下好城市規劃一盤棋驅動長遠綠色發展

本刊記者 鄒笛

有人說，“所有的城市都是瘋狂的，然而是華麗的瘋狂。所有城市都是美麗的，然而是冷酷的美麗?！弊龀鲆环莺靡巹?，葆有長遠眼光和歷史耐心，才能讓棲居的城市變得優雅而美麗。事實上，“大城市病”也往往源于規劃問題。只規劃當前不考慮未來、只容納存量不兼顧增量，甚至一張藍圖不能繪到底，就免不了要承受城市病的疼痛。從這個意義上說，拉開距離眺望城市，規劃才能精準對焦；站在高處俯瞰城市，規劃才能興利除弊。從增加綠色到疏浚水脈，從建設景觀到展示文化，從優化空間到人城互動，城市對美好生活的承載，不僅要躍然于紙上，更要屹立在大地。

城市規劃服務于發展，更要引領發展。在新的時代條件下，尤須銘記“規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱”，讓規劃理念和建設理念同步升級。一位規劃專家感慨，城市規劃往往會考慮一個區域的未來發展空間，進而在交通和配套布局上留出余量，但有關部門則會質疑“這個地方既然沒人去，為何還規劃”。的確，由于規劃具有前瞻性、周期性等特點，城市規劃在具體落實過程中，難免受到多種因素的影響。但我們不能只習慣于“哪里需要建設哪里才做規劃”的思維，而要更多樹立“哪里有了規劃哪里得到發展”的理念。

區域協調發展促轉型

作為一個發展中的大國，我國幅員遼闊，區域情況之復雜、地區自然狀況差別之明顯，在世界上都是少有的。長期以來，西部大開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展等一系列區域協調發展的重大決策部署陸續實施。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央更是把促進區域協調發展擺在更加重要的位置，提出并重點實施“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大戰略，2017年粵港澳大灣區建設亦提上日程，區域協調發展的“新版圖”更加清晰，人民群眾的獲得感不斷增強。

區域城鄉協調發展，是我國長期以來指導地區經濟發展的基本方針，是新時代影響人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾的重要因素。黨的十九大報告明確提出實施區域協調發展戰略，并首次提出鄉村振興戰略，這對未來城鄉區域發展提出了更高要求。

2017年底召開的中央經濟工作會議對區域協調發展也作了更為細致的部署。會議明確提出，要實現基本公共服務均等化，基礎設施通達程度比較均衡，人民生活水平大體相當?！爸醒虢洕ぷ鲿h上，習近平總書記提出堅持以人民為中心的發展思想，新時代下區域協調發展也正是體現了這一理念。以往我們提GDP這一指標比較多，現在更注重基礎設施、人民生活水平等指標?！敝袊暧^經濟研究院國土開發與地區經濟研究所研究員黃征學認為，新時代下，區域協調發展戰略的內涵更細化和具體了。

區域協調發展戰略和鄉村振興戰略都是建設現代化經濟體系的重要環節。2018年2月4日中央“一號文件”正式出爐?！耙惶栁募睂τ邳h的十九大提出的鄉村振興戰略進行了更加細化的部署，其中非常顯眼的一條就是要堅持城鄉融合發展——堅決破除體制機制弊端，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，推動城鄉要素自由流動、平等交換，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

當前城市發展中普遍存在的環境污染、資源匱乏等問題，往往超出現有行政區劃的邊界，導致地方政府在解決問題時或力不從心或互相推諉，甚至進一步導致問題的惡化。

區域協調機制在實現區域協同發展的過程中起著重要作用。構筑城市群內各地方政府共同參與、制度化水平較高的區域協調和監督機制，綜合運用各方面手段和政策，協調各方利益，才能對促進城市群的整體發展起到積極作用。

十九大報告明確提出了區域協調發展戰略的主要任務，是對長期以來堅持區域協調發展的全面提升。

城市群推進新型城鎮化

習近平同志在黨的十九大報告中指出，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”。這為新時代我國推進新型城鎮化指明了方向和路徑。

當前，我國城鎮化進程已邁入中后期階段，2017年，常住人口城鎮化率達到58．52%。隨著城市的快速發展，城市病成為困擾許多城市的突出問題。城市病的起因主要是城市規劃建設不合理、功能過度集中、人口快速膨脹帶來交通擁堵、環境污染、住房擁擠等問題。而城市群建設正是解決城市病問題、防止掉入“城市發展陷阱”的一種有效城鎮化模式。在城市群模式中，大中小城市和小城鎮協調發展，科學定位各自功能，提升中小城市和小城鎮的資源聚集能力、特色發展能力，推動人口和資源要素由大城市向周邊城市和小城鎮有序轉移，共同打造優良的生產、生活和生態環境，實現城市（鎮）發展與民生改善同步提升?？梢?，以城市群為主體形態推進城鎮化，不僅能消除城市病、顯著提高居民生活質量，而且能拓展城市（鎮）發展空間，釋放城市（鎮）發展潛力，大幅提升城市（鎮）運行效率和經濟社會發展水平。

長期以來，在唯GDP論的地方官員政績考核下，一些城市“攤大餅”式擴張的現象屢見不鮮，造成城市建成區人口密度極度偏低。2000～2011年間，我國城市建成區面積增幅高達76．4%，而城鎮人口僅增長了50．4%，兩者相差26個百分點。2012年以來，這種不協調的趨勢并未得到明顯改善，城市建成區面積年增長率由2012年的4．5%上升到2015年的4．7%，而城鎮人口年增長率則由3．1%下降至2．9%。直接反映城鎮化特征的城市人口密度數據顯示，2015年已出現了輕微的負增長，而2012年的這一數字為3．5%?？梢?，大量的通過“人為造城”來提升土地城鎮化率的現象，忽視了人口和經濟活動的集聚規律，其粗放而低效的土地利用方式，帶來了土地資源的嚴重浪費。

發展城市群，強調相關城市（鎮）在公共服務和基礎設施方面共建共享，在城市功能定位和產業經濟地理方面互補共贏，在資源開發利用和生態環境保護方面統籌協同。這就需要完善城市功能定位與產業分工，加強基礎設施建設互聯互通，實施跨區域生態環境保護。

國務院印發的《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》提到，必須促進各類城鎮協調發展：以開發軸帶和開發集聚區為依托，以城市群為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。到2030年，主體功能區布局進一步完善，以重點經濟區、城市群、農產品主產區為支撐，重要軸帶為主干的新型工業化、城鎮化格局基本形成，人口集疏更加有序，城市文化更加繁榮，全方位對外開放格局逐步完善，國際競爭力顯著增強，國土開發強度不超過4．62%，城鎮空間控制在11．67萬平方千米以內。

城市群是中國經濟發展的重要增長極，也是最具創新活力的板塊。十九大報告明確了未來中國新型城鎮化的模式、路徑和重點。未來，中國將完善城市群協調機制，加快城際快速交通體系建設，推動城市間產業分工、基礎設施、生態保護、環境治理等協調聯動，促進形成大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。近年來，中國城市群發展格局加快形成，長江中游城市群、成渝城市群、長江三角洲城市群、中原城市群、北部灣城市群等發展規劃均已相繼落地。

將生態理念貫穿城市規劃

黨的十九大報告把“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的重要組成部分。中國在二十世紀八十年代開始基礎理論研究，并結合中國社會經濟發展情況和城市規劃實際，形成了一系列理論體系和規劃建設實踐。據統計，全國97．6%的地級（含）以上城市和80%的縣級城市提出建設生態型城市的目標。全國范圍內出現了大量冠以生態城、生態區名稱的試驗區、示范區、新區等；各地、各部門也編制了大量以“生態”為關鍵詞或著眼點的規劃。生態城市的理想得到了官方和民眾的高度認同，一時間，“生態”成為最時髦的詞匯和最常見的形容詞。生態城市建設遍地開花，取得了一定的成績。

但在這一波熱潮中也出現了一系列的問題，如生態規劃泛濫、可實施性差、急功近利、名不符實等問題，“生態”往往淪為噱頭。更有甚者，一些生態城選址在濕地、海岸等生態敏感脆弱地區，大規模的填海造地、圍湖造地等開發行為造成了不可挽回的生態破壞。

城市規劃與建設是人類在地球生物圈的重要活動，生物圈為人類提供了生存和發展的環境。生物圈中的各種生態系統都與人類的生存和發展息息相關。人們在開發和利用生物圈中各種資源創造物質財富的同時，不能忽視生態系統自身的特點和生態規律，不能忽視人類活動對各種生態系統造成的脅迫效應和影響，更不能將充滿生命的生物圈簡單地看作人類的資源庫和蓄污池。因為，人類對生物圈施加的任何影響，生物圈都將按照自身的規律反饋給人類。我們在城市規劃和建設中在利用自然資源的同時，要尊重自然、善待自然、按生態學規律辦事，才能使大自然賜予人類的寶貴財富能夠被人類持續永久地利用，才能使人類與大自然和諧共處，持續擁有這美好的地球家園，實現人類社會的可持續發展。

規劃設計是綠色建筑的龍頭。貫徹落實生態優先建設，首要是堅持生態的建筑設計理念，注重建筑設計的適應性，注重綠色能源充分利用，注重裝配式建筑及綠色建筑材料的使用，注重城市配套設施生態設計。二是堅持生態建設的理念。要廣泛應用新技術、新材料、新工藝，始終貫徹綠色建造、智慧建造的新理念，充分運用BIM、大數據、物聯網等信息集成技術，采用建筑工業化生產方式，實現現場建筑垃圾分類回收再利用。三是堅持生態運營的理念。目前，生態運營的理念已經由單純保護水、大氣、土壤等自然環境向綜合考慮社會、經濟、文化、生態環境等全面可持續發展方向發展。要加強生態運營管理體系的建設，建立完善的生態運營技術路徑，利用好智慧城市管理系統不斷完善生態運營。

城市化是人類社會發展不可避免的趨勢。在城市化進程中，人類將大多數野生生物限制在越來越狹小的范圍內，同時也將自己圈在鋼筋水泥和各種污染構成的人工環境中，遠離了人類祖先所擁有的野趣盎然的生活環境，產生了種種文明病。因此，改善和保護城市生態環境，是我們在城市規劃和城市發展過程中應當高度重視的重要課題。城市規劃中對城市生態環境越重視，城市生態環境就會朝著人們理想的方向發展，我們的生活質量和生存環境就會不斷改善。

要想建設好生態城市，必須加強城市規劃，其規劃不僅僅局限于將生態學原理應用于城市規劃過程中，而是將其思想滲透于各個方面和部分，使城市規劃生態化，也就是既考慮到現今的生態關系和生態質量，又要考慮到城市未來的生態關系和質量，以使城市和城市生態系統持續發展。

不忘初心，方得始終。城市規劃，沒有一寸土地是沒用的，就看如何發揮最大效益，而最終效果要靠群眾滿意度來衡量。說到底，城市規劃必須發揮協同力。謀劃城市未來，不能每個部門各搞一套，甚至規劃打架；解決城市住房問題，不能只是規劃部門描繪藍圖，其他部門置身事外；激發城市群集聚效應，不能龍頭城市做大做強，其他城市“感覺被掏空”。小到職能部門的協同作戰、多規合一，大到城市群、區域聯動，城市規劃建設不僅應實現內部自洽，更要致力于發展一體化，讓居民不斷增強獲得感。

“時間在炫耀他的目光，企圖看穿我們能走多遠”。一座座城市，何嘗不是時間的作品。始終堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位，并將之貫穿到城市規劃、建設、管理的全過程，我們的城市就能真正讓生活更加美好。