統籌城鄉發展視域下的農村普惠金融創新

孫 疏

普惠金融，國際上通常稱為包容性金融，這一概念由聯合國于2005年提出后，至今被廣泛運用且大力推行。它的基本含義是指能有效地、全方位地為社會所有成員提供服務的金融體系。這種讓所有老百姓都能享受到更多金融服務的金融體系的建立，為農村中低收入家庭的生產生活提供便捷金融服務，有利于當前精準扶貧工作的推進，對促進城鄉一體化發展與社會公平、和諧都具有十分重要的現實意義。

一、我國農村普惠金融發展的基本狀況

近年來，農村地區的貧困人口缺乏資金支持去發展生產，而傳統金融體系又把他們排除在外，使他們無法擺脫貧困。所以，在今年的中央一號文件《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》中，就農村金融改革創新方面提出“加快推動金融資源更多向農村傾斜，發展農村普惠金融，降低融資成本”。今年的政府工作報告同樣提出，要增強金融業服務實體經濟能力，有效緩解中小微企業融資難、融資貴問題，強化金融機構服務“三農”功能，深入推進農業供給側結構性改革，深入實施精準扶貧，精準脫貧。這些目標離不開農村金融體系的改革創新。

農村村鎮銀行是發展我國農村普惠金融的重要載體和組成部分。根據銀監會的數據顯示，截至2016年年底，全國已組建村鎮銀行1519家，覆蓋全國31個省份的1213個縣（市），縣（市）的覆蓋率達到67%，仍有33%的縣（市）沒有能夠提供金融服務的村鎮銀行。全國已組建村鎮銀行的實收資本1135億元，其中引進民間資本達815億元，占比達72%。民間資本的進入，不僅規范了民間資本的借貸行為，而且壯大了村鎮銀行資本實力，提升了村鎮銀行持續經營以及抵御風險的能力，優化了股權結構，提高了普惠金融服務的水平。

我們說，村鎮銀行的建設發展將會為健全農村金融體系、發展普惠金融、支持農村經濟社會發展發揮重要的支撐保障作用。但是，由于村鎮銀行盈利能力偏低，甚至嚴重虧損。比如，銀監會統計數據表明，截至2016年第一季度，全國村鎮銀行資產利潤率和資本利潤率分別為1.11%和8.32%，均低于商業銀行 1.19%和 15.96%的平均水平。2015年全年，全國254家村鎮銀行經營虧損，虧損面接近20%，其中31家機構凈虧損在1000萬元以上，開業三年以上的110家機構凈虧損合計達到8.5億元。由此導致村鎮銀行在網點擴張、業務規模上出現了偏差，大部分村鎮銀行及其分支網點都選址在經濟相對發達的縣城，其經營重心也向縣城傾斜。這改變了面向農業經營主體貸款、貼近農業、服務農業的初衷，將目標客戶轉向所在縣域、貸款規模較大的中小企業、出口企業以及農業產業化龍頭企業等，對貸款規模較小、急需資金支持的農業經營主體貸款較少。

二、我國農村普惠金融發展存在的問題

傳統的農村金融體系主要包括農信社、農商行以及郵政儲蓄銀行，它們的服務主要圍繞傳統的存、貸款業務展開。隨著利率市場化的推進和存款保險制度的設立，依靠這些傳統農村金融機構推進農村普惠金融發展面臨很多難題。

（一）金融機構主動作為的積極性不高

由經營業務分散而形成的高成本、高分險、低利潤，是普惠金融發展面臨的最大難題。由于這些年來我國工業化、城鎮化發展的拉力作用，農村勞動力、資金等資源過多地向城市集聚，支撐農村發展的金融基礎相當薄弱，服務農村發展的金融網點相當少?，F在為推進普惠金融發展，要求金融機構重新布點建設，不僅需要大量投入，而且維持傳統農業發展的小額信貸額度小、經營成本和管理成本高、風險損失率高的局面也沒有根本改變。比如，2015年全年，全國基層金融網點的虧損面接近20%，不僅收益不足，甚至“貼錢支農”。因此，在農村金融機構看來，推行普惠金融難以保本，更別說贏利，所以主動作為的積極性不高。

（二）農村基礎金融設施有待完善

在過去的很長一段時間內，由于農村資源地向城市集聚和鄉鎮的拆并，使得服務農村發展的金融網點不僅沒有向基層延伸，反而是拆離或拆并，致使金融網點服務半徑過大。農民哪怕辦理最基本的存取款業務，也要跑上十幾、甚至幾十公里的路到鄉鎮或縣城，更不要說為了生產生活辦理貸款等較為復雜的金融業務了。這種狀況帶來的另一惡果就是，民間借貸獲得了發展空間，使得本來就困難的農民不僅沒有獲取很好的金融支持和幫助，反而貸款的成本更高，形成了一個最需要金融服務的弱勢群體獲得服務成本最高的怪圈。

（三）農村金融機構面臨風險難規避

為農村提供金融服務的多為中小金融機構，它們在推行普惠金融發展中難以避免地面臨各類風險。一是信用風險。落后的農業基礎設施，沒有改變我國農業靠天收成的局面，所以農戶收入受自然災害的影響大，勢必增大了影響貸款本息按期歸還的風險。二是操作風險。嚴格程序、規范操作是風險防范的基礎，而在實際工作中，由于農村小額貸款具有面廣、量多、額小的特點，往往會使得風險意識不強、業務素質不高的客戶經理放松要求，違規操作，埋下分險禍根。三是管理風險。農村中小金融機構管理人才缺乏、管理水平較低，而在內部培訓及制度流程、激勵約束等方面又存在不足，所以管理上難以有效管控風險。

（四）農村金融生態環境有待改善

為了統籌城鄉發展，優化農村信用環境，近年來金融、電信等部門在農村開展了一系列加強信用建設活動，對農戶、個體工商戶進行信用等級評定，推動了農村信用環境的改善。但是總有一些農戶信用觀念不強，在金融借貸過程中一旦出現經營不善等客觀因素影響，就產生逃廢債務的企圖，損害了債權人的合法利益。同時，農村金融監管不夠深入、全面，民間金融借貸良莠不齊，亂象叢生，影響農村金融市場的良性運作。

三、推進農村普惠金融發展的對策建議

發展農村普惠金融不僅僅是金融問題，更重要的是通過促進農村繁榮發展，進而實現統籌城鄉協調發展的戰略目標。因而我們必須根據國務院《推進普惠金融發展規劃(2016-2020年)》要求，從健全機構體系、完善法律法規體系、發揮政策引導和激勵作用等方面，深化金融合作創新，履行金融社會責任，推進農村普惠金融快速健康發展。

（一）加強金融機構自身建設，健全普惠金融機構體系

1.加強農村基礎金融服務設施建設。一是優化現有的農村金融機構，在縣級以下增加普惠性經營網點，增設柜臺，配強信貸客戶經理和柜面操作人員；二是在鄉鎮設立金融服務站、推廣鄉村助農取款點、布設ATM、POS、EPOS和其他金融自助服務終端等電子機具設備；三是在行政村或較大的自然村布放轉賬電話、智付通等機具，力爭使農戶足不出村就能享受現代金融服務。同時，通過宣傳，大力推行網上銀行、手機銀行等便捷的金融服務方式，為廣大農戶提供多層次、低成本的金融需求服務。

2.創新信貸產品和業務流程。農村普惠金融提供者不能按照城市金融的發展思維，在產品設計、風險管理、服務方式提供等方面照搬城市金融的運行模式，要結合其自身的特點，在服務理念、產品和技術、營銷渠道等方面實現創新發展。比如，針對農戶種養殖業的生產周期、現金流特點、產業鏈上下游情況，在貸款額度、期限、抵押擔保、還款方式、利率定價等方面不斷創新，推出針對性的小額信貸產品，同時優化現在小額信貸業務流程，使其更符合農村和農戶實際需要。

3.強化風險防控和評價機制。一是開發操作風險量化管理系統，分析、識別并對操作風險進行量化管理，通過績效考核推動基層減少操作問題；二是充分利用大數據分析監測能力，提前預判風險、化解風險，并建立電話外呼系統，輔助人工加強貸后管理，提高貸款到期還款率；三是建立客戶信用等級臺賬，通過對客戶的信用等級評定，建立健全服務范圍內的農戶基本信用檔案，最大限度地防范信用風險。

4.優化完善內部員工管理機制。一是完善員工業績考核與激勵機制。針對農村小額信貸，應建立一套完整的獎懲制度和運行機制，使員工的收入報酬、職務晉升與經營業績掛鉤，對業績突出的信貸人員給予獎勵，對操作風險頻發、存在道德風險的給予約束懲戒；二是注重對員工的教育培訓。通過教育培訓，強化農村普惠金融從業人員的職業道德，提升專業知識和技能水平，確保各類金融機構在農村地區的健康有效發展。

（二）完善法律法規體系，強化對普惠金融監管

近年來，我國金融組織機構呈現出傳統和新型、大型和小型、線上和線下多元化共同發展的格局，普惠金融發展更是形式多樣。因此，加快研究制定相關法律制度，完善普惠金融法律法規體系，從而強化對普惠金融的監管，顯得十分必要。

1.構建農村普惠金融的法律法規體系。健全的法律法規體系是保障農村經濟主體和金融機構合法權益的重要手段。為此，在立法工作方面，今年中央一號文件提出了積極推動農村金融立法。特別是針對村鎮銀行、貸款公司及農村資金互助合作社等新型農村金融機構的金融立法工作，如合作金融法、農業保險法、民間金融法、投資人管理條例等，要抓緊付諸實施，推動金融支持“三農”發展。同時，農村商業銀行、農村合作銀行、農信社、村鎮銀行等農村中小金融機，健全內部控制和風險管理制度；農村資金互助組織必須規范，嚴格落實監管主體和責任。

2.實施寬嚴相濟的差異化監管。由于農戶等農村經濟主體對承包地、宅基地等集體資產只擁有部分權力，能夠用于抵押擔保的物品有限。因此，金融管理部門，一方面應在有效管控風險的前提下，對農村金融機構實行寬嚴相濟的差異化監管，如適度調整注冊資本與存款準備金率等監管政策；在“三權分置”前提下，深入推進承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，探索開展大型農機具、農業生產設施抵押貸款業務，適當放寬擔保的要求和擔保品的范圍等。另一方面，對涉農業務較多的金融機構，要完善差別化考核辦法，并予以相應的激勵和約束。通過這些措施，引導各類金融機構主動為農村發展提供普惠金融服務。

3.規范對多元化金融機構的管理。針對不同類型的多元化金融機構的出現，我們在推動農村普惠金融發展中要認真研究規范民間借貸行為的有關制度，探索制定小額貸款公司管理辦法和網絡借貸管理辦法等。鼓勵保險機構積極拓展農村和農業保險業務，及時開發出適應農業和農民需要的產品和服務，為農業和農村發展保駕護航。同時要強化地方政府的配合支持，共同做好相關監管和風險處置工作。

（三）健全政策保障體系，更好發揮普惠金融的服務功能

1.構建農村普惠金融的政策支持體系。一是發揮好財政政策的支持、引領作用。一方面，根據地方財政狀況，建立普惠金融貸款財政貼息機制，對涉農貸款給予適當的財政貼息。比如，確定適當的財政貼息比例，分別給予存量貸款費用補貼和增量貸款獎勵。另一方面，加大對農業保險的財政補貼力度。根據農業生產發展的實際，持續推進農業保險擴面、增品、提標，開發滿足新型農業經營主體需求的保險產品，采取財政資金以獎代補方式，支持地方開展特色農產品保險。同時，要加大財政資金的轉移力度，對金融機構在農村的基礎設施建設和經營環境優化給予積極支持。除此，給予一定的稅收政策傾斜。對農村普惠金融機構，凡是支持農村經濟社會發展的涉農業務收入免征營業稅和所得稅，或給予稅后返還、減免優惠等政策；對農業保險公司，也要通過免征營業稅等方式，鼓勵和支持各類金融機構加大普惠金融服務力度和深度。

2.增強管理部門對創新發展的適應性。加快農村金融創新是今年中央一號文件中的一大突出亮點。針對金融機構創新發展，相關金融管理部門一方面要強化激勵約束機制，確?！叭r”貸款投放持續增長。要“支持金融機構增加縣域網點，適當下放縣域分支機構業務審批權限”、要“深化農業銀行‘三農’金融事業部改革，對達標縣域機構執行優惠的存款準備金率。加快完善郵儲銀行‘三農’金融事業部運作機制，研究給予相關優惠政策”等。另一方面鼓勵金融機構積極利用互聯網技術，為農業經營主體提供小額存貸款、支付結算和保險等金融服務，更好滿足農村經濟社會發展對投融資的需求。同時，發揮管理部門的政策引導和激勵作用，引導民間金融發揮其地域性強、手續簡便、機動靈活的優勢，使之成為農村普惠金融發展的有益補充。

3.構建農村普惠金融的信用保障體系。信用是保證市場經濟正常運行的基礎。強化農村信用社會建設，優化農村金融運行環境，是保障農村普惠金融運行質量和效率的前提。為此，一要加大宣傳教育力度。在農村地區廣泛開展誠實守信教育，幫助廣大農戶和村鎮企業增強信用觀念，為農村普惠金融持續發展營造良好的信用環境。二要健全農村信用擔保機制。建立由政府主導的農村發展擔?；鸷蜋C構，采用以政策性擔保為主、互助性擔保為輔、商業性擔保積極參與的市場化運營模式，為農戶等農村經濟主體提供融資擔保，以改善農村金融機構的經營環境，分擔農村金融機構貸款風險。三要制定相應的激勵和約束機制，以此來強化和規范農村社會的守信意識，抑制借款人的失信行為，打造誠實守信的農村信用環境。

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