回到亨廷頓的福山〔*〕
——從保守主義到保守的自由主義

○ 楊光斌， 楊端程

(中國人民大學 政治學系， 北京 100872)

在第三波民主化浪潮中，東歐劇變、蘇聯解體，90余個發展中國家和地區加入政治轉型的大潮，向自由民主政體敞開懷抱。在理論界，挾冷戰勝利余威的“歷史終結論”則甚囂塵上。在福山看來，西方文明在由傳統社會向現代社會演進的歷史是一部普遍史，發展中國家的現代化也必然要走這一條路，人類社會將終結于自由民主制。因此，政治發展的過程并不重要，因為經濟社會轉型將自然地推動政治民主化的發生，眼下的第三波民主化便是結構性的自然轉變?！皻v史終結論”的提出，不僅使得自由民主成為西方在冷戰后繼續推行的意識形態，而且直接導致了“民主革命”成為西方國家的對外政策。然而通過30多年來的跟蹤觀察，第三波民主化非但沒有使擁抱自由民主制的發展中國家與發達國家并駕齊驅，不但在實踐中出現了“三大悖論”〔1〕，而且出現了治理能力低下的困境，甚至因為政治制度脆弱崩解而陷入失敗國家的深淵〔2〕，使得世界政治的民主化長期陷入低質量的停滯狀態，消弭所有試圖深化改革的可能，乃至滑向“民主衰退”〔3〕。

事實上，民主化理論對于作為結果性理論的自由民主的過度迷信，使其必然忽視了作為過程性結構的歷史、社會、文化〔4〕條件，從而出現轉型國家的危機，這迫使福山重視起在政治發展邏輯中的“時間性”問題。在近著《政治秩序的起源》中，福山表示自己回到了亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》一書中對政治發展的“時間性”分析〔5〕，因而強調國家—法治—民主問責制的政治發展序列成了近年來福山一以貫之的路徑。

一、回到亨廷頓理論中的“時間性”

高度關注政治發展中的過程性結構，對政治發展諸變量之間排列的重視以及從“時間性”維度考察事件發展的歷史軌跡，是歷史制度主義分析的主要范式。在此之前，其他學派在探討政治秩序演進的邏輯時也不同程度地涉及“時間性”這一概念，比如亨廷頓在其不敗的經典《變化社會中的政治秩序》中對政治發展的時間性分析。

二戰的結束致使世界資本主義殖民體系走向全面崩潰，新興國家紛紛登上歷史舞臺，開啟了新一輪的現代化浪潮。當時西方普遍流行的樂觀主義認為，發展中國家只要經濟發展了，就自然能轉型為以美國西歐為代表的現代國家。經濟發展帶來民主的思維方式不僅成為一種“路徑依賴”，而且一度成為美國決策部門對外援助的意識形態和理論基礎?！?〕然而事實真是如此嗎？對于廣大發展中國家來說，經濟發展帶來的卻是政治動亂。對此，亨廷頓提出了一條迥異于經典現代化理論的政治分析路徑。在他看來，對更多發展中地區而言，有關動蕩、腐敗、威權主義、國內暴力、制度衰敗及政治崩潰的理論才能夠解釋這些現狀?！?〕

事實上，對較晚進行現代化的社會而言，若要變更傳統的社會勢力、利益、習慣和根深蒂固的制度，必須首先進行集權。發展中國家的政府正是因為缺少權威，才容易受到知識分子、軍官、學生等社會各個勢力的擺布，既缺乏自主性也無法實現公共利益。同時，摧毀盤根錯節的傳統權益還需要動員并吸納社會中新的政治力量參與政治?！?〕另一方面，由政治現代化帶來的經濟發展加劇了政治不平等而社會動員削弱此等不平等的合法性，二者的結合便產生了政治動亂?！?〕因此，政治相對于社會經濟發展的自主性決定了現代政治秩序并不會在傳統社會裂變中自發地產生，政治機構必須隨著日益分化、變得盤根錯節的社會勢力而作出相應調整，變得更加復雜化、權威化和制度化〔10〕，建立“明確而穩定的制度化權威結構”——公民政體適應政治參與。反之，在沒有集權創建強有力的政治制度之前擴大政治參與則會出現普力奪政體，加速內亂，導致政治衰敗?！?1〕

因此，當發展中國家在經濟社會現代化、大眾參與、政治發展之間“難以抉擇”〔12〕時，應當首先集中建立起統一有效的政治權威。使政治制度化水平能適應大眾參與水平，進而形成政治秩序，保持政治穩定，才能助益政治發展。因此，從“時間性”的分析維度出發，亨廷頓認為對發展中國家的現代化進程來說最好的選擇是按照“權威—秩序—發展”〔13〕這一路徑，這也成為后來福山“制度三支柱”理論的模板。

亨廷頓批判了現代化理論中的“相容性假說”，指出“現代化中的好事并不總是一起到來”〔14〕，福山也承認政治發展的各方面并非一蹴而就?！?5〕歷史的行程總有其慣性，發達國家在現代化進程中面臨的困境如今在轉型國家中再次上演。大部分發展中國家在民主轉型中非但沒有實現政治發展，反而導致治理失效乃至國家失敗。這些促使福山認識到“軟弱制度和沒有制度的國家，不管走不走現代化道路，都會搖搖欲墜”〔16〕。因此，福山首先在名為《國家構建：21世紀的國家治理與世界秩序》的研究報告中指出，對大多數發展中國家來說，政府承擔核心職能的基礎建立在強大的國家之上，強化國家制度建設是當務之急?！?7〕隨后福山相繼在《政治秩序的起源》和《政治秩序與政治衰敗》兩本近著中通過比較歷史分析的方法對政治發展的邏輯做了進一步探討，提出構成現代政治秩序的“制度三支柱”即強大國家、法治與問責制政府，并指出這三種制度并非同時發生，而是有次序地鋪展：首先是現代國家建構，其次是法治，最后才是民主問責制〔18〕。

在福山看來，國家應當擺在政治秩序演進過程中的第一位置。為了避免這一主張與自己最初的理念——“自由市場主導、國家越小越好”相悖，福山辯稱，應當區分國家活動的范圍和國家權力的強度，“最佳的改革路徑是在縮減國家職能范圍的同時提高國家力量的強度”?！?9〕那么如何實現這條改革路徑呢？福山又提出，強大的國家能力必須要受到法治和民主問責制的約束，因為僅有強國家而無法治和民主問責制的約束會導致專制政府的出現；而法治和民主的建立有賴于現代國家有效行使其國家能力，如果有法治和民主問責制但無強國家則會落入低能力民主的國家陷阱中?！?0〕因此，只有強國家、法治以及民主問責制結合起來并維持平衡的自由民主制，不僅要比國家占支配地位的政體更公正，而且更有助于自己的國民?！?1〕

二、回到“權威”的“強國家”

欠發達國家的制度標志就是政治秩序的喪失及由此導致的混亂，以致國家(政府)職能不能正常履行。因此，政治發展的首要問題是“建立一個合法的公共秩序”〔22〕。從世界政治的演化歷史來看，能提供合法公共秩序的便是有“一定水準的政治組織”〔23〕——政治權威。在這其中，“國家是政治權威的中心，具有明確的身份和制度，也具有集中統合資源以實現政治目標的能力”?！?4〕因此，發展中國家因失序而導致貧窮落后的根本原因在于缺乏強有力的制度，能提供這種制度的只有政治權威，這就是“國家”。正因為國家擁有超越社會本身的自主性才能夠“超越個人利益和群體利益代表公共利益和公共意志”〔25〕。如前所述，第三波民主化削弱了國家能力，甚至使得發展中國家在沒有建立強有力的政治制度之前就已經解構了國家，從而陷入了暴力、沖突、內戰等混亂不堪的政治衰敗局面，蘇聯解體后在格魯吉亞、烏克蘭、摩爾多瓦、中東等地所爆發的“顏色革命”，無不因缺少強有力的中央權威和國家制度或是陷入動蕩或是土崩瓦解。同樣，撒哈拉沙漠以南的廣袤非洲大陸中一些國家退回到軍人政權，拉美多國政府面對大批艾滋病感染者、茲卡病毒感染者、毒品泛濫的困境，阿富汗、索馬里等國的貪污腐化、暴力橫行、軍閥混戰、四分五裂的境地，也都是因為缺少權威性國家。另一方面，國家陷入分崩離析的狀態，政府的有效治理又很難建立起來，造成了惡性循環。正因為陷入上述治理的困境，相關數據顯示，在過去的20多年里，所有向民主轉型的國家公眾對民主的支持率在急劇下降的同時對“強大而有效政府”的支持率卻在迅速上升?！?6〕反觀在上世紀60、70年代實現經濟起飛為民主轉型奠定基礎的國家和地區，無不依賴于強大而有效的政治權威和國家能力。正是從這一點出發，結合親自參與一些國家重建的經歷，讓福山重新審視國家建構和國家能力。

與亨廷頓一樣，福山回到了韋伯主義“合法地壟斷暴力”“非人格化的、中央集權的官僚制度”的國家觀，并在此基礎上對國家概念進行了要素的再劃分，使之包括政府職能、治理能力及合法性基礎等三個維度?！?7〕在《政治秩序》兩卷本中，福山從國家起源、社會宗教、制度建構等幾方面入手，通過比較脆弱國家和失敗國家，福山發現這些國家都具有共同點，即缺乏行政上的有能力政府。因此，在政治發展序列上，福山指出，國家特別是中央集權的行政部門和官僚體系一定要先于法治和民主之前建立起來?！?8〕顯然，這個觀點回歸到了霍布斯主義，更是直接繼承了亨廷頓政治發展理論中的“強大政府論”。

“國家”重新回歸到政治科學視野是“回歸國家學派”在對國家自主性的研究基礎上作出的努力〔29〕，由此而影響了作為去國家化的自由主義者福山。其實，亨廷頓《變化社會中的政治秩序》就是一本經典的國家主義著作。

亨廷頓從歐洲發達國家自身的演進歷史出發指出，“在17世紀的歐洲，國家取代基本法，成為政治權威的本源?！薄?0〕英王亨利八世打擊貴族、強化中央集權而建立的“都鐸政體”，開啟了現代化的進程。法王路易十四削弱佩劍貴族勢力、強化以王權為核心的中央權力，使法國一躍成為歐洲大陸強國。普魯士在俾斯麥集權的“鐵血政策”下通過王朝戰爭，最終統一了德意志各邦進而開啟現代化閘門。早發國家的歷史表明，“權力高度集中的傳統政體，具備政策革新能力，權力分散的傳統政體則不具備這種能力”〔31〕，顯然歐洲的這種經驗是國家主義導向的，它表明在政治發展的過程中，前提是實現權力的集中并且建立一個有效的政治權威，這就是具有自主性的國家(政府)，國家(政府)的統治能力是一個逐漸增強的過程。

美國現代化演進的類型則是先擴大政治參與再進行政治權威的建制。亨廷頓指出，美國人對洛克自由主義哲學的過度信奉，導致沒有探索如何設計出一個有最大權力和權威的政治體系〔32〕，如何在權力與自由、權威與民主、政府與社會之間取得平衡以推動民主制度持續運轉，一直是美國立國以來的難題?！?3〕因此，大眾參與雖然使得民主的活力增強了，但隨即帶來的后果卻是民主質量的下降。因此，美國面臨的問題正是自身政治體系內部民主過剩引起的。自20世紀60年代起，隨著世界范圍內大眾民主時代的到來和國內多元主義的形成，一方面美國國內大眾參與政治的熱情不斷高漲，一度逼近“參與內爆”〔34〕，另一方面公共權力被利益集團滲透乃至俘獲，使得美國政府自身的統治能力被削弱，從而引發了“民主的危機”?！?5〕對此，亨廷頓一針見血地指出，“政府的職能就是統治。一個缺乏權威的弱政府是不能履行其職能的，同時它還是一個不道德的政府”〔36〕。因此，即便是發達國家所謂的民主政體，首要解決的依然是如何有效治理的統治能力問題，這就依賴于政治權威的載體——國家(政府)。

雖然亨廷頓作為“政治權威”的國家概念來源于韋伯，但此概念并不局限于先發國家，也包括發展中國家的經驗，比如政黨的作用。對發展中國家來說，社會經濟的現代化雖然會推動舊的權威和秩序走向瓦解，但不一定會自發形成新的政治秩序。對諸如中國、阿爾及利亞此類的后發國家來說，建立國家的目標優先于發展經濟，因此“誰來組織國家”就成了政治發展中的核心議題。亨廷頓認為這一進程不僅意味著創建有效的官僚機構，更意味著建立一個新的政治體系，其中政黨正是最佳的政治組織形式。因此，相比沒有政黨的傳統政體，目標在于實現現代化的發展中國家更需要政黨。發達國家可以通過對政治制度的不斷調整來達到較高水平的政治參與，后發國家卻不具備這種適應現代國家要求的政治制度，作為政治組織的政黨卻可以扮演此類角色。在亨廷頓看來，以前蘇聯、中國為代表的馬克思—列寧主義式的政黨—國家體制不僅代表著較高水平的政治制度化，而且其組成的公共機構還代表國家和民眾的公共利益。這些國家的政黨把建立政治組織擺在優先地位，通過革命摧毀舊的政治秩序，建立新的政權。革命黨進而成為唯一的執政黨并且有效地壟斷了國家權力，成為真正的權威來源，個人只有通過黨組織才能獲得權力并且政黨可以通過自身的意識形態來使自己的統治合法化。反觀戰后其他的非共產主義發展中國家，既缺乏強大的政黨也無法建立有效的政黨體系，因此陷入治理與發展的困境?！?7〕

相應地，福山也繼承了亨廷頓對政黨作為一種政治組織在現代化和政治發展中扮演角色的重視。在他看來，無論是早發國家還是后發國家，雖然很多國家的政黨在政治現代化進程中不可避免地形成了依附主義和庇護政治，但是政黨確實在動員群眾參與、推動民主制度化發展等方面發揮了重要作用。更重要的是一些國家的政黨如中國共產黨和新加坡人民行動黨真正建立了權威并主導了該國現代化和政治發展的歷程。為此，他特別指出，中國共產黨本身是組織紀律嚴明的列寧主義政黨而不是依附或者庇護式的政黨。它是治理中國的權威，具有高度的自主性，既通過意識形態領導國家，吸納社會精英，也具有對社會強大的滲透能力和堅實的群眾基礎?！?8〕

三、回到“秩序”的“法治”

在20世紀50年代到60年代間，政治秩序下降，由此又導致政府的權威性、有效性和合法性頻遭破壞是廣大亞非拉地區普遍出現的問題?！?9〕從問題意識出發，亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》的“前言”中提及“政治秩序是一種目標而非現實”〔40〕，因為政治現代化過程中失序與內亂的現實告訴人們，對于大多數處于現代化進程之中的國家(地區)而言，“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序”〔41〕“法律和秩序是文明首要的先決條件”〔42〕“民主以法律為基石”〔43〕。這種保守主義的秩序觀必然首先強調有效的政治權威和制度化的優先性，同時認為缺乏制度約束的強大政治權威會導致專斷。在亨廷頓看來，改革和革命都是推動政治變遷并帶來政治秩序的手段，但是無論是改革還是革命后的政體依然要回歸到政治制度化的軌道上來。因此，亨廷頓反復強調的“合法的公共秩序”中的“合法”以及“制度化的權威”〔44〕中的“制度”本身就包含著法治主義的思想。對此，亨廷頓主張在現代化轉型過程中建立起權威后就要限制權威，指出“權威的代價包括對可以用于政治的手段加以限制，對獲得權力的程序加以限制，對掌握大權的人的作風加以限制，等等”〔45〕。同時，為了防止魅力十足的領袖人物濫用權力，必須采用制度化的權力加以限制這一手段〔46〕，使之“適應于一套全新的行為準則”〔47〕，而法治正是使得公共權力得以制度化運行、維護政治秩序的一種方式。

在福山看來，法治則是“制衡政治權力，包括政治體系中最強大的政治參與者”〔48〕的最重要手段。因此，法治的首要意涵在于限制政治權威的公共權力。福山認為現代政治秩序的出現是為了解決人類社會之間無休止的暴力和爭端，但國家權力的集中會導致蠻橫和專制的出現，進而侵害個人的自由和權利。因此，作為“制度三支柱”的法治作用就格外重要。在福山眼中，法治脫胎于西方的基督教甚至伊斯蘭教傳統，傳統社會中的宗教機構就是法律機構。對西方早發國家來說，脫胎于基督教的法治傳統認為，雖然國家是必不可少的“惡”，但是為了將這種“惡”控制在最小范圍內，防止對個人自由的侵犯，必須用法治來限制國家權力。因而從英國13世紀的“大憲章”確立“王在法下”的傳統到美國的費城制憲確立了以“憲政法治”為核心的“統治藝術的六大發明”〔49〕，無不彰顯著自由憲政主義的法治邏輯。福山指出，當今發展中國家最大的缺點之一是法治相對軟弱，〔50〕導致政治權威不僅凌駕于法律之上而且肆意踐踏法治，腐敗也遍地橫行。比如拉美國家雖然擁有民選政體卻腐敗橫行，而且總統主導的行政權往往繞開議會和法院獨斷專行，俄羅斯政府的高級官員雖然由選舉產生但卻時常違法亂紀，等等。

對福山來說，法治的第二重意涵在于確保政治秩序。作為國家重構的方式，民主化的導向應該是“建構以人民主權為基礎，以保障人民自由、促進人與社會發展為使命的現代政治制度體系”〔51〕，在這一進程中法治便是建構現代政治制度體系的秩序保障。從中世紀英國國王法庭的法律逐漸演變成普通法，到法德等國的制定法，法治體系都保障了良好的政治秩序。亞洲四小龍的發展經驗也表明，良好的經濟績效建立在較為完備的法治體系之上。隨著民主化浪潮的襲來，雖然發展中國家(地區)進一步擴大了大眾政治參與，但帶來的失序混亂也是顯而易見的。近年來，從“阿拉伯之春”下多國出現的“失序的大眾參與”到菲律賓政治世家在“民主”的幌子下推行家族統治，乃至港臺地區出現的“違法占中”和“反服貿運動”，民主綁架法治進而破壞政治秩序的現象概莫能外。

顯然，亨廷頓和福山對如何通向政治秩序立論的出發點有所不同，但落腳點卻一樣——回到建立并鞏固良好的政治秩序立場上來。相比亨廷頓，福山更加突出了政治發展進程中法治的作用。福山反復伸張“法治”來源于西方獨特的宗教傳統，并認為這是在西方先于國家出現的第一種政治制度，本質上彰顯了自由憲政主義的傳統，但是這在政治實踐中也導致了一系列悖論：比如福山自己提到的同樣是法治起源之一的伊斯蘭教在當代伊斯蘭國家中實行的“沙里亞法”就與現代法治不符；近來沸沸揚揚的香港英籍法官杜大衛判決在“占中”場合執法的七名港警入獄一案則說明，香港一度引以為豪的“司法獨立”法治制度正在摧毀原有的良好政治秩序；就連福山自己曾經推崇的美國政治制度也因為“政治司法化”變成“否決型政體”，導致治理能力低下并引發政治衰敗。對此，福山直指當下的美國正在回到19世紀“依附主義盛行的法院和政黨統治的時代”〔52〕。

四、回到“政治發展”的“民主問責制”

在比較政治分析領域，“政治發展”本身是一個復雜而可爭辯的概念?！?3〕但毋庸置疑的是，“穩定”“民主”“治理的有效性”都是從不同維度衡量政治發展的標準。在福山眼里，從強國家—法治—民主問責制依次展開的這種政治發展次序論首先強調了國家的建構和國家能力的重要性，其次才是法治，最后才是民主問責制。只有將強國家、法治與民主問責制結合起來并使之保持在動態平衡狀態中的自由民主制，才能達到真正意義上的政治發展。

在亨廷頓那里，政治發展首先并非高度抽象的法治和民主的概念，而是“涉及創立有充分適應性的、復雜的、自主的、有內聚力的政治制度”〔54〕，因此對其衡量的尺度首先是是否建構一個使得政治參與與政治制度化達到高度平衡的現代政體。對待大眾參與高漲的時代，亨廷頓一貫堅持“穩定性是分析任何政治體制的一個核心維度”〔55〕。高度制度化的政體能適應社會經濟轉型帶來的更大規模的政治參與而不會發生劇烈動蕩，因此，政治穩定便是衡量現代化成敗的關鍵。

其次，實現公共利益的過程本身也是實現政治發展的重要內容。亨廷頓認為，復雜的政治體系本身代表著較高的制度化水平，體系復雜的政府的各種“組織和程序代表公共利益的不同側面”“沒有強有力的政治制度，社會便缺乏去確定和實現自己共同利益的手段”，而發展中國家在“政治上的首要問題就是政治制度化的發展落后于社會和經濟變革”〔56〕。因此，政治制度化不僅是政治發展的標準也成為了政治發展的可行途徑之一。

亨廷頓用經典公式表示了現代化的沖擊下經濟發展、社會動員、政治制度化等幾方面的關系?！?7〕其中，政治穩定主要取決于政治制度化和政治參與之間的關系，政治秩序和社會秩序相互作用，社會秩序促進了政治秩序的形成而政治秩序也塑造著社會秩序。因此，“經濟援助促進經濟發展，而經濟發展又促進政治穩定”〔58〕這一論斷不僅是隨意而且是錯誤的。社會經濟發展導致社會動員和政治參與的擴大，而與之相應的政治上的組織化和制度化卻停滯不前，當政治參與的擴大超出政治制度的承受范圍就會產生體制過載乃至混亂崩潰的現象，進而導致政治衰敗。因此，強大的政治體制在于較為完善的制度化建設，使得“組織和程序獲取價值觀和穩定性”〔59〕。為此，可以從政府機構、政黨、政治參與、軍隊等幾個維度著手，對制度加以完善?！?0〕

再者，亨廷頓認為政治發展離不開政治參與的擴大即民主化。亨廷頓指出，歐洲先發國家的歷史經驗表明，一方面，政治參與的擴大在機構層次上意味著集中統一的權力從君主向人民會議轉移；另一方面，選舉層次上的政治參與擴大則代表著選舉議會的權利從貴族依次擴大到不同層級的資產階級乃至農民和城市工人?！?1〕美國則因為沒有經歷過封建社會，其民主化依賴于政府機構之間權力的分散，此外其發達的政黨政治也推動著政治參與的有序擴大。雖然西歐與美國的民主化路徑不同，但二者都啟示到后發國家在實現政治發展的道路上必須開放大眾政治參與，進行相應的民主化改革。在亨廷頓看來，強調政治權威和政治穩定正是為了適應日益擴大的政治參與，建立有效的政黨體系也是為了能使大眾參與在制度范圍以內展開。因此，從傳統社會裂解轉向現代社會過程中的政治制度合法性的鞏固依然有賴于有效地開放政治制度和擴大政治參與，確保各種新興的社會勢力能被吸引和同化進而參與其中，使得自身的利益輸入能被集中并表達?！?2〕亨廷頓指出，比較歷史分析的研究結果表明，實行權威主義在一段時間內能卓有成效地促進經濟發展，韓國、巴西、西班牙等國家和臺灣地區在威權體制下實現經濟起飛即是明證。但是如果執政當局實行權威主義僅僅是為了促進經濟增長而不是有效地開放政治制度和擴大政治參與的話，導致的后果將是極其危險的，例如伊朗的巴列維王朝雖然也采取了一系列改革措施來推動經濟增長，但是沒有進行有效的政治改革來開放民眾參與政治，依然被伊斯蘭革命所推翻。據此，亨廷頓指出，從長遠來看，民主制度將為大部分人接受和喜愛〔63〕，“一個真正合法的政府應該建立在民主實踐的基礎之上”〔64〕，也只有民主才能提供足夠的合法性。

相應地，福山認為“政治發展是政治制度在歷史上的演變”〔65〕，因此，建立現代政治秩序的最后一個要素在于實現“民主問責制”，為此福山提出了一個很重要的問題：“問責制”是什么？在他看來，“問責制”是指“現代的民主國家依靠程序來保證政府回應公民的需求”〔66〕。這一程序如何實現呢？福山給出的方案仍然未能跳出自己一貫的觀點也是西方主流政治學界的窠臼——以“競爭性”選舉為特征的黨爭民主。自冷戰以來這一條標準幾乎成為衡量民主政體與否的金科玉律。但是200年來世界政治演化的歷史揭示了這樣一個歷史現實：黨爭往往致使政黨淪為利益集團分肥的工具。美國的締造者對黨爭是高度警惕的，華盛頓就認為政黨是消極的存在，而麥迪遜更是指出相互傾軋的黨爭會不顧其他公民的權利和集體利益，破壞社會公益，甚至導致分裂?！?7〕經濟學家奧爾森則通過對國家興衰的研究得出——民主體制易于滋生利益集團使得一些利益集團利用現有政治體制展開尋租為自身攫取利益〔68〕，進而形成“俘獲型國家”“勾結型國家”等國家形態變體〔69〕。即使福山本人也認為西方的民主政治已經演化為在“特權階層內部進行的權力分配”〔70〕，而在2016年11月落下帷幕的美國大選中，房地產大亨特朗普當選總統及其組閣的過程更是從一方面佐證了福山自己的觀察：原本僅僅是在幕后參與并影響美國政治過程的利益集團，已經從幕后走向前臺進而直接上臺執政。

同時，福山直言，良好的程序并不一定產生良好的效果，甚至在當代自由民主國家中對程序的過于崇拜而忽視了實質，是造成政治衰敗的根源?！?1〕這就切中了問題的要害——民主政體合法性的最本質表現是否是形式上的競爭性選舉？〔72〕實行選舉民主這種制度的轉型國家怎么會進一步撕裂了原有的維系社會的共識呢？一方面，“如果將競爭程度視作區分威權主義政體與否的唯一標準，政體類型學就失去了其存在的意義”〔73〕。另一方面，正如亨廷頓指出的那樣，民主的運行會導致各個政治勢力相互博弈的程度加大，降低政績合法性。同時，世界經濟形勢一旦惡化也會使民眾將怨氣集中到民主政府上，也會削弱民主政府的合法性?！?4〕在這種狀態下，人民只能淪為黨爭的工具而失去了當家作主的應然資格。同時黨爭只能進一步加劇社會階層之間、族群民族之間的對立進而引發大規模的騷亂乃至戰爭，政府癱瘓、國家分裂、民不聊生，反而導向既不自由也不民主的政治衰敗結局。

再者，民主問責制落實到“負責”層面是要為公民提供有效的公共服務，然而現實卻并非如此，福山直言不諱道，當今無論是新興民主國家還是老牌民主國家，都拙于提供公共服務，特別是未能履行國民所期待的包括人身安全、共享的經濟增長和優質的基本公共服務在內的實質性功能?！?5〕事實上，亨廷頓早就提及作為“強有力的政治制度”的政府是創建公共利益的手段。在他看來，“創建政治制度的能力就是創建公共利益的能力”“沒有強有力的政治制度，社會便缺乏去確定和實現自己共同利益的手段”〔76〕。

有異曲同工之妙的是，福山以奧巴馬政府時期主推的《平價醫療法》和《多德—弗蘭克法案》在國會審議中命運多舛為例，批判了風行一時的多元民主理論，認為社會多元利益主體對固有的狹隘利益的過度代表阻礙了代議制民主真正的公共利益?！?7〕就發展中國家而言，無論是在經歷“橙色革命”后建立了“民主政府”的烏克蘭還是廣受西方認可的“民主國家”印度，或是陷入權力內斗而腐敗橫生，或是在提供公共服務、改善民生等方面近乎癱瘓，反觀西方眼中的“威權主義”國家——中國〔78〕則擁有高質量的政府和公共服務。同時，由革命斗爭肇建而來的政黨—國家體制使得黨內監督、執紀、問責能確保黨內責任制度的落實進而帶動國家層面的民主集中制真正對人民負責。由此對比可見，形式上靠黨爭建構的“民主政府”既缺乏強有力的政治制度也缺乏創建公共利益的能力，并不能真正對人民負責。

五、亨廷頓的保守主義與福山的保守自由主義

作為一種“即時即地”的“情境哲學”，每當面臨美國固有的社會制度和秩序受到外在的威脅和挑戰時，保守主義便會應運而生?！?9〕因此，在作為戰略現實主義政治學家的亨廷頓看來，保守主義的政治發展觀要求堅持“有用有效才是好的”這一實用主義價值導向，因而在政治發展進程中建構合法的公共秩序和確保國家的統治能力才是頭等大事?？梢哉f，亨廷頓是典型的保守主義者。

相應的是，早年為了捍衛自由民主的普世主義，福山用“普遍同質的國家”〔80〕反駁了“文化是確立民主的必要條件”〔81〕這一說法，堅信自由民主是人類社會演進的終結形態，充分體現了“反國家傳統”的天真而浪漫的自由主義色彩，因此當年為“自由民主普遍演化”背書的福山是一位“機械的自由主義者”。在親眼目睹第三波民主化帶來的政治衰敗亂象后，重新回到亨廷頓分析框架的福山認識到有效的政治權威——國家(政府)本來是實現公共利益和個人利益的前提條件。出于對政治秩序的守望，福山轉向國家建構和優先于自由民主的政治邏輯使得自己成為一名“保守的自由主義者”。從這個層面上說，福山看問題的層次和角度發生了變化，他回到亨廷頓分析時采用的政治發展序列觀，在世界觀中加入了“時間性”的要素，避免了早期“歷史終結論”的簡單粗暴?！?2〕

然而發達國家的現代化路徑已經成為歷史，福山正是從這些歷史中抽象出一條觀念上的“普遍”經驗，提出的政治發展的序列觀針對的也是處于現代化進程中的廣大發展中國家而非發達國家自身。因此與亨廷頓根本不同的是，福山仍然沒有充分考慮歷史、社會、文化因素的影響。盡管后來福山表示即便是“丹麥模式”本身也充滿偶然性，不可復制。同時他又表示雖然英法徳諸國現代化的模式都與丹麥大相徑庭，但是最終也都達到了相似的目的地——現代自由民主制。這些國家都在這一進程中發展出了強國家、法治和民主問責制，彰顯了不同國家“達到丹麥”的殊途同歸?！?3〕由于對福山來說，所有國家的政治發展都是線性單向發展的關系，每個國家只是處在單一發展線程的不同階段，最終達到的目的是一樣的，并且如何“達到丹麥”只是當代發展中國家需要面對的問題〔84〕。這樣對民主化的討論就失去了嚴格論證的過程，這種規范性的偏好使得他的政治發展觀依然是一種普世主義的修正版“歷史終結論”。

正如卡贊斯坦對世界政治中不同文明的現代化進程反思所言，“現代社會并非在工業資本主義、政治民主、現代福利制度、多元世俗主義這一條相同路徑上進化”〔85〕。事實上，對于先發的西方發達國家來說，“每一種發展次序似乎都不是可選擇的，是其民族性和歷史文化的一種自然延續和反映”〔86〕。同時，與歐洲國家普遍以中央集權自上而下推進的形成路徑不同，美國的建國路徑呈現出自下而上的獨特狀態，這就是亨廷頓反復強調現代化進程中由于美國案例的特殊性并不具備值得后發國家參考的價值。因此，與制度變遷和經濟變革之間的內在關聯性決定了政治這一變量本身的非外生性，因而使得政治發展的“普遍路徑”難以實現。同時，福山為了證明“家族制是傳統國家與現代國家的分野”而過于強調了韋伯意義的國家——非人格化的官僚制度，呈現出強烈的“國家中心主義”導向，以至于認為過于制度化和精英的操縱造成了政治衰敗。但是福山忽視了國家成長并塑造國家形態的階級斗爭〔87〕這一關鍵變量，也回避了亨廷頓眼中政治發展中制度本身的適應性、自主性。另一方面，對于許多發展中國家來說處于現在進行時的“世界時間”，非洲社會中已然形成米格代爾所言的“強社會中的弱國家”〔88〕，拉美社會則在“普力奪政體”和“公民政體”間來回搖擺，這些困境使得它們既無法按照福山設想的如同美國那樣，“在民主政治體制的背景下建設強大國家”〔89〕也無法返回歷史按照福山論述的政治發展次序進行機械地依次建構。同時，當代中國的國家治理也是要求同時推進依法治國和發展以民主集中制為根本原則的社會主義民主形態而并非機械地依次展開。國家—法治—民主問責制的演進次序并不適用于絕大多數發展中國家的發展模式。

政治發展道路只有以強國家為前提基礎，但是其本身包含自主性邏輯使得國家治理要立足自身的歷史、社會、文化之根，對當下中國來說，就是從“中國文明基體論”〔90〕的角度出發，將“國家有能力，權力有邊界，權力受約束”三個要素貫徹到國家治理的意涵中去，繼承傳統的民本主義而不能陷入選舉民主的形式陷阱。在防止公共權力不受約束的同時，保持民主與權威之間的動態平衡，這樣才能充分發揮人民民主的優勢，形成與西方自由民主模式對話的“中國方案”。

注釋：

〔1〕拉里·戴蒙德認為第三波民主化的“三個悖論”主要體現在：1.沖突與共識；2.代表性與治理能力；3.共識與效能。詳見Larry J.Diamond,“Three Paradoxes of Democracy”, Journal of Democracy,Vol.1,No.3,(Summer 1990),p.49.

〔2〕相似的表述還可見于〔美〕霍華德·威亞爾達：《新興國家的政治發展——第三世界還存在嗎？》，劉青、?？勺g，北京：北京大學出版社，2005年，第106頁。

〔3〕Yu-tzung Chang,Yun-han Chu and Min-hua Huang,“Procedural quality only? Taiwanese democracy reconsidered”, International Political Science Review,Vol.32 (November 2011),pp.598-599.Larry Diamond,“The Democratic Rollback:The Resurgence of the Predatory State”, Foreign Affairs,Vol.87,No.2,(March/April 2008),p.36.

〔4〕國內最先提出比較政治研究應從歷史、社會、文化分析范式著手的是王滬寧教授。見王滬寧：《比較政治分析》，上海：上海人民出版社，1987年，“自序”，第1頁。

〔5〕〔美〕弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學出版社，2014年，“序言”，第1頁。

〔6〕在冷戰中為了對抗以前蘇聯為首的社會主義陣營，實現美國自身權益，在經濟援助促進現代化這一對外政策的主導下，以美國為首的西方國家成立了諸如“和平隊”(the Peace Corps)、國際開發署(the Agency for International Development—AID)和爭取進步聯盟(the Alliance for Progress)等國際組織和機構。亨廷頓認為，這是源自美國自身在現代化進程中得天獨厚的優越性導致的一種“意識形態”。但是這種意識形態主導的對外政策通常是無效的。參見〔美〕塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海：上海世紀出版集團，2008年，第5頁。

〔7〕Samuel P.Huntington,“Political Development and Political Decay”, Word Politics,Vol.17,No.13,(April 1965),p.393.

〔8〕〔9〕〔10〕〔22〕〔23〕〔30〕〔31〕〔32〕〔36〕〔37〕〔39〕〔41〕〔44〕〔45〕〔46〕〔47〕〔54〕〔56〕〔58〕〔59〕〔61〕〔62〕〔76〕〔美〕塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海：上海世紀出版集團，2008年，第118、119、10，45，10，6，6，82，139，6，22，341，3，6，196，63，6、196、63，63，221，20、19、4，5，10，101-102，200，19頁。

〔11〕值得指出的是，亨廷頓《變化社會中的政治秩序》的中文譯本中的幾個版本對political decay的翻譯不同，有作政治衰朽，有作政治衰敗?！裁馈橙姞枴.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海：上海世紀出版集團，2008年；〔美〕塞繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，李盛平等譯，北京：華夏出版社，1988年；〔美〕塞繆爾·P.亨廷頓：《變動社會中的政治秩序》，張岱云等譯，上海：上海譯文出版社，1989年。為了與下文福山著作的中譯本統一，統一使用“政治衰敗”。

〔12〕有關“難以抉擇”的表述可參見〔美〕塞繆爾·亨廷頓、瓊·納爾遜：《難以抉擇——發展中國家的政治參與》，汪曉壽等譯，北京：華夏出版社，1989年。

〔13〕雖然亨廷頓的分析路徑如此展開，但是其本人并沒有像福山對“國家—法治—民主問責制”的現代政治秩序形成次序進行明確論述，指出“權威—秩序—發展”是依次展開的一條路徑，筆者曾經總結道，亨廷頓這一時期的政治思想是“秩序與權威下的民主發展觀”。參見楊光斌、郭偉：《亨廷頓的新保守主義思想研究》，《國際政治研究》2004年第4期，第95-96頁；楊光斌：《制度變遷中的政黨中心主義》，《西華大學學報(哲學社會科學版)》2010年第2期，第5頁。

〔14〕除了批判“相容性假說”之外，亨廷頓認為現代化理論中的其他假說諸如“沖突理論”和“調和理論”是可以選擇吸納的。參見〔美〕塞繆爾·亨廷頓：《發展的目標》，董正華譯，第334-350頁。載羅榮渠主編：《現代化：理論與歷史經驗的再探討》，上海：上海譯文出版社，1993年。

〔15〕〔16〕〔21〕〔28〕〔38〕〔48〕〔52〕〔65〕〔66〕〔71〕〔75〕〔77〕〔84〕〔89〕〔美〕弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰?。簭墓I革命到民主全球化》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學出版社，2015年，第41-45，42，492，45，338，64，425、434-444，24，20，20、494，497-498，441，26，193頁。

〔17〕〔美〕弗朗西斯·福山：《國家構建：21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，北京：中國社會科學出版社，2007年。

〔18〕參見〔美〕弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學出版社，2014年，“序言”，第5頁；〔美〕弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰?。簭墓I革命到民主全球化》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學出版社，2015年，“引言”，第7-12頁。

〔19〕在福山看來，“國家活動的范圍”主要指政府承擔的各種職能和追求的目標，而“國家權力的強度”主要指國家制定并實施政策和執法的能力特別是干凈的、透明的執法能力，也就是現在指的國家能力或制度能力?！裁馈掣ダ饰魉埂じＩ剑骸秶覙嫿ǎ?1世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，北京：中國社會科學出版社，2007年，第7、16頁。在《政治秩序與政治衰敗》一作中，譯者將其譯作“國家功能范圍”和“國家機構的力量”。參見〔美〕弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰?。簭墓I革命到民主全球化》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學出版社，2015年，第51-53頁。

〔20〕關于國家能力和政體類型劃分的關系可參見Charles Tilly,Democracy，Cambridge:Cambridge University Press,2007,pp.19-20.

〔24〕Peter J.Katzenstein,ed., Civilizations in World Politics:Plural and Pluralist Perspectives,New York:Routledge,2009,p.42.對此，發展政治學者霍華德·威亞爾達也持相近看法，認為就發展的先后順序而言，首先建立一個能夠致力于民主和發展的政治體系，確保經濟增長使得整個社會收益而不是惠及統治精英?！裁馈郴羧A德·威亞爾達：《新興國家的政治發展——第三世界還存在嗎？》，劉青、?？勺g，北京：北京大學出版社，2005年，第36頁。

〔25〕楊光斌、鄭偉銘、劉倩：《現代國家成長中的國家形態問題》，《天津社會科學》2009年第4期，第52頁。

〔26〕在多數轉型國家中，民眾呼喚“強政府”的支持率一度接近50%。參見〔美〕霍華德·威亞爾達：《新興國家的政治發展——第三世界還存在嗎？》，劉青、?？勺g，北京：北京大學出版社，2005年，第111-112頁。

〔27〕參見〔美〕弗朗西斯·福山：《國家構建：21世紀的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，北京：中國社會科學出版社，2007年，“序”，第3頁；〔美〕弗朗西斯·福山：《政治秩序與政治衰?。簭墓I革命到民主全球化》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學出版社，2015年，第464頁。

〔29〕關于“回歸國家學派”對“國家自主性”研究的文獻可參見〔美〕西達·斯考切波：《國家與社會革命——對法國、俄國和中國的比較分析》，何俊志、王學東譯，上海：上海人民出版社，2007年；〔美〕彼得·埃文斯、迪特里?！斒┻~耶、西達·斯考切波編著：《找回國家》，方力為等譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2009年；〔美〕迪特里?！と饛剡~耶等：《資本主義發展與民主》，方卿譯，上海：復旦大學出版社，2016年等。

〔33〕楊光斌、郭偉：《亨廷頓的新保守主義思想研究》，《國際政治研究》2004年第4期，第95頁。

〔34〕有關“參與內爆”的表述可參見〔美〕塞繆爾·亨廷頓、瓊·納爾遜：《難以抉擇——發展中國家的政治參與》，汪曉壽等譯，北京：華夏出版社，1989年，第26頁。

〔35〕〔法〕米歇爾·克羅齊、〔美〕塞繆爾·P.亨廷頓、〔日〕綿貫讓治：《民主的危機——就民主國家的統治能力寫給三邊委員會的報告》，馬殿軍等譯，北京：求實出版社，1989年。

〔40〕〔美〕塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海：上海世紀出版集團，2008年，“1968年英文版前言”，第XIII頁。

〔42〕〔美〕塞繆爾·亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周琪等譯，北京：新華出版社，1998年，第372頁。

〔43〕〔55〕〔64〕〔74〕〔美〕塞繆爾·P.亨廷頓：《第三波：20世紀后期的民主化浪潮》，歐陽景根譯，北京：中國人民大學出版社，2013年，第206、7、44、252-254頁。

〔49〕這“統治藝術的六大發明”分別是制憲會議、成文憲法、權利法案、三權分立、司法審查、聯邦政府和聯邦制。參見塞繆爾·E.芬納：《統治史(卷三)：早期現代政府和西方的突破——從民族國家到工業革命》，馬百亮譯，上海：華東師范大學出版社，2014年，第480-495頁。

〔50〕〔83〕〔美〕弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學出版社，2014年，第224、392頁。

〔51〕林尚立、趙宇峰：《中國協商民主的邏輯》，上海：上海人民出版社，2015年，第2頁。

〔53〕美國政治學家魯恂·派伊曾用10多種不同維度來定義政治發展。相應地，威亞爾達也認為政治發展的定義和標準是困難的。參見〔美〕魯恂·W.派伊：《政治發展的面面觀》，任曉、王元譯，天津：天津人民出版社，2009年，第47-65頁；〔美〕霍華德·威亞爾達：《新興國家的政治發展——第三世界還存在嗎？》，劉青、?？勺g，北京：北京大學出版社，2005年，第48-49頁。

〔57〕對此，亨廷頓用公式表示為：1.社會動員÷經濟發展=社會頹喪；2.社會頹喪÷流動機會=政治參與；3.政治參與÷政治制度化=政治動亂。參見〔美〕塞繆爾·P.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海：上海世紀出版集團，2008年，第42頁。

〔60〕這些標準包括有效的政府機構、組織完善的政黨、民眾對公共事務的高度參與、文官控制軍隊的有效系統、政府在經濟方面的廣泛活動、控制領導人更替和約束政治沖突的一套合理而行之有效的程序等?！裁馈橙姞枴.亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海：上海世紀出版集團，2008年，第1頁。

〔63〕裴敏欣：《權威主義說的始作俑者亨廷頓談權威主義——與哈佛大學政治系博士研究生裴敏欣的對話》，《世界經濟導報》1989年3月27日，第13版。

〔67〕〔美〕漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯邦黨人文集》，程逢如等譯，北京：商務印書館，1980年，第45-51頁。

〔68〕〔美〕曼瑟·奧爾森：《國家的興衰——經濟增長、滯漲和社會僵化》，李增剛譯，上海：上海世紀出版集團，2007年。

〔69〕所謂“俘獲型國家”通常是指在政治經濟體制轉型過程中，原本居于絕對主導地位的國家與政府因為市場的誘惑而被市場俘虜，財團在影響政治過程甚至制定有利于自己的游戲規則，政府成為財團政治的俘虜。相應地，“勾結型國家”是政府等官僚機構和利益集團相互勾結的一種狀態。此外，還有被經濟力量以外的其他社會力量俘獲的其他類型“俘獲型國家”。關于“俘獲型國家”等工具性國家變體的深入探討可參見楊光斌、鄭偉銘、劉倩：《現代國家成長中的國家形態問題》，《天津社會科學》2009年第4期，第52-53頁。

〔70〕〔美〕弗朗西斯·福山：《中國模式代表集中高效》，《社會觀察》2010年第12期，第89頁。

〔72〕從“合法性”的“立法者”韋伯創立這一概念以來，經過李普賽特、亨廷頓等人的不斷改造，期間內涵是不斷嬗變的。特別是第三波民主化開始以來，“競爭性選舉”幾乎成為衡量“政體是否具有合法性”的唯一標準。參見楊光斌：《合法性概念的濫用與重述》，《政治學研究》2016年第2期，第2-19頁。

〔73〕Axel Hadenius,Jan Teorell,“Pathways from Authoritarianism”, Journal of Democracy,Vol.18,No.1,January 2007,p.144.

〔78〕在福山等絕大多數西方政治學家看來，中國屬于“威權國家”而非民主國家。

〔79〕參見Samuel P.Huntington,“Conservatism as an Ideology”, The American Political Science Review,Vol.51,No.2,(June 1957),pp.472-473。值得指出的是，美國政治上的保守主義與以哈耶克為代表的經濟領域的新保守主義還不盡相同，其政治上的保守主義者主要指反對共產主義、集權主義意識形態和推崇霸權外交的自由派知識分子。有關對美國政治、經濟、文化等各個層面保守主義者政見的進一步探討可參見楊光斌、郭偉：《亨廷頓的新保守主義思想研究》，《國際政治研究》2004年第4期，第94頁。

〔80〕〔美〕弗朗西斯·福山：《歷史的終結與最后的人》，陳高華譯，桂林：廣西師范大學出版社，2014年，第199-221頁。

〔81〕關于“文化是確立民主的必要條件”“多元文化決定了發展路徑多元”等說法可參見亨廷頓：《文明的沖突與世界秩序的重建》，周琪等譯，北京：新華出版社，1998年；Peter J.Katzenstein,ed., Civilizations in World Politics:Plural and Pluralist Perspectives,New York:Routledge,2009.等。

〔82〕楊光斌：《“法治中國”時代的新政治科學——政治學立場的政治法學(研究大綱)》，《黨政研究》2015年第4期，第13頁。

〔85〕Peter J.Katzenstein,ed., Civilizations in World Politics:Plural and Pluralist Perspectives,New York:Routledge,2009,pp.29-30.

〔86〕楊光斌：《早發達國家的政治發展次序問題》，《學?！?010年第2期，第105頁。

〔87〕有關階級斗爭與現代國家形成的相關文獻除了經典馬克思主義文獻外還可參見〔美〕巴林頓·摩爾：《專制與民主的社會起源——現代世界形成過程中的地主和農民》，王茁、顧潔譯，上海：上海譯文出版社，2012年；〔美〕西達·斯考切波：《國家與社會革命——對法國、俄國和中國的比較分析》，何俊志、王學東譯，上海：上海人民出版社，2007年；〔美〕布萊恩·唐寧：《軍事革命與政治變革：近代早期歐洲的民主與專制之起源》，趙信敏譯，上海：復旦大學出版社，2015年；〔美〕迪特里?！と饛剡~耶等：《資本主義發展與民主》，方卿譯，上海：復旦大學出版社，2016年等。

〔88〕〔美〕喬爾·S.米格代爾：《強社會與弱國家：第三世界的國家社會關系及國家能力》，張長東等譯，南京：江蘇人民出版社，2009年。

〔90〕有關“中國文明基體論”的說法可參見楊光斌：《習近平的國家治理現代化思想——中國文明基體論的延續》，《行政科學論壇》2015年第4期。