的輔助標準。從單一制國家的立法實踐來看，凡屬于以刑罰、人身自由罰，以及以刑事責任作為調整方法的立法事項，原則上劃入中央立法事權范圍;而地方立法事項，主要是以財產罰、民事責任作為其主要調整方法，且處罰較為輕微。譬如，我國《立法法》第8條和第9條規定，有關犯罪與刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰，只能由全國人大及其常委會制定法律。換言之，這些立法事權為中央專屬，地方不得涉足。

從其它國家的立法實踐來看，以英國為例，地方細則規定的罰金數量不得超過5 0英鎊。③林征譯:《英國的立法制度》，載李步云主編:《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第513－514頁。日本地方自治法雖然賦予了地方制定“罰則”的權力，但這種罰則的標準絕對不能與作為國家法律的刑法相提并論。日本地方自治法將地方制定罰則的標準定為:兩年以下有期徒刑或十萬日元以下的罰金、拘留、“科料”(日本財產刑的一種，數額為5日元至1000日元)或沒收。而且，日本的地方立法雖然有權設定罰則，但判定是否違反地方立法的有關規定以及如何適用罰則的權限，卻是由國家設在地方的司法機關依據全國統一的刑事訴訟法規定的程序來進行的。④張慶華譯:《日本的地方立法》，載同上注，李步云主編書，第548－549頁。

(二)立法事權劃分的方法

從應然層面來說，各個國家應當盡量將立法事權劃分為二，即中央立法事權與地方立法事權。然而，從實然層面來說，央地立法事權在實踐中不可能做到絕對的“兩分”。這是因為，實踐中存在著諸多中央地方的“共有立法權”或“交叉立法權”。有時候還會出現央地立法事權的“未盡事宜”，需要對“剩余立法事權”進行分配。顯然，中央立法事權與地方立法事權常常處于“交叉”狀態而并非“平行”狀態。中央與地方在行使立法權過程中并不是在“井水不犯河水”、“非此即彼”的理想狀況下自行運作。由此，各國關于央地立法事權的基本劃分，以及對于中央與地方立法“交叉地帶”或“未盡事宜”的技術處理，主要有“二分法”、“三分法”與“四分法”等形式。

1．“二分法”

單一制國家大多采取“二分法”，將全部立法事項一分為二，即中央立法事項與地方立法事項，對于中央與地方共同立法事項未作明確列舉，對剩余立法事項也未作涉及。雖然對于中央與地方的立法交叉事項作了一些原則性規定，但這些“交叉事項”以及“剩余立法事項”原則上均屬于中央立法事項的范圍。中央立法的觸角幾乎遍及地方生活的各個角落，幾乎每一部地方立法中也都能找到中央立法的影子。地方之所以擁有立法權，一方面是為了滿足執行中央立法而根據本地實際情況作出具體規定的需要，另一方面是為了更好地履行中央管理職能而針對一些純粹地方性事務進行立法。因此，在某種意義上，與其說“二分法”劃分的是中央立法事項與地方立法事項，倒不如說它劃分的是中央專屬立法事項以及中央、地方共同立法事項。

在采用“二分法”的國家，難以看出哪些事項應當由地方自主進行立法而無需中央的特殊授權，哪些事項的立法權必須地方化;也難以看出哪些事項應當由中央委托給地方立法，即只有經過中央委托之后才可以進行立法。其央地立法事權劃分的典型特點是:第一，大部分立法事項是以一種“平面切割”的方式層層下達;第二，不同層級立法主體之間立法事項的重合部分較多，各自立法的側重點不太分明，呈現出明顯的“職責同構”傾向;第三，在立法事項上，強調縱向的“上傳下達”和“對口”。顯然，這種劃分方式雖然被稱之為“二分法”，但實際上中央與地方立法事項并沒有做到“一分為二”和“涇渭分明”。相反，實踐中還會常常引起央地立法事權的邊界模糊與職責混亂。

2．“三分法”

聯邦制國家多采取“三分法”。它將全部立法事項分為聯邦(中央)專屬立法事項、聯邦與各聯邦成員共同立法事項以及聯邦成員的剩余立法事項，通常對前二者采取明確列舉的方式，對后者采取含糊概括的方式?！斑@種劃分方法對于聯邦國家與實行地方立法分權的國家來說具有普遍意義，因為這三者構成立法事項的整體，在外延上是周到的”，而且這種表述“在憲法之中更符合思維的嚴密邏輯”。⑤陳端洪:《劃分地方立法權限幾個問題的探討》，《法商研究》1994年第3期。從理論上說，依據“三分法”，中央與地方立法事權的范圍比較清晰。首先，中央專屬立法事項只能由中央進行立法規制。即使中央尚未進行立法，地方除非獲得中央的特別授權，亦不得立法。其次，中央與地方共有立法事項應以中央立法為主、地方立法為輔，但中央享有立法優先權、地方立法不得與之相抵觸。最后，剩余立法事項劃歸給地方，地方就擁有立法自主權。換言之，地方只要不與憲法和中央立法相抵觸就可以自行立法。

3．“四分法”

加拿大、印度、馬來西亞等聯邦制國家采取更為細致的“四分法”。它將全部立法事項分為聯邦(中央)專屬立法事項、各聯邦成員(地方)專屬立法事項、聯邦與各聯邦成員共同立法事項、剩余立法事項。對前二者采取明確列舉的方式，對于第三者大多也采取明確列舉的方式，如印度、加拿大、馬來西亞等，而對于剩余事項則通常采取含糊概括的方式。依據“四分法”，中央與地方的立法事權范圍更加清晰。第一，中央專屬立法事項只能由中央加以立法調整。地方除非獲得中央的特別授權，不得對之進行立法。第二，地方專屬立法事項原則上只能由地方單獨加以立法調整，中央立法亦不得隨意僭越和涵蓋。⑥中央也可以就地方專屬立法事項進行立法。比如，《印度憲法》規定，如果聯邦議會經出席表決議員的2/3多數通過決議，基于國家利益有權針對各邦專屬立法事項制定法律。聯邦議會還有權對印度境內不屬于任何邦的地區就任何事項制定法律，即使該事項屬于地方專屬立法的范圍亦無妨礙。而且，聯邦議會在實施緊急狀態時，有權為全國或任何部分地區就地方專屬立法事項制定法律。本文所引外國憲法文本及規定如無特別注明，均引自青島出版社1997年出版的姜士林所著《世界憲法全書》。從憲法規定來看，加拿大聯邦對聯邦成員立法的控制程度最高。加拿大聯邦在一個省的法案通過的一年之內，有權對之加以否認;由聯邦任命的省督可以保留該省的某項法案等待聯邦的批準，而聯邦的緘默或拒絕批準會使法案夭折。參見［法］諾埃爾·伯努瓦、德·奧諾里奧:《加拿大和魁北克之間的憲法爭端》，辜勤華譯，《外國法譯叢》1985年第4期。馬來西亞憲法第76條也規定，聯邦議會只能就以下州管轄的事項制定法律:為履行同其他國家所締結的任何條約、協約或約定，或為履行聯邦為其成員國的國際組織的任何決議;為促成兩州或多州間的法律的統一;應任何州立法議會的請求。但是，馬來西亞聯邦議會為促成兩州或多州間法律的統一，以及應州立法議會的請求所制定的法律須經州立法機關立法采納，始能在該州生效。第三，中央與地方共有立法事項應確立中央立法的優先性和權威性。⑦加拿大《1867年憲法法案》(1982年統一本)規定，即使各省已就共同立法事項進行了地方立法，但加拿大議會就任何此類法律中任何事項進行立法的權力不得被限制;而且，加拿大議會可隨時就此類事項進行立法，各省立法當且僅當它不與加拿大議會立法相抵觸時才生效。印度憲法第254條規定，如果邦議會法律中的任何規定與聯邦議會在權限范圍內制定的法律發生抵觸，聯邦議會制定的法律無論邦議會法律或上述現行法律制定以前或制定以后，一概有效;而邦議會的法律中發生抵觸的部分應屬無效。第四，在剩余立法事項的歸屬上，加拿大、印度是將其劃歸給聯邦中央，馬來西亞則是劃歸各州。這也就解決了剩余立法事項的最終歸屬問題，盡可能地避免立法實踐中剩余事項的立法混亂。

(三)立法事權的內部構成

從各國立法實踐來看，根據立法事項的性質或屬性、重要程度、影響范圍和調整方法等綜合性標準，以及“二分法”、“三分法”、“四分法”等多種劃分方法，通?？梢园褔铱v向立法事權劃分為中央立法事項、地方立法事項、中央與地方共同立法事項以及剩余立法事項。

1．中央專屬立法事項

中央專屬立法事項主要包括三方面內容:一是為維護國家共同體的存在所必需的事項;二是維護一個國家基本的政治生活、經濟生活和社會生活統一性與和諧性所必需的事項;三是超越一個地方的轄區范圍，涉及兩個或兩個以上地方的權限和利益，以及涉及中央與地方關系調整的事項。從另一個角度來說，由中央立法加以規范的事項，應當限于必須以國家的整體名義進行立法規制而確實不必考慮地方的特殊性和差異性，以及從立法的宗旨出發不能考慮地方的特殊性和差異性的立法事項。

具體言之，中央立法事項通常包括如下事項:國家主權、國防外交、締結條約以及國籍等國家對外主權基本職能事項;國家機構設置、組織與職權劃分以及活動的基本原則與程序;國家基本政治、經濟、文化制度，譬如，國家代議機關、選舉、國旗國歌國徽、軍事武器、地方自治、民族制度以及全國性的財政、統計、會計審計、預算、關稅、金融、土地、貨幣、票據、對外貿易、鐵路航空、郵政電信、國家獎勵和榮譽、度量衡、語言文字、時間標準制度等;刑事、民事基本制度，譬如，犯罪與刑罰、出生與死亡、身份與法定能力、物權與債權、婚姻與繼承、著作權與專利權制度等;維護司法統一方面的制度，即全國性法院(檢察院)的產生與組織、法官(檢察官)的任命、刑事訴訟和民事訴訟程序、刑事執行制度、仲裁制度、公證制度等;公民的基本權利與義務，即公民的選舉與被選舉權、宗教信仰、言論與結社、罷工、就業、受教育、工資薪金等方面的制度;涉及兩個或兩個以上地方(跨越省界或州界)且由單個地方無力解決的立法事項，通常表現為國內商品流通、人口遷徙、交通運輸等影響范圍超出某特定地方的事項。

2．地方專屬立法事項

與中央立法相比，由地方立法加以規范的事項范圍比較模糊和概括，而且單一制與聯邦制國家的規定大相徑庭、內容迥異。在單一制國家，地方立法權、行政權和司法權的權限范圍及相互關系，以及地方政權機關的產生、組成和活動原則等一般都屬于中央立法范圍的事項;在聯邦制國家，這些事項的立法權則劃歸為各個地方。通常而言，由地方立法加以解決的事項，從性質上說應是全國統一立法不可能涉及或不宜涉及，但又有必要以“因地制宜”和“因地而異”的立法形式加以調整的事項。從各國立法實踐來看，地方立法事項主要涉及以下內容:地方治安、警察與消防等方面的事項;環境保護與公共設施，如市政規劃與道路建設、橋梁、河流、港口、礦山、水庫、輸水管道、供電、供水與供氣、污水與垃圾處理、地方環境與資源保護等方面的事項;地方經濟與公共財政，如地方稅收、手工業、旅游業、農業、林業和漁業、企業待遇等方面的事項;公共福利，如公共慈善、衛生保健、醫療救護、社會保障、教育與職業培訓、劇院、圖書館、博物館、體育與娛樂設施等方面的事項。

3．中央與地方共同立法事項

從各國關于央地立法事權劃分的制度文本來看，中央立法事項與地方立法事項的“兩分法”在實踐中不可能做到一清二楚。這是因為，在許多事項的立法權上，中央與地方是共有的，是交叉行使的。這種央地立法事權的交叉地帶，或者說是中央與地方可以“并行立法”的“灰色地帶”，就是人們通常所說的中央與地方“共同立法事項”或“并行立法事項”。

各國設定中央與地方“共有立法事項”，大致出于以下考慮:第一，不管是中央立法權事項，還是地方立法權事項，都不可能進行窮盡式列舉;第二，在立法實踐中，有些事項確有必要既實行中央立法的規制，又借助于地方立法的輔助;既有必要強調全國一致的性質，又有必要強調各地方的特殊性;第三，對于共有立法事項，如果中央暫時放棄立法的話，地方就可以進行先行立法或試驗立法，以滿足現實的立法需求并為將來的中央立法準備條件;第四，對于共有立法事項，中央有隨時立法之權力，而且地方立法如與之抵觸即無效，因此將無礙于中央立法權威。

在單一制國家，通常不對中央與地方共同立法事項進行明確列舉，而是采取一種比較原則和概括的形式來對此類事項加以表述。這主要表現為三種形式:在與憲法和相關法律不抵觸的前提下，地方出于執行中央立法的目的可以進行立法;如果中央尚未就其某些專屬事項進行立法，地方可以先行立法，但在中央立法出臺之后，地方立法與之相抵觸者無效;中央專門授權地方就某些中央立法事項行使立法權。就聯邦制國家來看，通常要對中央與地方共同立法事項采取明確列舉的形式加以規定。⑧譬如，《美國憲法》規定的聯邦與州共有立法事項有:征稅、借款;設立銀行和公司;設立法院;在各自權限范圍內制定和實施法律;為公共目的征用財產;舉辦公共福利。就征稅權為例，各種稅收分屬各級政府征收，州無權征收關稅，聯邦無權征收不動產稅，二者都不可以對對方的設施征稅?！兜聡痉ā芬幎ǖ穆摪钆c州共有立法權事項包括:出生死亡與結婚登記、結社與集會、公共福利、各州的國籍、勞動教育、防止濫用經濟權力、農林業生產、不動產買賣、公路交通、工資年薪等25類?！抖砹_斯憲法》規定屬于聯邦與各聯邦主體共同管轄的事項包括占有、使用和處分土地和其它自然資源、國有財產、醫療衛生、抵御自然災難和流行病、行政訴訟、勞動、家庭、住宅、土地水源、森林礦藏、環境保護、法院律師公證、國際聯系和對外經濟聯系等14類。

在中央與地方共有立法權的效力區分上，不管是單一制國家還是聯邦制國家，各國都確立了中央“優先”或“優占”原則。簡言之，即中央高于地方、地方立法不得與中央立法相抵觸，以及以中央為主、地方為輔的原則。在單一制國家，就同一事項的地方立法權從效力等級和適用范圍上均低于中央立法，如與中央立法的規定相違背則自動無效。在聯邦制國家，譬如《美國憲法》第6條確立了“聯邦法是最高法”原則，即“本憲法和依本憲法所制定的合眾國法律，以及根據合眾國的權力已締結或將締結的一切條約，都是全國的最高法律;每個州的法官都應受其約束，即使州的憲法和法律中有與之相抵觸的內容”?！抖砹_斯憲法》第76條規定，俄羅斯聯邦各主體就共同管轄對象頒布法律和其他規范性文件，必須以聯邦法律為根據。俄羅斯聯邦各主體就與聯邦共同管轄對象頒布的法律和其他規范性文件，不得與聯邦法律相抵觸?！兜聡痉ā返?5條規定，只有在聯邦立法有明文授權并在其授權范圍內，各州才能與聯邦并行立法。州只能在聯邦確定的“框架性”立法和“基準”立法范圍之內就具體問題進行立法。

4．剩余立法事項

許多國家在關于央地立法事權劃分的條文中，通常都設有一個“彈性條款”，將一些未盡事宜囊括其中。這些“未盡事宜”就是通常所說的“剩余立法事項”。它既不屬于中央專屬立法事項的范圍，也不屬于地方專屬立法事項的范圍。其一般是指，立法者由于各種主觀或客觀局限性而尚未發現的立法事項，或者是目前還沒有出現但將來有可能發生的一些無法預計的立法事項。將這些“剩余立法事項”劃歸中央還是地方，往往體現了一個國家央地立法事權劃分的基本理念。在單一制國家，通常沒有對剩余立法事項進行規定。如果中央沒有就某一事項作出授權，那么就是地方無權就此事項行使立法權。即使是在理論上，也存在中央與地方立法的“未盡事宜”，那么這些“事宜”的立法權當然應劃歸為中央。從這個意義上可以說，單一制國家在很大程度上不存在將剩余立法事項進行重新劃分的問題。在聯邦制國家，有些將剩余立法事項劃歸給聯邦成員。如《美國憲法》第10條修正案規定“憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權力，由各州保留，或由人民保留”。還有些國家將剩余立法事項劃歸給聯邦中央。如加拿大《1867年憲法法案》將剩余事項的立法權劃歸聯邦中央?！队《葢椃ā芬矊⑹Ｓ嗔⒎ㄊ马梽潥w給印度聯邦。

三、我國央地立法事權劃分的特點與問題

(一)我國央地立法事權劃分的制度文本分析

中央與地方的事權劃分是我國國家治理的一個重大問題，也是一個古老問題。改革開放之后，根據我國國家治理的歷史傳統和現實國情逐步形成了獨特的央地立法關系的制度安排與現實格局。從憲法法律和相關政策文本來看，我國央地立法事權劃分受到典型的國家主義理念的支配，在劃分標準、方法與構成內容上具有自身的特點。

第一，從劃分標準來看，兼容了立法調整事務的性質或屬性、重要程度、影響范圍以及調整方法等多種因素。

從央地立法事權劃分的標準來看，我國采取的是兼有立法調整對象的性質、重要程度以及調整方法等因素在內的綜合性標準。具體而言，修改與解釋憲法，國家主權，人大、政府、法院、檢察院的產生與職權，訴訟與仲裁，民族區域自治等中央專屬立法權的界定依據應該是上述事務的性質和屬性;設立稅種、確定稅率、征收和征用非國有財產、民事基本制度、基本經濟制度以及金融、財政、海關和外貿基本制度等應該是按照事務的重要程度將其劃分為中央立法事權范圍;犯罪與刑罰、剝奪公民政治權利、限制人身自由的強制措施與處罰，則屬于根據立法所采取的調整方法來進行的事權劃分?？梢?，從我國《立法法》第8條的規定來看，我國主要是根據立法事項的重要程度來作為劃分央地立法事權的主要標準，同時還以立法調整事務的性質以及調整方法等作為輔助性標準。

在我國中央地方事權劃分的實踐中，“影響范圍”標準盡管在我國《憲法》和我國《立法法》中語焉不詳，但從1994年推行分稅制以來卻一直是改革和調整中央與地方事權劃分的基本思路。這一點在執政黨歷屆中央委員會全會通過的相關決定中可窺見一斑。2003年，十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，其中就明確提出按照具體事務的影響范圍來劃分中央和地方責權的改革思路:“合理劃分中央和地方經濟社會事務的管理責權。屬于全國性和跨省(自治區、直轄市)的事務，由中央管理，以保證國家法制統一、政令統一和市場統一。屬于面向本行政區域的地方性事務，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務，要區別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責任?！?/p>

2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》作了如下相關表述:“建立事權和支出責任相適應的制度。適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權;部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權;區域性公共服務作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任?！?/p>

2016年，國務院發布《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，明確將“基本公共服務受益范圍”以及信息獲取難易程度確定為中央地方財政事權劃分的基本原則:“體現國家主權、維護統一市場以及受益范圍覆蓋全國的基本公共服務由中央負責，地區性基本公共服務由地方負責，跨省(區、市)的基本公共服務由中央與地方共同負責”;“所需信息量大、信息復雜且獲取困難的基本公共服務優先作為地方的財政事權;信息比較容易獲取和甄別的全國性基本公共服務宜作為中央的財政事權”，并且“逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等”劃為中央的事權范圍。由上觀之，我國關于中央地方責權劃分的改革在很大程度上采用了“事權影響范圍”的劃分標準，而且高度強化中央對于全國性事務和區域性(跨省)事務的管理權責。

第二，從權力淵源來看，憲法保障類事權與法律賦予類事權兼而有之。

從央地立法事權劃分的權力淵源形式來看，我國地方立法權既有憲法保障形式也有法律賦予形式。通常而言，以央地立法事權劃分有無憲法依據為標準，可以將立法事權劃分概括為憲法保障型和法律賦予型即有憲法保障型和無憲法保障型兩類。憲法保障型是指，中央與地方的立法權直接來自憲法規定受到憲法保障。法律賦予型是指，地方立法權來自法律(中央立法)的賦予。首先，我國憲法首先確立了處理中央地方關系的“兩個積極性”原則。除此之外，全國人大及其常委會制定法律的權力、國務院制定行政法規的權力以及國務院部委制定規章的權力、各省直轄市制定地方性法規的權力、民族自治地方制定自治條例和單行條例的權力，均有憲法明確授權。其次，我國“較大的市”的立法權在憲法中沒有規定，而是來自我國《立法法》的授予。我國香港、澳門特別行政區立法權是來自我國《香港特別行政區基本法》、《澳門特別行政區基本法》的授予。因此，這些地方的立法權屬于法律賦予型。

第三，從內部構成來看，主要包括中央專屬立法權、中央與地方共同立法權兩種類型。

作為世界上最大的單一制集權國家，我國的央地立法事權主要由中央專屬立法事權以及中央與地方共同立法事權構成。地方立法很大程度上只是一種執行性、輔助性立法，地方不享有完整、獨立的立法權。在理論上，中央與地方立法事權有專屬立法與非專屬立法兩種類型。專屬立法型，通常是指這些專屬于某個特定立法主體的事項具有強烈的“排他性”和“獨占性”，只能專門由這個特定主體來進行立法。非專屬立法型或共同立法型，通常是指中央與地方享有對某些事項的“共同立法權”，這些事項的立法權并不專屬中央或地方的任何一方。地方有權就某些事項在中央立法的框架之內進行立法，但是，針對這些事項的地方立法權，不得排斥中央立法權，也不得與中央立法的原則性規定相抵觸。在中央制定了上位法之后，與之相抵觸的地方立法必須加以修改。

單一制國家通常只對中央立法事權范圍進行明確列舉，對中央地方共同立法事權則以一種模糊形式加以概括性授權。從我國憲法法律規定來看，我國《立法法》第8條對全國人大及其常委會的中央專屬立法權進行了明確列舉，但對中央與地方共同立法事項沒有進行明示，而主要是采取一種比較原則和概括的形式加以表述。在我國，地方除了執行性立法之外，也有一些“非專屬”的自主性立法權，但其行使必須符合嚴格的條件限制。依據我國《立法法》第73條，除中央專屬立法事項之外，其他事項中央尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規中同法律或者行政法規相抵觸的規定無效。這可以看做是我國關于中央地方共同立法事項的原則性規定。

2015年修改的我國《立法法》第72條試圖對何謂“地方性立法事項”進行列舉式說明:“較大的市”在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對“城鄉建設與管理”、“環境保護”、“歷史文化保護”等方面的事項制定地方性法規。該法第82條還強調:“設區的市、自治州的人民政府制定地方性規章，限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項?！憋@然，我國《立法法》將這三個方面的事項限定為“較大的市”的“專門”或“專有”授權立法事項。不過，我國《立法法》隨即也設定了兩個限制性條件:一是不得與憲法、法律、行政法規和本省、自治區地方性法規相抵觸;二是法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。顯然，我國“較大的市”在“城鄉建設與管理”、“環境保護”、“歷史文化保護”三個事項上的立法權，與聯邦制國家的“地方專屬立法權”屬性大相徑庭。這是因為，后者僅限于地方立法主體來行使，且具有強烈的“排中央性”和地方“獨占性”特點，而我國“較大的市”所享有的“專門立法權”有著顯著的受中央立法制約、兼容性與附屬性特點。

第四，從立法主體來看，形成了中央向地方逐級分權的多元立法格局。

從我國央地立法事權的內部分層與地方立法權位階體系來看，我國在逐級分權基礎上形成了中央向地方梯度分權的多層級、多元化立法事權格局。實踐中，以立法權是在中央與最高層級的地方之間進行分配還是在中央與各級地方之間進行分配為標準，可以將縱向立法事權劃分概括為最高層級分權型和逐級分權型。最高層級分權型通常適用于聯邦制國家。它指的是立法權主要在中央與最高層級的地方(即國家最大的構成單元，如省、州等)兩級立法主體之間進行配置。最高層級地方之下的地方(如市、郡、縣等，有人稱之為“第三級政府”)雖然也享有立法權，但一般不與中央立法權發生直接聯系。逐級分權型，是指立法權在中央與各級地方之間進行配置。⑨楊利敏:《論單一制下的地方立法相對分權》，《廈門大學法律評論》2001年第1期。根據我國《憲法》和《立法法》，我國立法權不僅僅在中央與最高層級的地方(省、自治區、直轄市)之間進行分配，而且也在中央與各級地方(包括設區的市)之間進行分配。⑩截至2016年6月，我國“較大的市”立法權包括:27個省自治區人民政府所在地的市、18個國務院批準的較大的市、4個經濟特區所在地的市、273個新賦予地方立法權的設區的市、自治州(其中包括東莞、中山、嘉峪關、三沙4個不設區的地級市)。參見中國人大網，http://www．npc．gov．cn/npc/lfzt/rlyw/2016－09/20/content_1997858．htm，2017年4月15日訪問。在此基礎上，形成了一個由省、自治區、直轄市、設區的市組成的多層級、多種類的地方立法事權體系。

(二)當前我國央地立法事權劃分的主要問題

1．央地事權配置的行政化傾向與政策主導

新中國成立之初，《中國人民政治協商會議共同綱領》對中央與地方國家機構職權劃分進行了原則規定。之后，1954年、1975年和1978年我國《憲法》對中央與地方事權劃分并未加以規范?？梢哉f，建國之后的很長一段時間，何時向地方分權、怎樣分權以及分多少權，往往以領導人的認識和意志作為依據。毛澤東要求中央要與地方“商量著辦事”，“每過一個時期就要總結經驗”，這表明在特定歷史時期我們注重以一種靈活多變的政策形式對央地關系進行處理。

改革開放之后，1982年憲法確定了“遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性”的“兩個積極性”原則。同時，還規定了全國人大及其常委會、國務院，以及省自治區人大及其人大常委會和政府的立法權限。2000年，我國《立法法》獲得通過。該法對中央專屬立法事項進行列舉，對地方立法的權限范圍、立法程序以及中央對地方的立法監督進行了規范。這使得我國央地立法事權獲得了初步的規范化與法治化。然而，整體而言，我國中央地方事權變動的依據仍然主要是執政黨和中央人民政府的決議、決定、意見、通知等文件，而不是憲法和國家法律，甚至也不是行政法規。這使得我國的縱向政府間權責劃分帶有濃厚的行政化色彩和政策主導痕跡，也使得實踐中的央地事權劃分具有明顯的非規范性、不穩定性、短期性特點。

政策與法律最大的不同就是其多變性和不穩定性，也意味著極大的靈活性。為此，行政性、政策性的央地分權不能從根本上擺脫計劃經濟體制之下地方“一統就死、一死就叫、一叫就放、一放就亂”的循環與怪圈，容易造成實踐中頻繁的中央收權和向地方放權。中央時而上收一部分事權財權、時而又下放大量權力，盡管給了地方很大的自主空間，但也容易造成央地權責邊界的模糊和縱向事權的管理混亂。而且，央地事權配置的行政化、政策性也使得中央與地方在立法方面的權責劃分不甚清晰，很多規定過于原則、宏觀而缺乏可操性、連續性，地方很難形成穩定的立法預期。

從當前央地立法事權劃分的法律規范來看，我國沒有統一、專門的中央地方關系法或地方自治法，通常是以分散的單行法形式加以調整。從現有法律法規關于央地職責劃分的規定來看，除了我國《立法法》、《地方組織法》、《民族區域自治法》、《香港特別行政區基本法》和《澳門特別行政區基本法》之外，其它規定大多散見于行政處罰、行政許可、工商管理、城鄉建設、環境與資源保護、財政預算、稅收征管、社會救濟與保障、國有資產與能源利用、交通通訊等方面的單行法律或法規中。盡管這些法律法規的內容相當豐富、條文數量亦相當可觀，但是，這些分散、內部缺乏統一聯系的單行法在權威性、穩定性與統一性方面都相當欠缺。而且，關于央地事權劃分的規定大多是政府審批權、許可權、處罰權等行政管理權在中央與地方、上下級政府部門之間的系統內部劃分。這也使得許多關于央地職責分工的規定帶有濃厚的行政部門本位和工具主義色彩，換言之，這些關于央地職責分工的規定所體現的內容遠非國家權力制衡與民主立法意義上的立法分權。

2．央地立法事權劃分的“中央決策、地方執行”

作為世界上最大的單一制國家，我國中央與地方立法權有著高度同一性或一體性的特點。在單一制國家，立法主權由中央代表人民來行使。所謂的地方立法權不過是人民通過中央授予地方的。在這個意義上，我國并沒有所謂獨立的地方立法事權，也沒有實質意義上的中央與地方立法分權。之所以要對央地立法事權進行適當劃分與配置，主要是出于結合各地實際情況執行中央立法、制定具有可操作性的實施細則或條例的考慮。

在當前我國央地立法事權配置模式之下，我國絕大多數立法實際上是遵循“中央決策、地方執行”的思路在運作。換言之，中央層面主要負責全國性法律和行政法規的制定與立法監督職責，而這些全國性法律法規的具體執行細則與辦法要依賴于地方立法。換言之，中央和地方其實是在分別負責立法的不同階段。中央基本不參與法律法規的具體執行過程，而地方立法主要就是一種執行性立法，本身不能超出中央立法決策的范圍之外。顯而易見，中央與地方在立法事權劃分上仍然處于一種的膠著狀態。由于是中央和地方各自負責立法的不同階段，也就容易形成立法的“責權共擔”、“權責不清”局面。因此，實踐中也很難分清楚哪些是中央的立法職責、哪些是地方的立法職責。一旦出現立法規制的“不作為”和真空地帶或是重大的立法失誤，就會出現中央和地方立法主體互相推諉責任的情況?，F實中，一旦出現法律法規實施的困難，中央會指責地方執行不力、地方立法不作為，而地方又會私下抱怨中央立法質量不佳、法律法規的內容超前或不接地氣。很多時候，中央指望地方立法能夠先行先試、積累經驗，但地方卻在觀望、指望中央能給個明確說法。這就影響了我國立法的整體制度創新能力。

3．央地立法事權構成的“全能主義”與高度同構

從憲法和法律賦予中央與地方的職責和職能來看，我國各級政府職權配置存在明顯的“全能主義”和“全責主義”傾向。我國《憲法》第89條規定中央人民政府享有18項權力，我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第59條規定了縣級以上人民政府擁有10項職權，該法第61條規定鄉鎮政府的7項職權。除了外交、國防、貨幣發行等中央政府專屬權力之外，地方政府甚至于縣級政府擁有的事權幾乎就是自上而下復制中央政府的“翻版”，只是涉及地理區域的范圍大小不同而已。質言之，每級政府都在管理著基本相同的事務，各級政府在職能設計上的差異并不明顯。

中央與地方各級政府在事權方面高度同構、“上下對口”和“上下一般粗”，使得我國中央與地方自上而下立法職責同構的現象也很明顯，缺乏針對不同層級地方在立法職能和事權方面的合理化、精細化區分。除了我國《立法法》所規定的中央專屬立法事項之外，其他立法職能和立法事項在很大程度上是以一種“平面切割”的方式向地方層層“平行下達”。①我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對各級地方政府職權的界定，與中央人民政府的職權幾乎是如出一轍。只是在職權發生作用的地域和效力范圍上有所區別。通過對1982年我國《憲法》和我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的分析可以發現，從中央、省(自治區、直轄市)、市(地)、縣，在政黨組織和行政區域設置的同構基礎上，立法權限、政府職責以及機構設置等方面呈現高度的統一。為此，人們難以看出什么事項應當由地方自主進行立法而無需中央的特殊授權，難以看出什么事項應當由中央委托給地方立法，即只有經過中央委托之后才可以進行立法;而且，也難以看出省級地方立法、較大的市的地方立法等地方“各級”立法之間在立法事項和立法功能上的區別。此外，哪些事項的立法權必須地方化和必須以地方立法形式加以解決，哪些事項的立法權本身兼有全國性和地方性且應屬于中央地方的共同立法事項，我國《立法法》等相關法律并沒有給出明確的說明和認定。

中央與地方立法的“職能同構”和“平面切割”，導致同一事項或同一件事情由不同立法主體加以立法調整，每一級立法主體就相同的事項進行重復立法。結果是，幾乎所有的立法主體規定所有的事情，但所有的事情在所有的立法層級都得不到有效的規定。特定層級的立法主體通常都不具有單獨處理某項特定事務所需的統一、完整的立法權。對于某一事項或某一事務的立法規制權，通常被若干立法主體所“肢解”。對于某項事務的完整的立法規制，需要各個層級的立法主體通力合作才能完成。這樣，對于與本地關聯不大或收益甚微的立法事務，地方就有可能互相推諉，地方立法也就容易消極“不作為”或“少作為”。對于與本地利益密切相關的立法事務，地方又有可能爭奪立法權，容易形成不同層級“立法重復”和“下位法抄上位法”、“子法抄母法”現象，導致立法權的重疊、濫用、混亂以及立法資源的浪費，從而加劇立法權的分散化和妨礙國家立法的統一。實踐中，地方立法經常從下到上照抄照搬中央立法的內容，地方特色和立法創新嚴重不足，不僅造成我國地方立法質量的不盡人意，而且也造成我國立法體系的臃腫和大量立法資源的浪費。

4．地方立法事權的“梯度差異”與非平等性

我國縱向立法體系由多級別的立法主體和多類別的立法權限構成，并在此基礎之上形成一種立法權“多級并存”和“多類結合”的樣態。整體而言，我國中央與地方立法不像聯邦制國家那樣“平行展開”和“權力對等”，而是帶有典型的“金字塔”式的自上而下垂直領導的特點。在各級地方立法以及同級地方立法主體之間存在著明顯的位階和層級劃分，并由此形成一種不同地方立法權配置的“梯度狀態”和“梯度分權”格局。中央與地方立法事權劃分呈現出較強的非平等性與非均衡性特點。

具體來說，我國的一般地方、民族自治地方、較大的市(省自治區人民政府所在地的市、國務院批準的較大的市、經濟特區所在地的市、設區的市)、特別行政區等不同地方享有不同級別和權限范圍的立法權。②除民族地方立法之外，我國是以一種非均衡、有梯度的方式向地方實行立法分權的。1979年中共中央、國務院根據廣東、福建兩省的有利條件，決定賦予深圳、珠海、汕頭、廈門四個經濟特區地方立法權;1983年以后，中共中央、國務院又先后使沈陽、大連等14個計劃單列市(較大的市)在立法方面享有了省級地方立法主體的權力;1988年，七屆全國人大批準建立我國最大的經濟特區海南; 2015年，新修改我國《立法法》在全國范圍內賦予設區的市地方立法權。一方面，這種“因地而異”的“梯度分權”克服了“一刀切”和“統收統放”的弊端，有利于地方充分利用本地優勢因地制宜進行立法。另一方面，由于不同的地理環境、交通條件、歷史資源，以及立法政策、制度模式等現實原因，我國地方立法呈現出巨大的層次差異與極端不均衡的狀態。這種立法事權下放的不均等所形成的梯度分權格局，不僅擴大了我國地區之間法制環境的差異，造成中央統一立法之下各地立法權“異質性”的強化，也導致了同一主權國家內部的不同地方的不平等、不公正的競爭局面，在一定程度上還擴大了國內地區間的經濟與社會發展差距，甚至壓抑了一些經濟落后地區制度創新的積極性。就民族自治地方而言，其享有的立法變通權，有些已遠遠超出一些聯邦制國家中聯邦成員所享有的立法權。就香港特別行政區和澳門特別行政區來說，它們所擁有的立法事權范圍也已明顯超出聯邦制國家中聯邦成員的立法事權范圍。顯然，我國央地立法事權劃分，在某種程度上已經超出“單一集權”模式央地立法關系的內涵與規定性，在特定地方與中央關系的實踐層面已經形成了“事實上的聯邦制”或曰“行為聯邦制”。③參見鄭永年:《中國模式:經驗與困局》，浙江人民出版社2010年版，第140－141頁;鄭永年:《中國的“行為聯邦制”》，東方出版社2013年版，第34－36頁。

四、我國央地立法事權法治化改革的基本思路

(一)實現央地事權劃分從行政化向法治化、從政策主導向法律主導的轉變

央地立法事權法治化的目的與意義在于通過法律制度形式將中央和地方各級立法主體的事權范圍、責任義務明確起來，在央地之間建立穩定的立法關系格局與立法行為預期，從而為形成一種權責明晰、權威高效、穩定有序的國家治理秩序奠定基礎。我國近40年來的改革開放與國家治理的實踐證明，在一個經濟社會發展極不平衡的超大型國家，在當下中國社會日新月異、變革頻繁的歷史轉型期，實現央地事權劃分從行政化向法治化、從政策主導向法律主導的轉變，是構建科學合理的央地關系的基本前提，也是國家治理走向現代化之必然趨勢。

經過新中國成立以來近70年來的不斷探索，尤其是1994年實行分稅制改革以來，我國在中央地方權力配置方面積累了大量經驗和教訓，在憲法確立的“兩個積極性”原則基礎上，以我國《立法法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《香港特別行政區基本法》、《澳門特別行政區基本法》為骨架初步建立了我國的央地立法事權劃分法律制度體系。2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就推進央地事權劃分法治化提出新要求:“推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權?！?016年，針對我國央地關系出現的新特點和新問題，國務院發布《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，著重指出當前我國央地事權劃分中的不合理、不規范以及法治化、規范化程度不高的問題:“一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多;不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多;省以下財政事權和支出責任劃分不盡規范;有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據，法治化、規范化程度不高?！贬槍ι鲜鰡栴}，該意見明確提出央地事權劃分法治化的總體要求:“將中央與地方財政事權和支出責任劃分基本規范以法律和行政法規的形式規定，將地方各級政府間的財政事權和支出責任劃分相關制度以地方性法規、政府規章的形式規定，逐步實現政府間財政事權和支出責任劃分法治化、規范化?！?/p>

實現央地事權劃分從行政化向法治化、從政策主導向法律主導的轉變，首先，必須破除實踐中將央地立法事權劃分與單一制國家結構形式簡單對立起來的片面思維。質言之，不管是行政分工型還是法治分權型事權劃分，其目的不在于分工或分權本身，而只是構建良性央地關系和實現國家善治的不同方式與手段。這正如蘇力所言:“許多學者往往忽略了無論是單一制還是聯邦制其實都是解決國家治理問題的工具，這兩種制度本身都不具有獨立的意義，其意義在于且僅僅在于能否實現政治家以及其代表的社會群體所追求的目的?！雹芴K力:《當代中國的中央與地方分權——重讀毛澤東〈論十大關系〉第五節》，《中國社會科學》2004年第2期。其次，需要進一步以國家立法形式規范和明確中央地方職責職權劃分的標準、原則以及程序和方法，需要將央地關系調整的基本原則在法律制度層面加以細化使之具有可操作性，將經實踐檢驗行之有效的可行性方案上升為法律法規，對不符合實際需要的相關法律法規內容進行及時清理和去除。除此之外，還需要盡快建立關于央地立法事權糾紛的解決主體、方式與程序方面的法律機制。

(二)以立法調整事務的“影響范圍”或“外部性程度”作為央地立法事權劃分的基本標準

關于央地立法事權劃分，有學者將其描述為“當代中國憲政體制中最難進行規范性概括的方面之一”。⑤參見胡偉:《政府過程》，浙江人民出版社1998年版，第55－73頁。這種困難主要源自立法事權劃分標準的設定與運用。如前所述，我國《立法法》主要是依據立法事項的“重要程度”來對央地立法事權進行界定和劃分。這種以“重要性”或“次要性”作為劃分央地事權基本標準的科學性與合理性如何，已經在立法實踐中遭受諸多困惑與質疑。⑥同前注⑨，張千帆文。從立法的民主性和科學性要求出發，借鑒各國央地立法事權劃分的主要經驗，應當把立法所調整事務的“影響范圍”或“外部性程度”確定為央地立法事權劃分的基本標準。

立法的“影響范圍”，也可以說是立法的“受益范圍”，具體是指立法所調整事務的影響是涉及到全國范圍、多個區域還是某個特定區域，以及因該立法而實際獲益的民眾是全國人民、多個區域的居民還是某個特定區域的居民。立法的“外部性程度”，主要是指該項立法活動對民眾和社會所產生影響的范圍的強度和廣度。外部性程度越高，說明該項立法的影響范圍越廣、強度越大、涉及的利益主體越多，立法的可能收益也就越高。由此，影響范圍波及全國、外部性程度高、不用太多考慮地方獨特性和差異性的立法事項，當然應由中央立法加以規制。對于影響范圍僅限于特定區域、外部性程度低、中央不可能或難以掌握相關地方性信息的立法事項，當然就由地方立法來規制比較科學和合理。根據立法的“影響范圍”和“外部性程度”標準來對央地立法事權進行劃分，將有效增強我國央地立法事權范圍設定的科學性與合理性。這既有利于維護中央立法權益、防止地方僭越中央立法事權，又有利于保障地方立法的積極性、主動性，從而在此基礎之上大大推進我國立法的民主性科學性進程。

(三)建立央地立法事權劃分的適時變動與動態調整機制

關于央地立法事權劃分，并不能想當然地根據幾個簡單標準與原則就把各種具體立法事項相應劃分給中央或地方。而且，也不能天真地假想這種劃分會一勞永逸地解決問題?，F實中，央地立法事權劃分是極其復雜和困難的。對此，麥迪遜曾感嘆:“在全國政府和州政府的權力之間劃出一條適當界線，必然是一項艱巨的工作。任何人，只要他習慣于思考和辨別那些性質廣泛而復雜的事物，都能體會到這件事情的困難程度……經驗教導我們，在政治學中還沒有什么技巧能充分肯定地辨別和解釋其三大領域——立法、行政和司法，甚至不同立法部門的特權與權力。在實踐中每天發生一些問題，這就證明在這些問題上還存在著含糊之處，并且使最偉大的政治學家深感為難?！币虼?，在這個問題上，“必須進一步節制我們對人的智慧的力量的期望和信賴”。⑦［美］漢密爾頓、杰伊、麥迪遜:《聯邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜譯，商務印書館1995年版，第181頁。

顯然，盡管人們可以在法律上對央地立法事權作一些比較明晰的劃分，但是法律不可能事無巨細、毫無遺漏地解決問題，也不可能對未來的各種情況進行準確預測。隨著經濟社會的發展，央地立法事權劃分并非停滯不前、一成不變，而是會順應時代發展的要求作出及時調整。事實上，即使是同樣的事權劃分標準與原則，在不同時代伴隨不同的實踐要求，在央地立法事權范圍的界定上也會產生完全不同的結果。譬如，在美國建國早期，“規定工人最低工資和最高工作時間”等勞動權益保護方面的立法事權屬于各州所有。到了20世紀的“進步年代”，尤其是經過20世紀30年代經濟大蕭條和羅斯福新政之后，這類立法事項通過司法判決形式逐步被納入聯邦的立法事權范圍之內。為此，筆者得出的結論是，對中央與地方的立法事權作一個堅硬穩固的劃分是完全不值得討論的，也是完全不可能的。必須找到的是程序性的解決辦法。要獲得的不是具體的權力界限，而是劃分界限的方法。⑧George W．Carey，The Federalist:Design for a Constitutional Republic，University of Illinois Press，1989，p．109．

這就要求人們不僅要關注央地立法事權劃分的制度化結果，還要關注應以何種標準、程序和方法來獲得這種結果。⑨宣曉偉:《推進中央和地方事權劃分的法治化》，《中國黨政干部論壇》2015年第10期。從某種意義上說，央地立法事權劃分應遵循什么樣的標準、原則、規則和過程，甚至比糾結于哪個事項應該歸屬于中央還是地方更為重要。還需要借助相關法律法規的及時修改與變動，強化立法解釋、司法解釋的功能發揮，使得法律制度層面的文字規定與不斷變化的社會生活現實相契合，使得央地立法事權劃分的具體結果能夠隨著社會生活的發展而與時俱進。中央與地方立法權既然有不同的利益屬性和事權范圍，當然在各自運行過程中就會有矛盾和沖突，隨著外部環境的變化，這些矛盾和沖突亦會有不同的內容和樣態，化解這些矛盾與沖突的過程，其實就是對央地立法事權劃分進行適時跟進、動態調整的過程。因此，需要建立一套規范性、可操作的央地權力沖突解決程序，將央地關系調整納入公開、穩定、常態、可預期的法律制度軌道。

(四)發揮司法在央地立法事權變動過程中的間接微調功能

從各國立法實踐來看，央地立法事權劃分的修正、完善以及立法沖突化解的主要任務被交給了國家的司法體系。也就是說，由普通法院特別是國家最高法院通過個案形式對各種中央和地方立法進行司法審查并對其中的沖突加以裁決，從而實現對中央與地方立法事權范圍的精細化調整。關于司法在調整中央與地方關系中的作用，托克維爾曾經精辟地指出，在聯邦與各州之間，不可避免地將發生沖突。為了解決沖突，只能采取危險最小的處理辦法。如果讓聯邦立法與各州立法直接對抗，“抽象”地說你侵犯我，或者我侵犯你，將有可能導致一個國家的危機。這種危機如果用政治方式解決，就會比較麻煩和困難。通過國會，聯邦與各州也會打得不可開交。而通過將這種沖突提交聯邦最高法院加以解決，則是危險最小的。他還強調，美國聯邦最高法院大法官的重要作用之一就是“聯邦依靠他們使各州服從，而各州則依靠他們抵制聯邦的過分要求”。⑩［法］托克維爾:《論美國的民主》(上)，董果良譯，商務印書館1988年版，第169頁。

從美國聯邦與州事權劃分的歷史發展來看，1787年美國憲法主要是對聯邦立法事項進行了肯定式、授權式明確列舉，對各州立法事項進行了否定式、禁止式列舉。而對于聯邦與州的共同立法事項、剩余立法事項卻沒有涉及。聯邦與州的共有立法事項范圍是通過后來的聯邦最高法院判決以及由此作出的憲法解釋加以界定的。①參見李道揆:《美國政府機構與人事制度》，人民出版社1985年版，第45頁;［美］施密特、謝利、巴迪斯:《美國政府與政治》，梅然譯，北京大學出版社2005年版，第54頁。顯然，美國是通過聯邦最高法院通過個案審理而不斷進行的憲法解釋，來對聯邦與州的共同立法事項進行界定，從而解決了憲法關于聯邦與州共同立法事項規定不明確的問題。就此，米歇爾·格瑞夫評價說:“聯邦制內在地會在各個政府之間——全國性政府與地方性政府，地方性政府與地方性政府之間——產生什么是各自的正確的權力范圍的爭吵，因此一個獨立的司法體系和某種形式的司法審查就是必須的。換句話說，維護聯邦主義結構的任務絕不能托付給州，……絕不能托付給國會，而是要在司法審查的程序中托付給法院?！雹贛ichael S．Greve，Real Federalism:Why it matters，How it could happen，Washing D．C．:The AEI Press，1999，p14．

現實中，中央與地方、地方與地方之間的立法事權變化以及立法權限沖突，絕大多數情況下不是以中央與地方或地方與地方之間的直接權力對抗形式表現出來的，而通常是以私人利益糾紛的形式大量展現出來的。司法對央地立法關系的調整，主要就是通過個案的審理來判決哪些中央立法或地方立法因超越其事權范圍而無效，從而對央地立法事權劃分進行一種及時的間接調整。從我國央地立法事權劃分的現行調整機制來看，司法調節不會對現行體制形成直接的正面沖擊，還可以對當前以行政調節為主的直接調整方式進行必要的補充。除此之外，司法權的行使可以對央地立法關系形成一種常規化、穩定性的調節。這是因為，相對于立法機關的自身調節和行政機關的行政調節來說，司法調節可以在更大程度上實現對各種立法事權關系的連續性、靈活性的調適與審查。

(責任編輯:姚魏)

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封麗霞，中共中央黨校教授、博士研究生導師，中共中央黨校政法部法學理論室主任。

*本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“中國的立法體制研究”(項目批準號:15JZD006)的階段性成果。