鄉村振興與城鄉融合機制創新研究

陳婉馨

[摘要]十九大報告提出要建立城鄉融合發展的體制機制和政策體系。實現鄉村振興戰略，需要對城鄉關系進行重塑，需要對過去的城鄉政策進行反思和重構，積極推進城鄉要素融合機制、農村基本經營體制、城鄉融合規劃機制、生態保護機制等方面的創新。

[關鍵詞]鄉村振興 城鄉融合 機制創新

[中圖分類號]F321 [文獻標識碼]A

[DOI]10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.03.009

十九大報告提出要建立城鄉融合發展的體制機制和政策體系。最近的中央農村工作會議也首次提出了中國特色社會主義的鄉村振興道路思想，并要求重塑城鄉關系，走城鄉融合發展的道路，這是對馬克思主義城鄉融合思想的重大發展。恩格斯早在1847年就提出了“城鄉融合”思想，他認為兩者的融合就是“結合城市和鄉村生活方式的優點而避免兩者的偏頗和缺點”，只有實現城鄉融合，才能使人得到全面和自由的發展。但是，實現城鄉融合是一個長期而艱巨的任務，特別是在我們這樣一個農業大國，由城鄉分割到城鄉融合需要付出更多的艱辛。我們要對城鄉關系進行重塑，要對過去的城鄉政策進行反思和重構，要對其他經濟社會政策進行相應的調整。當前，在資源配置、要素流動、農業基本經營制度、產業與規劃布局、公共服務、生態保護等方面都涉及到城鄉融合問題，非改革創新不能實現鄉村振興之重任。

積極推進城鄉要素融合機制創新

城鄉關系自新中國成立以來經歷了城鄉分割、城鄉短暫的共同發展、城鄉統籌等階段，目前初步形成城市支持農村、工業反哺農業的格局，但是由于體制機制不協調、城鄉發展不平衡，已經無法滿足農民追求美好生活的現實需求，進而制約了我國城鄉關系的協調發展，影響到我國全面建設小康社會的目標實現。部分束縛城鄉融合的二元體制機制仍在發揮作用，城鄉部分要素仍然不能按照市場機制進行配置，部分要素仍然不能公平交易。而激活主體、激活要素、激活市場是城鄉資源融合的必由之路。就激活主體而言，鄉村振興根本上是人才的振興，這就需要創新城鄉人才流動機制，深化戶籍制度改革，完善就業制度。既要允許農民脫離農業農村到城市自主創業，又要為城鎮市民到農村創業掃除障礙。要逐步消除戶籍背后的隱性福利，支持城鄉人口自由流動創業就業。要建立新型職業農民制度，加大職業農民培育制度，建立職業農民認證制度，推進職業農民的扶持制度。十九大報告強調要培養一批服務三農的高素質人才，這些人才既可以是土生土長的農民，也可以是自愿上山下鄉的城鎮市民。要鼓勵農業科技人才在城鄉兼職兼業并獲取合理收益，促進城鄉人口雙向流動。龍頭企業要帶頭為鄉村振興做貢獻，構建農業產業鏈、完善供應鏈、提升價值鏈。各地應加大培育龍頭企業的力度，為其在財政稅收諸方面提供支持。就激活要素而言，目前我國城鄉資源還存在著不能自由對接和流通的現象，比如農民不能將土地流轉到城市企業從事工商業活動，市民不能到農村購買不動產。而隨著城市化的發展，空心村現象越來越多，很多轉移到城市的“農民”無法通過市場將兩塊地（目前主要是宅基地）自由交易，造成了土地資源的浪費和閑置，與我國珍惜利用土地的國策相悖。我們認為要通過建立精準的宅基地退出機制，以實現資源的高效利用：對于已經在城市有穩定職業和收入來源的農戶，要通過有償的退出機制使其騰退宅基地，對于一戶多宅的農戶要實行宅基地有償使用制度，對于農村發展急需的人才應當允許其購買農戶的宅基地自用，對于宅基地土質肥沃且連成一片的，可以復墾為耕地并將節余的建設用地指標進行市場化流轉。但是對于復墾效果差的宅基地，要建立閑置宅基地轉化為集體經營性建設用地的機制，簡化轉用手續，實現資源的高效利用和集約利用，激活要素必然要求激活市場。在農地資源的流轉方面，現行土地管理法禁止集體將土地出租、出讓用于非農業的事業，這對“產業興旺”的鄉村振興戰略是一大障礙。以前，出于保護小農經濟的考慮，中央曾經提出不鼓勵工商資本長時間、大面積承包農戶土地。城鄉資源的整合、融合要求破除這些觀念和相應的制度約束，建立城鄉統一的資源市場。在農地入市方面，加快建立城鄉統一的土地市場，并建立相應的配套制度，如市場準入制度、市場中介制度和土地稅收制度。同時要改革征收制度，在提高補償標準的基礎上完善征收補償的方式，健全失地農民的補償機制和就業、養老等保障制度。嚴格區分公益性用地和商業性用地，建立公益征收的負面清單制度和公益征收目錄，逐步化解土地財政壓力。要加快建立健全不動產稅收制度，彌補因減少征地而帶來的政府稅收，同時又可以對農村土地增值收益進行再分配。在城鄉土地統一市場建立的基礎上建立城鄉統一的金融市場，為鄉村振興提供資金支持。要推廣承包地、宅基地使用權和集體建設用地抵押試點，建立三權抵押風險基金，化解三權抵押金融風險。要創立商業性和非商業性多元化金融體系，支持服務鄉村振興的城鄉金融組織體系創新、業務創新。政府融資方面，要在原有的土地融資（土地使用權抵押、土地使用權出讓、土地稅收）基礎上發展債券融資，通過政府發行債券的方式，化解地方政府債務風險，減少政府隱性融資，規范政府借貸行為。要適度發展PPP模式，減少民間資本進入鄉村建設的障礙。同時，在區分公益性項目和商業性項目的基礎上，對鄉村振興項目融資建設方式進行創新，試點推廣BT模式（建設-移交）、BOT模式（建設-經營-移交）、BLT模式（建設-租賃-移交）和BOO模式（建設-擁有-經營），使鄉村振興融資渠道更加多元化、多樣化。

積極推進農村基本經營體制創新

鞏固和完善農村雙層經營體制是我國應當長期堅持的農村改革方針，它是鄉村振興的基點，是鄉村振興的內在動力源。要在推行三權分置的基礎上，深化農村集體產權制度改革。由于改革開放以來我們更加注重農民土地承包權的保護，一定程度上忽視了對集體土地所有權的保護，再加上鄉鎮企業的衰落，導致很多地方集體經濟薄弱甚至出現空白，這是農村公益事業建設滯后的重要原因，也使農村難以擺脫小農經濟的局面。黨的十九大一方面要求通過三權分置改革實現農村經營模式的飛躍，另一方面要求壯大集體經濟，真正落實統分結合的經營體制，而非將集體土地一分了之。我們應當改變過去過分虛化集體所有權而做實使用權的做法，改變將土地承包經營權作為集體所有權唯一實現形式的做法，在法律上和實務中更加重視所有權和使用權的相互關系，并在法律上解決集體所有權的保護和權能實現問題。就價值層面而言，集體所有權更加重視整體效率的價值，雖然改革開放后實行家庭承包制獲得了巨大成功，但是這種小農經濟注定難以實現農業現代化和農民富裕、農村小康，原因是小農經濟效率低下，農業又是弱質產業，農民不通過聯合的方式難以實現富裕小康。從華西村、南街村等富裕村莊來看，很少有村莊是通過將土地分配給家庭承包而發展壯大的，反而大多是將集體土地實行統一經營管理的。通過集體的統一經營，有力地擺脫了市場經濟條件下小農的分散和弱勢風險，提高了土地利用的效率。為了實現鄉村振興，壯大集體經濟，必須在政策上對集體所有權特別是集體土地所有權進行重新架構，對相關利益方的關系進行重新梳理。首先，經過村民大會的決議，集體土地可以不實行家庭承包，而由集體統一管理和規模經營，由集體進行發包、入股等經營活動。其次，經過村民大會的同意，集體可以向承包人收取一定的承包費，用于集體公益事業等公共產品的提供和無地農民的補助。再次，經過村民大會同意，集體可以在承包經營權的30年期間進行若干次小范圍的調整，以解決無地農戶和土地規模經營的問題。最后，集體經濟組織可以向超標準占有宅基地或一戶多宅的農戶收取宅基地使用費，用于解決無法分配到宅基地的農戶的居住補助問題，同時，經村民大會同意，應當賦予集體收回一戶多宅或進城定居農戶的宅基地的權力。通過重塑集體所有權，使集體避免空殼化，有利于形成壯大集體經濟的物質基礎，為鄉村振興提供有力的支撐點。在時機成熟時，應按照《民法總則》的規定，制定《集體經濟組織法》，為壯大集體經濟提供法律。

積極推進城鄉融合規劃機制創新

現行的規劃制度強調城市和鄉村的兩分，而在鄉村振興和城鄉融合的背景下，城市和鄉村將不再涇渭分明，而是城鄉可以交織，城市規劃區中可以有農田、農村、農民，同樣的，鄉村中也可以有高樓大廈和工廠、商店。對于特色民居，規劃應當加以特殊保護。規劃機制的創新要圍繞“產業興旺、生態宜居”的總體要求進行，首先要保障糧食安全，建立永久基本農田制度。過去有的地方規劃基本農田，為了保障城市擴張用地的需要，將位于城郊和交通要道的良田沃土劃為一般農田，反而將遠郊和交通水利條件差的農田劃為基本農田，導致基本農田“上山下鄉”，今后要建立永久基本農田制度，不管位于何處，只要被劃為基本農田，城市擴張也應當繞過。其次，要完善農村建設用地保障機制。要切實保障“將年度新增建設用地指標用于農村新產業新業態用地”，為產業興旺提供土地支持。對農業產業鏈延伸的產業用地如農產品收儲用地等，本著用途管制和靈活用地相結合的方針，適當解決其用地難題。對閑置和農戶退出的宅基地的處置可以創新機制，實行較為靈活的轉用審批政策，優先用于鄉村振興用地需求。對城鄉建設用地增減掛鉤中節余的建設用地指標，可以實行政府儲備制度，即先由政府將該指標儲備起來，政府可以對儲備的指標進行調劑，而不急于將指標轉移到城市中去，以免鄉村建設用地出現缺口時，還需從其他地方高價買回，得不償失。再次，要建立耕地的激勵性保護制度。規劃制度需要實現利益的平衡，因為規劃為建設用地的農村可以擺脫農業用途的管制，但是被規劃為永久基本農田的農村則面臨著永遠沒有土地轉變用途的可能，出現利益嚴重的不均衡。我國現行的土地管理制度為了保障糧食安全，雖然具有很大的正當性，但是不論是土地規劃制度還是土地用途管制制度、抑或是土地征收制度，都伴隨著對農民的土地發展權的剝奪，并且沒有公平的補償，這必然會遭到農民或明或暗的抵抗，諸如將耕地拋荒、制造群體性事件等。從美國土地分區管制的演變來看，采用公法和私法手段結合、激勵和管制相結合的模式效果較為理想，農業保護地役權就是私法性的激勵性保護手段。這種理念值得我們認真反思，并用來重新構建我們的耕地保護模式和制度。我們的主要思路是：首先要建立耕地保護基金。目前全國有部分地區對農業保護實行耕地保護基金制度，比如成都作為國家城鄉改革試驗區，建立了保護耕地的長效機制——耕地保護基金，以更好地對保護耕地的農戶進行正向激勵。各地可以從土地出讓金、建設用地使用費、農業開發的財政資金中籌集耕地保護基金。發放對象應當重點向實際保護耕地的土地承包經營者傾斜，以形成對實際使用土地主體的正面激勵。其次是完善耕地占用稅，要改定額稅制為比例稅制，同時要突出對優質耕地的保護，為此要對占用優質耕地的行為征收較重的稅率。第三要改革現行的農業補貼制度，在提高農業補貼水平的同時，適當擴大農業補貼的范圍，以充分彰顯農業補貼中的耕地保護目標。最后，要對宅基地規劃管理制度進行改革。要建立宅基地的退出激勵機制。對農戶自愿退出宅基地的，本集體經濟組織應當給予適當補償，本集體無力補償的，由縣或市進行補償。對進城落戶的人員自愿放棄宅基地的，縣或市的人民政府應當給予補償，或在當地城鎮購買商品房時進行補助，對從事生產和經營活動有貸款需求的，可以提供一定數額的無息、低息貸款。退出的宅基地復墾為耕地的，原宅基地使用權人有權優先取得該地塊的承包權。各縣市區應當建立專門的資金，對退出宅基地的農戶進行資助、補貼。還要完善宅基地的收回制度?，F在農戶隨著城鎮化而進入城市的越來越多，但現行土地法和物權法沒有規定宅基地的收回制度，致使有人沒房住，有房沒人住。鑒于這種情況，國家應當規定更加詳細的規定，促使部分宅基地使用權人退出宅基地。

積極推進生態保護機制創新

《全國主體功能區規劃》將全國分為優先開發區、重點開發區、限制開發區和禁止開發區四類地區。對于限制開發區和禁止開發區而言，由于當地生態環境脆弱，環境資源承載量有限，難以進行經濟開發活動，甚至連糧食都不能耕作，這類地區往往被劃入重點生態功能區，國家也制定了退耕還林、退耕還牧、退牧還草和生態移民等政策。為實施主體功能區、完善相關政策，國務院出臺了《關于完善退耕還林政策的通知》《全國生態脆弱區保護規劃綱要》等文件。由于被劃為重點生態功能區，當地農民不但喪失了發展權，連基本生存權都難以維持，所以國家在生態保護區中的政策無形中遭到了作為經濟人的農民的抵制。國家雖然對當地農戶進行了生態補償和財政轉移支付等，但是補償程度低。如何改變這種為公共利益做出貢獻的農戶“少數人負擔、多數人免費受益”的不公平、也不可持續的現象呢？其實用公共地役權模式來改革現行的生態補償機制是一個不錯的選擇，它是指政府或公益組織作為需役地人與供役地人的農戶簽訂協議，對生態功能區內土地利用方式、用途和生態項目的實施進行安排的一種公共地役權。設立生態地役權時應當本著“誰受益、誰補償”的原則，由受益人作為需役人是合理的、可行的。讓更多的組織和個人參與到生態地役權中來，既可以增強民眾的環保意識，又可以減少“搭便車”的現象。因為生態補償解決的是生態公益事業的補償機制，而生態作為一種公共產品，具有極強的正外部性、非競爭性、非排他性，容易造成“搭便車”現象，出現市場失靈。通過地役權的設立，可以減少公共產品提供中的外部性問題和市場失靈現象。首先是生態受益區的政府作為需役人必須承擔相應的義務。全國主體功能區分為重點開發區和禁止或限制開發區之后，重點開發區成為生態受益區域，它們大多是中東部發達地區，它們有能力、有義務、有責任為自己的受益“買單”，由它們和生態保護區的供役人簽訂地役權合同并支付補償費，是它們為自己受益所應當承擔的必要成本，而不是它們對西部生態功能區農戶的“恩賜”。由于受益者眾，所以由當地政府或公益組織出面簽訂合同為宜。其次是流域下游地區的政府作為需役人也應承擔義務。由它們作為需役人與流域上游地區從事生態保護的農戶簽訂地役權合同，也是基于受益者負擔的原則。另外，根據“加快形成損害生態者賠償的運行機制”的指導思想，可以考慮由排污量較大的企業作為需役人。通過生態地役權的設立和運作，改變生態補償沒有可持續性的缺陷。

責編/鄭韶武