文明轉型與中國特色法治發展之路*

◎張恒山

一、文明轉型中的法治形成及其對近代中國的影響

公元前4000年左右人類進入文明時代。人類最初的文明是農耕文明，這是以農業生產為基礎的文明體系。人類通過建立國家，形成組織化的公共權力，抑制民間的武力爭斗，維護公共秩序，保持相對和平的社會生活環境，使自己走出野蠻時代。

農耕文明時代的國家形成之后，幾乎所有較大的地域性國家都形成君主制政體。在這一政體下，國家統治者普遍存在著欺凌、壓迫普通社會成員的傾向。從理論上說，這就需要對國家統治者的權力加以約束和限制。但是，除了在古希臘少數城邦國家和古羅馬共和時代有過曇花一現般的約束國家統治者權力的制度實踐之外，人類在農耕文明時代的絕大部分時間內、在絕大部分地區都沒有解決對國家統治者權力的限制、約束問題。在國家統治者權力不受限制約束的情況下，統治者任性的、隨意的、非理性的執政行為，表現為隨意處置臣民的生命，隨意剝奪臣民的財產，禁錮臣民的思想活動，等等。所以，農耕文明時代國家政權的存在延續要以大量犧牲臣民的生命、耗費臣民的財富、抑制臣民的智力發展為代價。這是破壞社會生產力發展、阻礙人類文明進步的巨大的負面因素。

公元1500年以后，人類逐步發展出一種全新的文明形態——商工文明。①目前，美國學者斯塔夫里阿諾斯編寫的《全球通史》以及國內各高校編寫的《世界文明史》都把這一時代定義為“工業文明”，我認為這一定義不準確，沒有真正反映這一文明的特征，所以，我把它定義為“商工文明”，即這是一個以商業、市場為主導，結合大工業生產為基礎的文明體系，其主要特征表現為思維方式的理性化、價值觀念的人本化、交換方式的市場化、生產方式的工業化、分配方式的普惠化、生活方式的城市化、組織方式的民主化、管理方式的法治化、活動范圍的全球化。在商工文明時代人類逐步發展出一種全新的國家治理方式——法治。法治是人們通過制定憲法、法律，一方面建構并授權給國家機關管理公共事務，另一方面限制、約束國家機構的權力，防止其因權力濫用而侵害社會成員的正當利益。

法治的最初形態出現于英國。自13世紀議會形成以后，英國一直延綿著國王權力和議會權力間此消彼長的斗爭。17世紀，新興的以清教徒為主體的市民階層依托議會發起反抗王權的長達半個世紀的革命斗爭，1688年的“光榮革命”終于使議會、國王權力斗爭塵埃落定?！肮鈽s革命”后的一系列立法——其中最重要的兩個法律是1689年的《權利法案》和1701年的《王位繼承法》——通過禁止國王違法施政，禁止國王侵犯公民的人身、財產、宗教信仰自由等權利，規范國家最高權力交替的制度，禁止國王干涉司法活動，規定所有官員優先效忠法律的義務，等等，建構起一個初步的法治框架，為整個人類國家的治理開辟了一條全新的道路。

英國在依法治理的道路上不斷探索，使這一國家治理形式不斷趨于完善。由于嚴格地限制了以王權為代表的國家權力對公民的人身、財產等基本利益的侵害，保護了社會生產力的最基本要素，為市場經濟條件下社會生產力的發展打開了廣闊的空間，經過約一個世紀的發展，英國在18世紀70年代率先開展工業革命，國家迅速強盛起來。

英國的示范帶動了美國、法國。美國于1787年制定美利堅合眾國憲法。法國大革命爆發之后于1791年制定憲法。后來，歐洲各國都將這三個國家作為仿效的楷模，形成了一個共識：通過立憲形成法治，限制以王權為代表的國家權力。根據憲法的規定建立國家權力機構并規范其相互關系以及這些機構與人民的關系，這是一個國家政治文明的標志。1848年歐洲各國普遍爆發革命，推翻君主專制制度，制定憲法，建立共和政體或君主立憲政體，通過立憲實行法治成為歐洲各國普遍遵循的國家治理方式。

當歐洲各國在英國帶領下先后擺脫農耕文明的政治制度桎梏，繼而在市場經濟體制下向工業化迅速邁進時，沉浸于傳統農耕文明之輝煌舊夢中的清朝統治下的中國就面臨三千年未遇之大變局。清朝不相信新生的、以商業為主導、大工業生產為基礎的商工文明遠遠領先于舊有的、以農業為主導的農耕文明，在無知愚昧中張揚著對西方國家的鄙夷和傲慢，結果被打得鼻青臉腫之后才勉強承認需要師夷長技。1840年之后，清朝的一些有識之士發起洋務運動。但是，這些有識之士并不明白新生的商工文明是一個完整的文明形態，不懂得它是一個由思維方式到價值理念、由工具技術到交換規則、由組織形式到法律制度構成的一個環環相扣的組織系統，而只是一廂情愿地希望采商工文明之技術精華補農耕文明之工具欠缺，以至于“中學為體、西學為用”成為清朝的精英們主導的學習西方文明的精神圭臬。

1894—1895年甲午戰爭的結果證明，中體西用思想主導下的洋務運動是徹底失敗的。痛定思痛，清朝統治者發現還需要學習西方的制度，于是有了清末的立憲和修律。但清朝統治者永遠弄不清立憲的真正要義：限制王權代表的國家權力，將國家治理引向法治。清朝統治者仍然以高高在上的主子的身份把憲法定義為“欽定”憲法，即將憲法視為清朝主子對臣民奴才們的恩賜。直至辛亥革命爆發，清朝也沒有真正將憲法付諸實施。辛亥革命后制定的《中華民國臨時約法》（1912年）并沒能阻止袁世凱復辟帝制。北洋軍閥時期的憲法（《中華民國憲法》，1923年）也從沒有真正付諸實施。國民黨統治時代，因遭受日本帝國主義的侵略，不僅沒有實行憲政的外部條件，蔣介石集團也從沒有真正貫徹憲法、實施法治的意愿?？梢哉f，直到1949年中華人民共和國成立之前，中國形式上雖有憲法，但沒有在憲法真正付諸實施前提下的法治，沒有完成由農耕文明政治統治向商工文明的法律治理的轉型。

二、新中國法治建設的探索之路

新中國成立之后，中國在國家治理方式問題上經歷了一個探索的過程。

中國共產黨曾經依據現代民主法治原理，高度重視制憲立國、走立憲法治之路。1949年9月，中國共產黨聯合國內各民主黨派召開中國人民政治協商第一次會議，制定《中國人民政治協商會議共同綱領》。這是一個臨時憲法性文件。根據這一臨時憲法，會議選舉產生中華人民共和國中央人民政府。從此開始了中國共產黨執政、各民主黨派參政的全新政治格局。1954年，中國共產黨領導制定了《中華人民共和國憲法》，這是新中國第一部正式的憲法。一直到1956年之前，中國共產黨主要是在兩個憲法文件的規范、約束下行使執政權力。

但是，由于馬克思、恩格斯開創的共產主義理論中關于國家治理理論遠未成熟，不足以為中國共產黨執政提供全方位的引導，由于新中國成立后立即進入執政狀態的中國共產黨并無在全國范圍執政的經驗儲備，由于斯大林主政時代的蘇聯不重視法治建設的政治實踐對同時代的其他社會主義國家（包括對中國）產生負面示范效應，由于計劃經濟體制和趕超式工業化任務驅使各種資源配置的權力高度集中于黨和政府，由于中國傳統農耕文明時代的國家權力不受約束的慣性思維的強大作用力，再加上20世紀五六十年代特定的國際、國內復雜形勢等，這些因素的綜合作用導致中國從1957年始走上了一條重視群眾運動而不重視法律的治國理政之路。粉碎“四人幫”之后，以中國共產黨第十一屆三中全會決議形成為標志，中華人民共和國才回到正常治理的軌道上來。

以實事求是的態度回顧走過的道路，反思執政的成敗得失，總結自身的經驗教訓，是中國共產黨不斷提升自己的執政水平的重要途徑。鄧小平同志在總結國際、國內社會主義運動的經驗教訓的基礎上，在我黨最先表述了依法治國的思想?！盀榱吮Ｕ先嗣衩裰?，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！雹佟多囆∑轿倪x》第2卷，人民出版社1994年版，第164頁。以鄧小平為核心的中共第二代領導集體在確定改革開放路線的同時，高度重視民主法制建設。中國共產黨第十二次代表大會的政治報告提出，社會主義民主的建設必須同社會主義法制的建設緊密地結合起來，使社會主義民主制度化、法律化。這些論斷表明中國共產黨在20世紀80年代初已經認識到民主、法治建設對于我國國家治理的重要性。這一認識充實了共產主義理論關于社會主義國家治理方式的內容。

1997年，黨的第十五次代表大會報告在我黨文件中首次提出，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。2002年，黨的十六大報告在闡述“政治建設和政治體制改革”問題時指出，要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。①江澤民：《全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面——在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告》（2002年11月8日），載《中國共產黨第十六次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2002年版，第31頁。2007年，黨的十七大報告在闡述“堅定不移發展社會主義民主政治”時進一步提出，“全面落實依法治國方略，加快建設社會主義法治國家”②胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告》，載《中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2007年版，第30頁。。2012年，黨的十八大報告在“全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標”中提出五項要求，其中第二項要求中包括“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障”③胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》（2012年11月8日），人民出版社2012年版，第17頁。。十八屆四中全會圍繞全面推進依法治國若干重大問題作出決定，該決定對全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家具有戰略規劃和指導意義。以上表明，中國共產黨對法治的認識逐步深化，漸趨成熟、定型。

在對法治的認識逐步深化的同時，中國共產黨在領導中國特色社會主義法治建設的實踐中也取得了巨大的進步和成就。

中國特色社會主義法治建設的成就首先表現為一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面實現了有法可依。

中國特色社會主義法治建設的成就也表現為依法行政取得了重要進展。通過有關規范行政主體和公務員的法律制度的制定和落實，規范行政行為的法律制度的制定和落實，規范行政監督、行政救濟的法律制度的制定和落實，我國各級人民政府的行政權力已逐步走向法治化軌道，規范政府權力取得和運行的法律制度基本形成。

中國特色社會主義法治建設的成就還表現在司法體系的建立以及通過司法體制改革推進司法公正。

此外，在推進社會主義法治建設中，中國共產黨的依法執政理念正在樹立，人權的法制保障正在得到強化，促進經濟發展與社會和諧的法治環境正在不斷改善，對權力的制約和監督漸趨成型，以社會主義法治理念為核心的法治文化逐漸深入人心。

不過，中國共產黨并沒有滿足于已取得的成就。十八屆四中全會作出的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在總結我黨領導下的社會主義法治建設取得的成就的基礎上，也指出當前法治建設所存在的問題，其中主要包括：立法質量不高，行政不依法不執法現象比較嚴重，司法不公和腐敗現象仍然存在，部分社會成員和領導干部中尊法、守法意識不強，等等。因此，《決定》強調要全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家。

三、中國特色社會主義法治發展之路

《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要“堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系”。這一重大命題隱含著這樣一層意思：當代中國社會主義法治發展道路具有中國自己的特色。由此，必須回答的一個問題是，當代中國社會主義法治發展道路的特點是什么。

（一）中國特色社會主義法治與世界性法治的共性

中國特色社會主義法治的形成、發展既有與世界其他國家法治發展相同的共性特征，也因各種歷史性因素的影響而具有自己的特點。在思考當代中國法治發展道路的特點問題時，我們首先必須注意到中國法治與世界性法治的共性特征。法治是人類在商工文明時代發明的一種全新的國家治理方式，它不同于農耕文明時代的國家治理方式。中國特色社會主義法治首先是法治，所以，它同世界其他選擇法治道路的國家的法治有共同點。從邏輯上看，只有在共性被確定的情況下，才能進而談特性問題。不確定共性，只講特性、特征，很可能講的就不是法治了。

人們通常認為法治具有一些一般性或共同性的特征。不同的學者對這些共性的描述有所不同。不同的法律文件對這些共性也有不同的闡釋。但是，我們可以從多樣化的法治特征的表述中概括出法治的一些共性要素。

1. 國家各職能機構的職能權限以及公民應當享有的權利、應當承擔的義務應由基于人民絕大多數同意的憲法加以規定；

2. 立法活動應由民選代表依據合理程序、秉承公平正義理念進行；

3. 政府處理政務、事務必須依據憲法、法律；

4. 當公民之間以及公民與國家機構之間發生矛盾、爭執時，應由處于中立地位的司法機構獨立、依法加以裁判；

5. 公民、社會團體、組織普遍地在履行憲法、法定義務的前提下行使合法權利。

作為一種全新的、代表進步和文明的國家治理方式，中國特色社會主義法治的最終成熟狀態也必須具備上述法治的共同性的特征。

（二）中國特色社會主義法治道路的主要特點

中國特色社會主義法治是在一個特定的歷史時代、特定的條件下，為了實現特定的歷史性任務而由中國共產黨領導的中國人民對中國國家事務、社會事務加以治理處理的實踐活動中探索、形成的法治。中國特殊的歷史條件、外部環境條件、本土文化條件等構成了對中國法治發展的制約因素。

首先，當代中國是一個正在擺脫落后的農耕文明狀態向先進的商工文明狀態轉型的文明體。中國的近現代發展的歷史條件因素、地理環境條件因素、市場經濟規律決定的區域梯次發展因素等共同決定了中國的不平衡發展狀態：一部分地區——主要是東部沿海地區、城市地區——在生產交換方式、生活方式、基礎建設等方面已經完成了向先進的商工文明的轉型，另外一部分地區——主要是中西部農村地區——基本上仍處于農耕文明生產、生活狀態。這種不平衡發展決定了這些不同地區的群體的利益要求、價值追求差別非常大，在許多領域難以形成共識。

其次，中國作為文明轉型滯后、經濟發展起步較晚的國家，在后發型的經濟發展過程中，其技術、資金、經營理念、管理方式、戰略構思、規則制定等方面處于落后狀態，從而面臨著在上述領域處于優勢的世界發達國家、表面上超越國界的跨國公司、貿易組織的競爭壓力。為應對這種競爭壓力，中國經濟發展不可能走完全開放的自由市場之路，而是需要強大的國家力量對初生的民族經濟、國內市場加以保護，對經濟發展加以規劃、引導。

最后，中國近代以來面臨外敵入侵、亡國滅種的危險，以至于大量的時間、主要的精力用于救亡圖存的奮斗中，幾乎沒有時間和精力投入到文化的轉型和建設中。由此決定，作為現代國家法治化治理所要求的法治文化嚴重缺失，大多數人不具備現代法治意識、法治觀念。這些時代性和歷史性因素決定了中國當代的國家治理必然會呈現出不同于其他國家的特點。這些因素決定了當代中國特色社會主義法治在發展過程中具有不同于世界其他國家法治的特點。這些特點包括：中國共產黨領導和推進；以人民代表大會制度為基本制度依托；在計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，在賦予政府巨大責任和權力的同時又對其加以必要的約束限制；在對中國傳統法文化揚棄的過程中不斷走向成熟。這些特點標示著中國社會主義法治的發展路徑。

第一，中國特色社會主義法治是由中國共產黨領導和推進的法治。

近現代西方法治國家的形成是以中世紀的城市形成、市民階層發展壯大、市民們的商品交換為核心的社會交往方式成為主導性社會交往方式為基礎的。市民階層在商品經濟主導的社會交換、生產中逐漸積累財富、壯大力量，并在經濟力量增長、階級人數增加的同時，逐漸發展出自己的宗教哲學、價值觀念，形成共同的階級意識，提出自身的基本利益保護要求，它們包括保護自己的人身安全、自由、財產安全、宗教信仰自由等。圍繞這些基本利益的保護，市民階層形成自己的法學、政治學理論——古典自然法學理論，并在這一理論的指導下，同恪守著專制王權制度、封建等級制度、天主教特權制度的國王、封建貴族、天主教會教士們進行長期抗爭，通過武力的或協議的方式，逐步獲得立法權，限制王權，廢除封建等級制度，建構保護自己上述基本利益要求的憲法、刑法、民法、訴訟法等基本法律制度，而后又在長期的社會運行中不斷地完善這些政治和法律制度體系，最終促使法治國家的形成?？梢哉f，西方法治國家狀態并不是某個思想家、某個政黨或團體人為地、有意識地設計建構出來的國家治理狀態，而是在市民階層主導的社會交換、生產方式的歷史轉型的過程中逐步自發產生、形成的國家治理狀態。西方由非法治狀態向法治狀態自發、漸進地轉型至少經歷了三四百年的時間。

社會主義法治并不是一個既定的、已經存在的社會現象，而是一個有賴人為地建設、推進才能形成的國家治理狀態。在中國這樣一個文明轉型滯后、有著崇尚人治的濃厚封建文化傳統的國度，若非人為地推進法治國家建設，而是依賴社會自發地演變進入法治狀態，那將是一個極其緩慢、漫長的過程。中國所處的歷史環境條件不允許我們等待法治國家慢慢地自發形成，而是要在理性主導下人為地大力推進。在中國，有能力較快地推進法治國家形成的力量只有中國共產黨。中國共產黨自身的先進性特點使其適宜于擔當這樣的領導角色。中國共產黨從一開始建立，就以建設一個強大的現代文明富強的中國為目標，以堅持正義原則和全心全意地謀求全中國最廣大人民群眾的根本利益為己任。中國共產黨在長期的政治實踐中形成了成熟的組織結構、嚴密的組織紀律，并不斷清除腐敗追求自身隊伍的純潔，從而具備強大的組織能力、事業驅動能力。通過中國共產黨領導立法，并通過黨的各級組織、干部率先垂范尊法、執法、守法，可以帶動整個社會尊法、守法，加快社會主義法治國家的形成。

中國共產黨領導、推進法治建設，并不意味著中國共產黨自身可以凌駕于憲法、法律之上，并不意味著中國共產黨自身不受憲法、法律的約束。在中國共產黨強調全面推進依法治國的同時，也承諾自身依法執政。依法執政的內容包括領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法。①參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過），載新華網2014年10月30日。在憲法、法律尚未制定時，中國共產黨領導人民制定憲法、法律，是把黨的治國主張與人民的當家作主的意愿結合起來，形成未來治國理政的規則依據。一旦憲法、法律制定了，中國共產黨就要在憲法、法律范圍內活動，就要督促、保證政府系統執行法律，就要支持司法機關依法獨立行使裁判、檢察職能，就要通過各級黨組織、黨員干部帶頭守法。中國共產黨要領導、推進法治建設，同時也要恪守憲法、法律，這兩者并不矛盾，而是中國特色社會主義法治的必然內涵。

第二，中國特色社會主義法治是以人民代表大會制度為基本制度依托的法治。

任何國家的法治都要依托一定形式的政治制度。當代世界各國的法治實踐表明，同樣實行法治，各國的政體卻大不相同。美國是在堅持“三權分立”的政體原則下實行總統制政體踐行法治。英國一直是在君主立憲政體下踐行法治。德國在第二次世界大戰之后實行議會共和制政體，法國、俄羅斯實行半總統制政體，瑞士創立委員會制政體，各自同樣推進法治。中國人民在長期的實踐中探索形成的人民代表大會制度，不同于當代世界一些主要大國的政體，是中國特色社會主義法治的基本制度依托。在這一制度中，由人民代表組成的國家和地方性權力機關并不僅僅是立法機構，而且享有重大人事任免權、重大事項決定權、監督權，地位至上。人民政府、人民法院、人民檢察院都由人民代表大會產生，向人民代表大會負責，受人民代表大會監督。這一組織構建形式從理論上講，比較充分地體現了中國人民當家作主的理念：人民通過自己的代表們制定法律、表達自己的意志；人民通過自己的代表們選舉產生國家其他職能機構的主要負責人；人民通過自己的代表對國家重大事項作出決定并交政府或其他職能機構執行；人民通過自己的代表監督人民政府、人民法院、人民檢察院的工作，確保其各自依法履行職責。這種政體形式可以使人民意志得到比較充分的表達，使人民意志得到比較充分的貫徹、執行，而法律就是人民的意志表現。表達、貫徹、執行人民的意志就是中國特色社會主義法治的精髓。

當然，中國的人民代表大會制度的實踐歷史還不夠長，還有許多有待完善的地方。比如，如何改進代表選舉制度以確保人民代表具備代表人民行使當家作主權力的素質、能力？如何真正確保人民代表大會行使四大職能權力？如何協調人民代表大會的權力主體地位與黨的領導作用，體現黨的領導與人民當家作主的有機統一？這些問題需要在深化改革的不斷探索中加以解決。

第三，中國特色社會主義法治是在賦予政府巨大責任和權力的同時對政府權力加以必要約束限制的法治。

世界各國法治形成的過程都是以對政府權力嚴加約束限制為開端的。從英國1689年的《權利法案》規定國王未經國會同意不得停止法律或停止法律之實施開始，就開啟了民選代表立法、國王代表的行政機關依法行政的法治原則。此后，美國1787年憲法、法國1791年憲法都非常突出地限制政府的行政權力。這一時期——從17世紀至19世紀中期——人們普遍認為，君主尤其是專制君主行使權力傾向于任性，而君主任性必然給人民帶來災難，因此對君主權力必須加以限制。①參見[法]狄驥：《法律與國家》,冷靜譯，中國法制出版社2010年版，第126—128頁。限制君主權力的具體措施包括：（1）剝奪其傳統的立法權，將立法權交給民選的代表們行使；（2）剝奪其干預司法的權力，確保司法獨立；（3）以憲法或立法的方式明確規定君主領導的政府的權力事項，禁止政府越權行政；（4）要求君主及其領導的行政系統在行使法定權力、具體處理政務時必須嚴格依據民選代表們的立法行政。即使19世紀中期在許多國家仿效英國建立君主立憲制度，以至于君主實際上并不行使行政權力的情況下，人們對君主的防范措施仍然被延續用來對付政府。在那些完全拋棄君主制、建立起共和政體的國家，這種防范措施則被用來約束行使行政權的政府——哪怕這一政府的首腦是民選產生的。在19世紀中期以前，各國憲法在權力事項方面一般只授予政府維護國家安全、維護社會治安的權力。通常人們把政府視為給人民看家護院的守夜人，不允許政府干預經濟、社會事務。但是，隨著工業化進程的展開，貧富差距急劇拉大，以工人和雇主的矛盾為主的社會矛盾迅速激化，各國政府再也不能對這些矛盾視若無睹、袖手旁觀了。從19世紀后期開始，德國、英國政府承擔起引導國會立法、有限干預經濟社會事務、平抑社會矛盾的任務，美國、法國政府也隨后跟進。從19世紀后期至20世紀70年代，以西歐和北美為代表的先行完成工業化的地區各國，紛紛出現政府權力擴張現象。這種權力擴張是伴隨著政府職責權限的擴大而展開的。這些政府的職責包括規定最低工資、監督雇主改善勞動條件和工廠衛生條件、發展失業救濟、傷殘和養老保險事業、開展義務教育、提供醫療保障和住房保障等，再后來進一步擴展到保護婦女、兒童、殘疾人的特殊利益，通過稅收、匯率、利息、經濟政策等調節市場，發展政府所有權的公益性企業、事業組織，等等。但無論政府權力如何擴張都是有限的，而且必須有法律依據。而制定法律的權力總是牢牢地握在民選的代表們組成的議會手中。即使政府的權力擴張也包括獲得委任立法權和細節立法權，其前提是不得違背憲法和議會立法。

與上述先行完成法治化轉型的各國政府權力演進由嚴格受限到保持限制前提下的有限擴張的路徑不同，中國特色社會主義法治的起步是從政府擁有巨大而廣泛的權力開始的。中國的法治建設的根基——市場經濟制度體系——是在否定數十年的計劃經濟制度體系的前提下開始重建的。計劃經濟時代的中國政府擁有的權力是巨大而廣泛的。政府統攬一切物質資源、人力資源、資金資源，對經濟活動的各個環節從生產、交換到分配、消費作統一的計劃、規定，對各個經濟領域、各個經濟部門、各個生產單位作統一的資金、物質、人力的調配。與之相應的，教育、文化、科研、醫療衛生、民生救濟等部門的運行也被納入政府的統一計劃安排之中。政府的工作方式就是發布政令、命令，要求下級嚴格執行。所以，在計劃經濟體制下不可能出現權力受到約束、限制的政府。

當中國嘗試從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型時，按照歷史上法治建設的應有邏輯應當是從約束、限制政府權力開始。但是，中國是一個后發型發展中國家，不能慢慢等待市場自發的資金積累、自發的人才發現、自發的規則形成去實現向發達國家狀態的轉型。中國急需趕超式的發展。（1）這種趕超式的發展需要政府啟動市場經濟基本制度的制定，靠政府的力量廢除、淡化計劃經濟的體制、制度，為市場經濟發展開辟道路。（2）這種趕超式的發展需要政府調配人力、物力、資金優先發展對市場活動具有基礎性作用的公路、鐵路、橋梁、港口、航空設施，如無政府主導，只是等待私人資本投資，這些基礎性設施建設將是非常緩慢的。（3）這種趕超式的發展需要政府適度地保護國內市場，通過產業政策的制定、關稅的確定、匯率的調控、利息的調整、貨幣的發行、價格的限制、市場準入的審批、技術壁壘的設定、環境保護標準的設立等，保護國內弱勢企業、產業，使其有一個成長、發展的環境，免得處于起步狀態的民族工業、企業尚未成熟就被國外的企業、跨國公司壓垮、擠垮。（4）這種趕超式發展同時會引發社會矛盾迅速發展、激化，以至于需要政府干預市場的分配，調節社會矛盾，發展社會教育、衛生、福利、保險事業，維護社會治安等，從而為趕超式發展提供一個分配相對均衡、安全、穩定、有序的社會環境條件。中國的這種趕超式、跨越式發展決定了中國政府尚未經歷歐美國家政府在19世紀中期以前的嚴格的權力約束限制時代。于是，對于當代中國的法治來說，面對的一個最大問題就是，在政府被賦予主導經濟發展、維護社會穩定職能的巨大責任而擁有巨大、廣泛的權力的同時，如何對政府的權力加以控制、約束。在解決這一問題的過程中，形成了當代中國特色社會主義法治的一個重要特點，即在保有政府巨大權力的同時又要尋找有效對策對政府權力加以必要約束限制。這種約束限制既要確保政府權力不至于失控、濫用，又要使得政府在承擔著人民對它的巨大期望、期待的情況下能夠繼續有效履職。

中共十八屆三中全會《決定》對政府的職能有了全新的定位。該《決定》要求政府提高宏觀調控能力，改革投資體制，完善成果考評體系，減少行政審批事項，加強發展戰略、規劃、政策、標準等的制定和實施，加強市場活動監管，提供各類公共服務，等等。政府在承擔這些職責的同時，必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，建設法治政府和服務型政府。①參見《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次會議通過），人民出版社2013年版，第16—19頁。中共十八屆四中全會《決定》進一步強調要加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。②參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年10月23日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過），載新華網2014年10月30日。

第四，中國特色社會主義法治是在對中國傳統法文化揚棄的過程中不斷走向成熟的法治。

法文化是指與既有的法律制度相對的、被現實中的社會主體所接受和認可的、影響著社會主體對法律制度的認知并主導其在實踐中作出具體行為選擇的法律理論、價值理念和行動準則。法治文化的建構對一個國家的法治建設起著根本保障作用。沒有一種與法治相匹配的法文化，即使有一套符合法治原理的法律制度，這種制度也會在實踐中被扭曲，也形不成法治國家。

西方法治出現之前經歷過相當長的法治文化準備時期。公元12—15世紀出現的羅馬法復興運動、公元14—16世紀勃發的文藝復興運動、公元16—17世紀興起的宗教改革運動、公元17—18世紀流行的法國啟蒙運動等，標示著市民階層法文化的形成。這種文化的主導要素包括個人神圣、人人平等的價值觀，契約聯系、規則至上的社會觀，主權在民、君權受限的政治觀，信仰自由、表達無罪的思想觀等。這些最基本的觀念通過眾多進步學者的著述得到系統論證，在市民階層中得到廣泛傳播和普及，完全顛覆了中世紀的以神權至上、王權無限、貴族特權為核心要素的文化觀念，為法治國家的形成奠定了堅實的文化根基?？梢哉f，西方市民階層形成的市民法文化是孕育近現代法治之母。正因為法治這種國家治理形式源自于市民階層的法文化，所以，在一系列的政治革命將各國的市民階層的代表們推上國家權力的寶座后，他們所倡導、推行的國家治理方式也就自然地有著與之相匹配的法文化的強有力支持。當法治制度系統孕育、誕生于市民法文化，而先行形成的市民法文化天然地與法治制度系統相匹配時，法治這種特殊形式的國家治理系統在實踐中的運行就比較順暢。

歷史因素決定了中國特色社會主義法治是在缺乏法治文化準備的情況下起步的。

近代以來，從清政府的“中學為體、西學為用”式的洋務運動開始，直至北洋政府、國民政府的統治，中國現代法治文化的建構問題都沒有被重視過。在國民政府統治時期，即使形成了較為系統的、追隨西歐大陸法系制度體系的六法全書，但在絕大多數民眾的頭腦中，仍然秉持著中國傳統農耕文明時代的法文化觀念。

中國農耕文明時代的法文化所包含的與個人品行、修養相關的部分道德準則，譬如“仁、義、禮、智、信”，不僅是農耕文明時代中華民族道德文化的瑰寶，而且對當代中國法治建設也有重要意義。這些簡明、精當、唯美的道德信條若被人們普遍遵循，則能對當代中國法治提供強有力的支持。令人遺憾的是，這些道德信條現在很少被人們談起，而實踐中被保留下來、被人們大量反復踐行的卻是中國傳統文化中那些建基于也維護著農耕文明秩序、不利于當代法治建設的觀念、信條。

中國農耕文明的主導性法文化以三大要素為基礎：以個體家庭為主從事分散的農業耕作，以血緣親屬聚居組成村社作為基層管理組織，以帝王至上的郡縣制作為國家組織治理的基本制度形式。①參見馬克垚主編：《世界文明史》（上），北京大學出版社2004年版，第159頁，第171—172頁。中國農耕文明主導性法律文化是適應著上述生產生活方式、管理方式、國家組織形式的關于法律、義務、權利、權力的認識、觀念和態度。這些認識、觀念和態度的要點在于：法律是高高在上的君主用以威嚇、制裁民眾從而維護統治秩序的工具；②參見陳曉楓主編：《中國法律文化研究》，河南人民出版社1993年版，第180頁。國家是上天賜予君主的私有物，其中包括國家成員們的生命、財產等；君主總攬國家所有職能權力卻并不必然要遵守法律；以農民為主的社會成員們認為國家的法律——王法——完全是外在權威以武力強加給自己的，只要能夠逃避懲罰就不必遵守法律。在此基礎上形成的中國農耕文明主導性法文化主要體現為三大觀念：親情至上的義務觀、等級劃分的秩序觀、權力不受約束的政治觀。

親情至上的義務觀使得人們普遍認為，有親情就有義務，即為親人謀利的義務；無親情就無義務，即對沒有親情關系的人不承擔任何義務；親情大于王法，即當親情和國家法律發生沖突時優先服從親情要求。

等級劃分的秩序觀使得人們普遍認為，人天生就有高低貴賤之分，所以現實中的人理所當然地分為上下尊卑不同等級，上位者與下位者的基本關系是上位者命令、下位者服從的關系。

權力不受約束的政治觀使得人們普遍認為，權力至上，法律源自掌握權力者的意志，權力大于法律，擁有最高權力者在政治領域可以隨心所欲，不受法律約束。

在中國進入文明轉型之前，這種農耕文明時代主導性法文化觀念伴隨著三大要素的形成、發展而形成、固化，同時這種法文化觀念一旦形成就成為一種相對獨立的精神現象，它甚至可以不斷地自我復制，以至使其自身存在不再依賴于三大要素。即使君主制早已廢除、農民已經變成市民或工人、以血緣親屬為基礎形成的傳統村社已經因為移居、打工而支離破碎，以親情義務觀、等級秩序觀、權力至上觀為主要內容的法文化觀念仍然頑強地左右著人們的精神，主導著人們的行為。人們用這些既有的法文化觀念主導自己的行為，力求用這種文化觀念衍生出的行為準則去規范、要求新的社會環境中的人際交往、互動關系，使之適合于傳統文化觀念所勾勒出的秩序。于是，在這種文化盛行之處，在沒有親情之處偽造出親情，在消滅等級之處重構、固化等級，在約束權力之處縱容、崇尚權力。于是，在這種文化濫觴之處，無論多么先進的政黨，依據多么先進的觀念，制定出多么先進的法治制度體系，都在實際運行中被扭曲得面目全非。

綜上所述，中國特色社會主義法治面臨著巨大的文化挑戰。我們必須高度重視中國共產黨上層領導建構的體現現代商工文明精神的法律制度體系，以及全面推進依法治國的決心與大多數干部、絕大多數民眾秉持著傳統農耕文明主導性法文化觀念、在實踐中將法治加以扭曲、變形之間的矛盾，下大決心、投入大精力建構適應中國特色社會主義法治所需的中國特色社會主義法治文化。中國特色社會主義法治文化應當包括馬克思主義創始人的理論中和新中國領導人的論著中倡導法治的觀點論述、人類法治文化中的優秀的共性要素，以及中國傳統文化中適應和支持當代法治的成分。中國特色社會主義法治文化應當是上述要素的綜合體。

應當看到，中國特色社會主義法治文化建設是一個長期的、艱苦的工作。它不可能通過一場運動、幾次學習、領導人的幾次講話就改變人們由傳統農耕文明時代繼承下來的普遍認識、觀念。國家對此必須有一個長期的規劃，有計劃地加以推進，必須通過各種教育機構、宣傳系統、傳媒途徑宣揚現代法治理念、法治理論、法治觀念、法治原則等，弘揚現代的人民主權、人權平等、憲法法律至上、權力受限等觀念以及支撐這些觀念的現代法學理論，在保留弘揚中國傳統文化的精華的同時徹底批判、擯棄中國傳統農耕文明的不利于當代法治的法文化觀念。中國特色社會主義法治只有在對中國傳統法文化加以揚棄的基礎上才能不斷走向成熟，才能逐步成型。