從人地和諧視角看我國當前農村土地利用

肖云

[摘要]作為農業大國，我國農村土地的合理利用成為謀求農村經濟可持續發展的關鍵，而這項合理利用又涉及到協調人糞無限需求與土地有限供給之間的矛盾。本文旨在從人地和諧的視角出發，以可持續發展理念為指導，深入剖析我國在當前農村土地利用方面存在的問題及不和諧因素，從人、地、生態、利用效率和權利等方面為我國農村土地的可持續利用提供對策建議。

[關鍵詞]人地和諧 農村土地利用 可持續發展

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A

[DOI]10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.03.012

黨的十九大報告明確指出，我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，這意味著我們既要創造物質精神財富以促進發展，同時要兼顧生態環境的保護、人與自然的和諧共存。要建設美麗中國，推進生態文明體制改革，美麗鄉村和綠色城鎮化的建設便成為極其重要的任務。在新農村建設中如何協調好土地利用類型、保證生態質量、減輕環境問題，實現農村土地的合理利用，都成為當下農村發展和提質的重大挑戰。具體來講，農村土地利用是指農村土地使用權人在國家宏觀指引下依據相關的土地利用法規，提高土地利用效率和發揮土地效能的過程。農村土地的合理利用關鍵是協調好人與地的關系。

我國當前農村土地利用存在的主要問題

隨著城鎮化的不斷推進和經濟的不斷發展，我國的人地矛盾不斷凸顯，目前，人口眾多、土地資源相對不足和環境承載能力較弱是我國的基本國情。同時在農村土地資源的利用類型和效率、土地資源的使用權和所有權等方面存在諸多的問題。這些問題不僅會導致人地關系的進一步緊張，而且會給農村經濟的可持續發展與和諧現代化進程的推進帶來負面影響。以下我們從地、人、利用效率、利用權利和生態五個部分來進一步分析。

耕地面積急劇減少，質量同時下降?！?016中國國土資源公報》數據顯示，2015年全國因建設占用、災毀、農業結構調整等原因減少耕地面積33.65萬公頃，凈減少耕地面積4.35萬公頃。筆者認為原因有以下幾點：第一，過分強調城鎮化發展的速度，占用很多農村優質耕地，導致農業土地非農化。由于建設占用耕地具有不可逆性，未來城鎮化建設中占用的耕地將成為我國農村耕地流失的重要威脅，甚至成為糧食安全的重大威脅。第二，不合理的耕地利用方式導致肥力衰竭。根據農業部最新發布的《2016年全國耕地質量監測報告》，我國耕地的板結問題突出，土壤中有機質比例低，氮磷鉀含量不平衡且缺乏，區域性土地酸化日益嚴重。長期使用化學肥料、重使用輕養護的掠奪式經營，再加上自然災害和環境污染的影響，耕地質量日益下降。

農村人口問題日益尖銳復雜?！懊褚允碁樘?，食以地為本”。人地關系直接制約著農村土地的可持續利用，所以農村人口問題自然成為了一個不可忽視的關鍵點。農村人口的不合理增長導致環境壓力增大，環境狀況不斷惡化;隨之而來的就業結構不合理也會影響經濟的可持續發展。首先是人口與土地資源直接矛盾，人口高速增長伴隨著對土地資源需求的無限擴大，環境承載能力逐步下降。其次是低素質的勞動力，簡單粗暴的勞作方法與集約化農業、商品性農業需求的逐漸磨合需要一個過程。第三，傳統農業經營效益比日益低下，大量農村勞動力剩余，外出打工人口較多與城市就業容量有限之間存在矛盾。

土地資源粗放經營，利用效率極低。我國呈現工農、城鄉“雙二元”結構，兩者之間的巨大矛盾會影響土地資源的配置和利用效率，阻礙其發揮應有效能。為加快區域經濟發展，在城鎮化建設中，地方政府常將土地作為招商引資的談判籌碼，以地生財、以地融資。許多城鎮大搞“新區”“開發區”，后因經濟實力難以支撐，導致大量土地圈而不用或因低價低廉過度鋪張，造成土地資源的極度浪費。除此之外，眾多中小型鄉鎮企業分散分布，土地資源占用面積過大，缺乏統一規劃;宅基地大量閑置，隨意性自發建設導致“空心村”等問題嚴重，城市建成區擴展速度遠高于城鎮人口增長速度，土地集約利用程度較低。除此之外，土地財政和產權制度等不完善、比較利益差異、市場失靈與政府失靈并存對農村土地資源配置效率低下也存在著重要影響。

土地流轉市場不規范，土地產權模糊。首先，土地流轉無序化。土地流轉多指土地的所有權不變，經營權和土地主體之間進行轉變的現象。隨著就業結構的轉換和農業升級，近年來土地承包經營權逐漸轉變成一種債權性質的交易，農民之間達成簡單的口頭土地流轉協議和私下轉租、非法轉租等狀況時有發生，市場作用下價格低廉的灰色交易也有存在。目前，農村尚未建立一種有序的土地交易市場，國家也尚未出臺一種削減農戶占用權、促進土地合理利用的宏觀調控機制，土地流轉現狀急需規范。

其次，土地產權等方面法治和制度建設不完善，存在解釋漏洞?！吨腥A人民共和國土地管理法》第6條中對于集體的規定所指不明確，因此，宅基地和自留地、自留山的歸屬權也就存在過大的解釋空間。國家是土地的所有者，集體是代理人，但無權改變農村土地使用方向和相關權力，地方政府為政績和財政做出自己的調整安排和買賣，造成大量土地被占用和非農化，大量農民失地。同時有關農村宅基地問題的制度建設和規定懲罰機制不完善，常有未經土地管理部門批準而私自建房的現象，農村宅基地面積逐漸擴大，但修建時利用率不高，農村宅基地容積率僅達到0.268。

農村生態系統紊亂，生物多樣性遭到破壞。植被是維護農業生態平衡的重要因子，而作為人口再生產和自然再生產的結合，我國在農業生產過程中很少重視對植被的保護。由于開發成本低的森林資源的嚴重破壞，我國西北地區沙塵暴頻發，長江中下游地區旱澇災害頻繁，土壤有機質流失、農作物病蟲害問題嚴重，造成土地資源承載力減弱甚至導致土地的荒廢。自然災害巨大的摧毀力和廣泛的破壞范圍使其成為農村土地合理利用的一項重大挑戰。而在我們無法影響自然力的情況下，便可從人為方面找原因：一是農業部門結構畸形，種植業過度擠壓林牧漁業，導致生態系統不平衡;二是生態意識沒有形成，農村生活能源緊缺造成亂砍濫伐，又無意秸稈還田，農業生態環境保護意識不夠;第三，生物多樣性是生態系統平衡的必要前提，但農村有些機械化建設削減地表水涵養能力，破壞鄉村景觀的自然植被的連通度，使得生物多樣性難以維持。

人地和諧視角下農村土地可持續利用的實現途徑

人地和諧的根本目的在于協調好人類無限需求與土地有限供給之間的矛盾。而在一定地域和時間段內通過調控，兩者可達到一定程度上的動態平衡。調控一方面以人為中心，將土地作為資源考慮其可持續供給和長期效益問題;一方面以地為中心，將土地作為生態環境考慮其土地承載力和生態問題。結合我國當前土地利用存在的上述問題，本文嘗試從地、人、產權與法律、利用效率、生態環境五大方面提出具有可操作性的對策建議。

保持合理的城鎮化發展速度，保證耕地數量，提高耕地質量。以人為本地保護耕地，要從宏微觀和全國各地方各級別科學規劃土地利用類型，建立基本農田保護區，守好可耕地紅線，將其作為政府領導任期政績的主要內容之一，避免地方領導為土地出讓金和GDP盲目建設造成的土地流失和利用效率低下的問題。在財政方面對城鎮用地擠占耕地進行約束，讓農民統一規劃建造樓房，減少分散浪費，國家建設用地方面要嚴格審批制度，注重可行性論證分析。質量方面，要做好農田水利建設，加強對科技要素的重視程度，打造綠色農業，節約灌溉用水。同時，完善農用地質量評估體系制定農村土地中長期合理利用政策的依據，也是耕地數量保護工作的前提，可采用動態考察與靜態考察相結合、全面考慮多方主體的辦法，兼顧地區間土地的不同特征，具體指標包括耕層厚度、土壤有機質的含量、土壤保水保肥能力等。

從人口著手，控制人口數量，增強農民耕地保護意識。從人地和諧的視角出發，人口非合理增長的控制情況對農村土地的合理利用有重要影響。目前我國人口增長已經進入新階段，但仍要注重農業人口數量的非合理增長，尤其是在“重男輕女”等傳統思想影響下的多生超生問題，協調人地矛盾，警惕臨界的人口承載力，以實現農村土地資源的“相對”可持續利用。同時，勞動力素質是當前制約農村土地合理利用的最大人口難題，應極力避免為效益而采取的非規律性農藥手段等給土地帶來的傷害。這要求我們重視農業從業者素質的提高，主要指農村土地保護主觀意識的樹立和專業素質的提高。每年的6月25日是我國的“土地日”，在此類重要日期和日常生活中，通過互聯網等手段開展相關的文化宣傳和思想意識教育，夯實“惜土”意識，樹立生態倫理和環境道德觀念;通過系列科普讓農業從業者意識到錯誤耕種手段的危害性并學習有效率、有規律且無危害的種植方法，最大程度地減少農業從業者對土地人為利用不當造成的危害;可考慮建立“升獎降罰”的激勵機制，對土地投入增加、改善土地生產生態條件的農戶進行獎勵，抓示范典型進行表彰，反之懲處。以此調動廣大農業從業者對土地經營長期投入和土地保護的積極性。

完善土地流轉制度，明確相關法律條例的具體解釋。完善土地流轉相關制度，是農村土地合理利用的綜合制度保障，是需要各部門各主體相互配合完成的復合任務。一是要賦予農民足夠的財產權和使用權，允許外出打工的農民抵押、轉讓土地，實現土地的合理流轉。在土地承包關系中農民實際對土地享有占有、使用、收益分配、有限處分等承包經營權，可在承包期內對承包地依法轉讓、代耕、拍賣、租賃、互換等，但同時提倡在承包期內穩定土地權屬問題。土地征用方面則要建立以農民自主交易為主，公益性交易為輔的土地征用機制。要從法律層面保障農民的各項權利，完善土地產權制度，提高土地資源配置效率。二是打造公平完善的交易市場機制，以改善粗放的農村土地經營管理模式。政府應該正確引導土地交易，在市場機制基礎上進行必要的宏觀調控，要充分考慮土地的不同所在地的環境條件與效能發揮，積極探索土地流轉市場的價格運行與補償機制，以促進農地交易市場的開放公平規范。

完善《中華人民共和國土地管理法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等相關法律，將法律適用和法律解釋具體化，明確農民對土地的所有權、使用權、處置權，為土地流轉規范化、市場化提供必要保障。

優化空間布局，提高土地集約化程度。后備土地資源的開發，需要挖掘城鎮存量土地的潛力，可調查清理各類閑置土地，及時回收農民搬遷后的舊莊基、遠超合同規定期限未動工的閑置土地，對拋荒、半拋荒的農田征收拋荒費。要做好宅基地退出的試點研究，大力治理空心村現象，對閑置的土地采取租賃、復墾等措施，以土地復墾來達到農村土地資源“絕對”數量上的可持續利用。方法上可以采取宅基地換房或現金補貼等形式，在一定程度上緩解治理難題，同時要加強對此類城鄉建設用地整治的全過程監管，保證效果。

采取綜合措施有效治理農田環境污染和生態破壞。生態環境的整治從源頭和現狀兩手抓，嚴格審批制度，降低高污染項目蒙混過關的比例，同時加強對污染源的檢測，以新研發的生物性農藥代替高毒低效易殘留的傳統農藥。生態方面，突出重點環境保護工程的帶頭作用，將工程技術與生物措施、耕地政策相結合，以治理土地沙化、鹽堿化、水土流失。同時改善鄉村生態景觀，注重保護植被和生物多樣性，多元化建設農村生態文明。產業結構方面，合理配置三大產業結構，打造生態農業，開展適合當地土地資源現狀的生態環境規劃和安全保護。值得注意的是生態補償機制的建立，“誰開發誰保護，誰污染誰修復”，針對生態環境問題采取土地有償使用、相應交納土地生態環境恢復治理保護金等措施，做好生態補償的范圍、方法、途徑等具體限定。

責編/楊昀赟