檢察機關提起環境公益訴訟的實踐隱憂與制度完善

徐本鑫

[摘 要]我國檢察機關提起環境公益訴訟實現了從理論探討到試點推行再到全面實施的積極進展。在社會輿論的一片贊譽聲中，檢察機關提起環境公益訴訟仍面臨著違法事實難認定、公共利益難衡量、調查核實權乏力、訴訟處分權模糊等現實挑戰，存在試點過后案件來源堪憂、公益訴權被濫用、法律責任實現落空等實踐隱憂，需要從明確案件來源、充實調查核實權、明晰調解規則、增設撤訴條件、嚴格責任追究等方面進一步細化檢察機關提起環境公益訴訟的制度設計。

[關鍵詞] 檢察機關； 環境公益訴訟； 調查核實權； 公益訴權

[中圖分類號] D926.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673-8616（2018）04-0058-10

2017年6月全國人大常委會決定，通過修改民事訴訟法和行政訴訟法正式建立檢察機關提起公益訴訟制度。2018年3月2日，最高人民法院、最高人民檢察院為落實立法修改精神聯合發布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）。環境公益訴訟因環境問題的案件多發性、影響廣泛性、形勢緊迫性等原因成為檢察機關提起公益訴訟的重點領域。學界也圍繞檢察機關提起環境公益訴訟的主體資格 [1 ]、環境公益的法律屬性 [2 ]、環境公益訴訟中的生態修復機制 [3 ]、環境公益訴訟的發展方向 [4 ]與制度建構 [5 ]等問題展開了廣泛深入的研討，取得了豐富的研究成果。但是，檢察機關提起環境公益訴訟仍面臨著違法事實難認定、公共利益難衡量、調查核實權乏力、訴訟處分權模糊等現實挑戰，存在試點過后案件來源堪憂、公益訴權被濫用、法律責任實現落空等實踐隱憂。如何為檢察機關提起環境公益訴訟提供更加科學有效的制度保障，仍值得深入探討。本文在反思實踐經驗教訓的基礎上根據訴訟的時間順序，從訴前、訴中和訴后三個層面探討檢察機關提起環境公益訴訟的現實挑戰與實踐隱憂，為更加科學合理的制度構建提供有益思考。

一、訴前階段：案源與證據的獲取

案源是辦案的前提和基礎，證據是辦案的核心和關鍵。檢察機關提起環境公益訴訟遭遇案件來源渠道不暢、調查核實權力乏力的現實挑戰。環境公益訴訟試點到期后，一些便利條件沒有了，獲取證據的困難增大，檢察機關提起環境公益訴訟是否會陷入無案可辦的窘境，值得擔憂。

（一）明確環境公益訴訟案件來源

案件來源是檢察機關調查核實案件并提起環境公益訴訟的基本前提。沒有案件來源，檢察院無案可辦，法院也將無案可審。試點期間，案源匱乏情況就比較嚴重，大部分試點省份都認為當前公益訴訟存在案件線索排查困難，辦案規模不大等問題 [6 ]。為了完成試點任務①，某些省份甚至使用行政命令的方式拓展案件來源。如某試點省要求在2016年3月之前市檢察院至少提起一件行政公益訴訟，2016年6月以前縣檢察院至少提起一件行政公益訴訟 [6 ]。公益訴訟的案件線索來源不暢，在環境公益訴訟試點實踐中同樣存在，大多只能靠檢察機關自己到處尋找、主動發現案源。

環境公益訴訟的案件來源限于檢察機關的主動發現，一方面，可能導致檢察機關對環境公益訴權的壟斷，妨礙其他主體參與訴訟的積極性；另一方面，可能導致公益訴訟后繼乏力，出現無案可辦的窘境②。有學者認為：鑒于司法資源的稀缺性，檢察機關不能主動爭取公益訴權，應對案件來源給予一定限制，以保證公益訴訟的有效性 [7 ]。也學者認為，檢察機關在發現環境資源違法行為時，實際上扮演了行政監管的角色，會對環境行政權的行使造成干擾，成為環境資源的第一順位保護者，這不僅不符合檢察機關的專業特長，而且容易出現“外行人指揮內行人”的問題 [4 ]。

客觀地講，試點期間，為了取得足夠的試點“樣本”，檢察機關主動發現案件來源是必要的。但是在常態化的司法環境中，如何確保檢察機關提起環境公益訴訟制度的發展不乏后勁，需要相關的制度設計為檢察機關提起環境公益訴訟的案件來源指明道路?！督忉尅逢P于案件來源僅規定了人民檢察院“在履行職責中發現”，比較原則和籠統。建議下一步對“在履行職責中發現”做以下明示：一是“在履行職責中”發現主要是指檢察機關內部職能的銜接，而不是檢察機關主動尋找案件來源 [8 ]；二是履行職責不局限于民事行政檢察職責，包括且必須是憲法和檢察院組織法等法律明確規定的檢察機關審查起訴、控告檢察、訴訟監督等全部職責；三是檢察機關發現不局限于通過檢察活動、網絡輿情等渠道的自行發現，還包括檢察機關通過公民、法人或其他組織向其舉報①、控告、信訪，有關機關轉交、轉辦獲悉案件線索?？傊?，檢察機關提起環境公益訴訟需要解決案件來源問題，通過檢察機關的主動發現和他者提供，對損害環境公益的行為進行常態化法律監督。

（二）充實檢察機關的調查核實權

調查核實權是指人民檢察院在依法提起環境公益訴訟過程中，采取調閱卷宗材料、詢問（咨詢）相關人員、委托鑒定評估等方式，向當事人或者案外人調查核實相關證據及有關情況的一項職權。檢察機關提起環境公益訴訟需要充分的證據支持。調查核實的證據是檢察機關提起環境公益訴訟的事實根據。環境公益訴訟案件專業性強、需要證明的事實比較復雜，且大量證據事實都在被告手中。為便于查清事實，明確檢察機關的調查核實權及其保障措施在環境公益訴訟中是非常必要的。

我國現行《行政訴訟法》沒有規定檢察機關的調查核實權，《民事訴訟法》雖于“審判監督程序”中賦予檢察機關調查核實有關情況的權力，但僅限于“提出檢察建議或者抗訴的需要”，是否適用于提起公益訴訟尚需進行擴大解釋②?！督忉尅访鞔_人民檢察院辦理公益訴訟案件，“可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據材料；有關行政機關以及其他組織、公民應當配合”。從表面上來看，檢察機關享有調查核實權，其他主體應當予以配合。但民事行政檢察部門的調查核實權不同于刑訴調查，也不同于職務犯罪調查，在被調查人不予配合時，不得采取強制性措施，因此檢察機關的調查核實權對行政機關和其他主體的影響力較弱。

檢察機關不通過調查核實的方式把證據固定下來，就難以充分地履行保護環境公益的職責。通過對檢察院工作人員的訪談得知：實踐中檢察人員在對一些企業進行調查核實時，被企業保安擋在門外是常有的事；行政機關和其他主體不配合，拒絕、應付、拖延時有發生；一些行政主體雖提供材料但不加蓋公章，導致材料無法作為證據使用③。諸如此類情況直接影響檢察機關的證明責任承擔，但檢察機關還不得采取強制措施，只能靠磨嘴皮、拉關系，調查核實效率低下。檢察機關行使調查核實權中，委托鑒定也很尷尬：一些有資質的鑒定機構多由相應的行政部門主管，當這些行政部門成為被告的時候，其下屬的鑒定機構自然會拒絕檢察機關的鑒定申請，而且鑒定費太貴，動則幾十萬、上百萬的鑒定費，遠遠超出檢察院辦案經費的支付能力。我國檢察機關的調查核實權因欠缺法律強制力和相應的法律后果而受到阻礙，證據持有人或相關人的不配合態度時常會讓調查核實權落空 [9 ]。

鑒于實踐中檢察機關調查核實能力不強、取證困難等問題，有針對性地完善操作規則、健全配套措施、充實檢察機關的調查核實權是當務之急。其一，通過立法明確檢察機關的調查核實權及其保障措施。檢察機關調查環境公益案件時除了可用普通民事、行政訴訟中的調查核實手段外，還應賦予檢察機關可以采取適當的強制性措施①；其二，在檢察機關內部配置上，建議內設專門負責公益案件的公益訴訟科室②，通過環境公益檢察人員的專業化、職業化發展和調查核實程序規則的健全完善克服調查核實權行使中的一些實際困難；其三，明確被調查核實的主體應當履行配合調查的義務以及相關違法責任，以保障檢察機關的調查核實權能夠落到實處。為了促使了解案件真實情況的單位和個人能夠配合檢察機關的調查核實，有必要將有關單位和個人配合檢察機關調查核實證據和有關情況上升為一種帶有強制性后果的法定義務 [10 ]。一方面可以通過行政、刑事責任遏制妨礙調查核實的行為，另一方面對于故意阻撓檢察機關調查核實相關證據和有關情況的被告方，可以直接推定檢察機關的主張為真實。

二、訴中階段：調解與撤訴的適用

由于檢察機關提起環境公益訴訟的特殊性，在訴訟中的處分權成為一個必須討論的問題。通常情況下，當事人對其提起的訴訟具有變更訴訟請求、撤回訴訟、接受調解的權利，但檢察機關作為公共利益的代表，在公益訴訟中是否接受調解以及申請撤訴都可能演化為權力濫用的問題。

（一）明晰環境公益訴訟的調解規則

訴訟內調解是指在法院審判人員的主持下，各方當事人自愿平等協商，達成協議，以解決糾紛的訴訟活動?！督忉尅穼嬖V訟調解規則未作規定，但《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第23條規定：“民事公益訴訟案件，人民檢察院可以與被告和解，人民法院可以調解?！钡?8條規定：“行政公益訴訟案件不適用調解?！庇袑W者認為：檢察機關是社會公共利益的代表人，不贊同檢察機關享有與被告達成和解和申請調解的權利。如果允許檢察機關進行調解與和解，容易產生權力尋租、滋生腐敗 [11 ]。但也有觀點認為，環境公益訴訟的調解以不損害社會公共利益為前提，其不僅有利于快速解決糾紛，而且被告一般都會積極主動地履行其自愿接受的調解協議，能夠及時有效地填補環境公益損害 [12 ]。

實際上，接受調解不等于放任被告對環境的侵害，也不必然損害環境公益。檢察機關在提起環境公益訴訟中享有調解和解權不僅于法有據，而且具有實踐基礎。法律依據上，2012 年《民事訴訟法》規定了適用民事訴訟程序的民事公益訴訟制度。因此《民事訴訟法》有關處分原則和調解原則以及當事人雙方和解權利的規定，同樣適用于環境民事公益訴訟。此外，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等文件對環境民事公益訴訟中的調解設定了“調解協議不得損害社會公共利益”“調解協議應當經過法院的嚴格審查”“協議內容應當公告并告知相應負有監督管理職責的環保主管部門”等適用條件。司法實踐中，環境公益訴訟也多有以調解形式結案的成功判例①。

調解已經成為環境資源審判程序的重要組成部分，有其存在的價值和必要性。從環境公益訴訟的特點來看，環境公益訴訟面臨著環境違法事實難認定、環境公共利益難界分等現實挑戰，對企業環境污染的危害程度和作用大小難以達成共識，對一些行為是否損害國家和社會公共利益也眾說紛紜。導致法院要精準裁判面臨不小的困難，而調解則避免了對純科學技術性問題的論證，不失為一種經濟效益的解決方式。從環境公益訴訟的目的來看，提起公益訴訟的目的并非想置涉案被告于死地，而是希望通過提起訴訟的方式，監督被告方擔負起應負的環境責任。若行為人已經停止侵害或賠償損害，沒有繼續進行公益訴訟的必要，允許檢察機關以調解方式終結訴訟，可有效節約司法成本 [13 ]。

雖然調解在環境公益訴訟過程中具有正當性和合理性，但是為了規范其在檢察機關提起環境公益訴訟中的適用，建議從以下三個方面明確調解規則。一是嚴格把握調解的限度。檢察機關提起環境公益訴訟的出發點是為了維護環境公益，調解應不存在放棄環境公益或處分公眾環境權益的情形 [12 ]。調解只能針對主體責任分擔、責任履行時間、責任履行方式等進行調解，而不能就“是否承擔責任”問題進行調解。二是完善調解協議公告制度。法院應當通過公眾便于獲得的渠道將調解協議進行公開并廣泛征求意見。法院在調解書或判決書中應對公告情況和異議審查、反饋、評價情況做出說明。三是完善調解協議的法院審查制度。調解協議的內容需要經過法院的嚴格審查，重點審查是否存在損害環境公益的情況，必要時，可以邀請專家和環保公益組織參與到協議審查過程中 [14 ]。

（二）增設檢察機關撤訴的適用條件

在人民法院審理案件過程中，原告撤回起訴將產生終結訴訟程序等法律效果?！督忉尅芬幎?，在公益訴訟審理過程中，“人民檢察院訴訟請求全部實現而撤回起訴的”，人民法院應予準許。

撤訴固然有利于解決糾紛、提高司法效率的益處，但由于檢察機關提起的是公益訴訟，起訴的目的是維護環境公益，因此其訴訟處分權應當受到一定限制。有專家認為“檢察機關要少用、慎用撤訴，因為撤訴并沒有對違法行為做出法律評價，容易使公眾產生官司沒打贏、檢察機關起訴無理的印象” [15 ]?！胺彩聦嵡宄?，證據確鑿，被告明顯違反法律，侵害環境公共利益的案件不允許撤訴。除非因證據不足，被告承認錯誤并已主動補救損害，否則，原告不能撤回起訴?！?[16 ]還有專家認為，“檢察機關提起民事公益訴訟案件是由國家機關提起，具有公益性，不能撤訴” [15 ]。

實踐中，部分違法行為人對檢察機關在訴前提出的檢察建議置若罔聞，一旦進入司法審理程序，又急忙糾正違法行為，并通過各種關系向檢察機關辦案人員施壓。如此一來，允許檢察機關隨意撤訴，不僅使得訴前程序形同虛設、浪費司法資源，還容易產生權力尋租、滋生腐敗。檢察機關具體辦案人員辛辛苦苦地調查核實、準備材料，好不容易走到訴訟程序，出于非案件本身的因素又撤回起訴，容易產生抱怨心理，對檢察機關提起公益訴訟制度的健康發展產生不良影響。

訴訟是一項面臨復雜形勢且需要專門技術的活動，簡單否定檢察機關在環境公益訴訟中享有撤訴權忽視了環境公益訴訟的復雜性和特殊性。賦予檢察機關在特定條件下的撤訴權，不僅能節約訴訟成本，提升訴訟效率，也能便于達到訴訟目的。因此，合理的做法是對檢察機關的撤訴進行嚴格限制，增設其撤訴的適用條件。首先，規定必要的前提條件。檢察機關代表國家和社會公眾提起環境公益訴訟，應當盡到善意義務。環境民事公益訴訟中，只有被告及時停止侵害、賠償損失或者及時整改，彌補了公共利益損失的，才可以適用。行政公益訴訟中，只有在被告不存在違法行為的情況下，才允許人民檢察院撤訴；被告糾正違法行為或者依法履行職責，應僅允許檢察機關變更訴訟請求，請求法院對行政機關的不作為或亂作為做出法律評價。其次，是否同意撤訴，受訴人民法院應做詳細審查。涉及公共利益的案件撤訴，人民法院應當在完成法庭辯論程序后，對案件的事實認定和法律適用有了清楚認識，確定撤訴不致損害公共利益，才能做出準予撤訴的裁定。最后，建立撤訴申請公告制度。法院應當通過公眾便于獲得的渠道將撤訴申請進行公開并廣泛征求意見。檢察機關提出撤訴申請，要經得起公眾的評價，特別是網絡社會的評價 [15 ]。

三、 訴后階段：敗訴與責任的承擔

目前，學界有關檢察機關提起環境公益訴訟的理論研究主要集中在主體資格、訴前程序和舉證責任等方面，對敗訴方的責任承擔問題關注不足。明確敗訴方的責任有助于公平分擔訴訟成本和有效實現訴訟目的，在整體上促進檢察機關提起環境公益訴訟制度的完善。

（一）檢察機關敗訴與責任承擔

目前的環境公益訴訟制度沒有明確檢察機關敗訴的法律后果。實踐中除了少量案件適用撤訴或調解結案外，法院基本都支持了檢察機關的訴訟請求①。環境公益訴訟“一邊倒”的現象有違法治精神和司法規律。如果一種訴訟制度出現只能一方勝訴的結果，那么這一定是一種不公平的制度。檢察機關過高的勝訴率會加大法院的審判壓力，使法院在做出對檢察機關不利判決時慎之又慎，進而陷入勝訴率越高，法院越不敢輕易否定其訴求，導致勝訴率更高的惡性循環 [6 ]。這種情況既不符合司法規律，也嚴重損害司法公正。刑事案件中一些冤假錯案的產生與檢察機關“起訴必勝”的制度邏輯不無關系，其深刻教訓值得反思。

從理論上來說，任何訴訟都存在敗訴的可能性。環境公益訴訟中，只有證據充分，證明被告的行為損害了環境公益，檢察機關才能勝訴；否則，便不能勝訴。盡管檢察機關以維護環境公共利益為目的提起公益訴訟，但是在訴訟中其仍然面臨著一定的敗訴風險。例如，在環境民事公益訴訟中，由于時過境遷、證據滅失等客觀原因，檢察機關提供的證據不足，難以認定侵權事實，或者在環境行政公益訴訟中，由于相關法律依據不明、行政職權模糊，導致檢察機關的訴訟請求不能成立，這些均需要檢察機關承擔敗訴的后果 [17 ]。

作為國家公權力機關，人民檢察院不能像普通訴訟參加人一樣承擔敗訴責任，但是法律應該對因檢察機關提起公益訴訟而產生的費用負擔和損害責任做出合理安排②。在檢察機關勝訴的情況下，由被告人承擔不利后果。在檢察機關敗訴的情況下：第一，檢察機關為提起和進行環境公益訴訟所支付的檢測、鑒定、評估等實際費用應由檢察機關承擔，并最終由國家財政負擔 [18 ]；第二，不僅被告的違法行為不能得到確認，對于檢察機關請求法院做出裁定停止執行被訴的行政行為或者采取財產保全措施時因為申請錯誤造成相關利害關系人合法權益受到損害的，檢察機關有義務協助利益受損方獲得國家賠償 [19 ]；第三，對于檢察機關濫用公益訴訟權，或者以提起公益訴訟介入經濟糾紛，或者在公益訴訟程序中嚴重違反程序以及違法行使職權，檢察人員在主觀上具有故意或者重大過失的，應當依法追究其司法責任。

（二）被告方敗訴與責任承擔

公益訴訟作為一種特殊的訴訟類型，其目的在于從根本上保護國家和社會公共利益。因此被告方敗訴的責任承擔方式也應該有利于實現訴訟目的。

在環境民事公益訴訟中，對企業（包括個人）而言，環境公益訴訟的目的不是將企業“一棒子打死”，而是為了督促企業合法生產經營。目前，我國侵權責任法規定了停止侵害、消除危險、恢復原狀、賠償損失等責任承擔方式。但是上述責任承擔方式均不足以保障環境公共利益?；謴驮瓲钆c賠償損失責任存在著環境侵權損害認定的程度與范圍的限制，使其在實現環境修復中有著內生缺陷，難以實現損害完全補償原則 [20 ]。特別是公益訴訟賠償金支付給誰、由誰支配存在法律空白的情況下，傳統的賠償損失的法律責任對環境損害救濟更顯乏力。為了讓受損生態環境恢復其應有功能或價值，針對侵害環境和資源的違法行為，可增設一種“環境損害修復責任”。所謂環境損害修復責任，是指行為人采取一定的行為以修復受損生態環境的責任方式①。對其給環境資源造成的損害，優先適用環境損害修復責任比“一賠了事”更有助于實現公益訴訟的目的。此外，對在環境公益訴訟中敗訴的企業要求其承擔一定的法律責任，又對其進行適當的訴后幫助，促使其在合法的前提下盡快恢復生產，有助于維護社會的正義和經濟的穩定，更符合檢察機關提起公益訴訟的目的②。

在環境行政公益訴訟中，行政機關敗訴，意味著行政機關亂作為或不作為，導致環境公共利益受到侵害，法院通常判決行政機關行政行為違法。確認違法判決是從合法性角度對被訴行政行為做出否定性評價，但是法院的判決結果并沒有實質性地改變因違法行政行為而導致的環境公共利益受損的危害后果，也就是說，法院的判決僅僅是一種“司法宣示意義上的確認” [21 ]，不能實質性地解決行政違法行為所致的環境損害。而且，因為與刑事訴訟法和公務員法的懲戒措施沒有銜接，導致難以追究敗訴行政機關相關人員的責任，對行政機關的拘束力有限，行政機關仍然知法犯法，削弱環境公益訴訟對環境公益的保護力度。

為保護環境公共利益，監督行政機關依法行使職權，人民法院判決確認行政行為違法的，應當同時明確被告的補救措施及其法律后果。一是在制定檢察機關提起環境公益訴訟相關司法解釋時規定：“人民法院判決確認行政機關行政行為違法的，應當同時判決責令被告采取補救措施?！倍菍Ρ桓娌扇⊙a救措施的期限、方式予以細化。法官可以在判決書主文中明確規定符合環境保護規律、能夠為公眾普遍接受的補救措施。三是參照《行政訴訟法》第96條，對拒不履行法院判決的行政機關，對該行政機關負責人按日處五十元至一百元的罰款；社會影響惡劣的，對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

四、結 語

雖然檢察機關提起環境公益訴訟具有現實必要性和合法性，但是囿于環境問題的復雜性和檢察機關的特殊性，檢察機關提起環境公益訴訟還將遭遇有限的司法資源與復雜的科技問題、環境損害的相對模糊性與多主體間的溝通協調、部門利益與環境公益的區分、檢察機關的多重身份與公益訴權的權力邊界等諸多矛盾與挑戰，為保障環境公益訴訟制度健康發展，還需在總結實踐經驗的基礎上不斷優化制度設計。

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[責任編輯：丁浩芮]