論廉政文化建設的路徑選擇

[摘 要] 廉政文化建設體現了一定的價值觀取舍，是腐敗規制的重要手段，加強廉政文化建設，能夠從源頭上預防和減少腐敗。中國歷來高度重視懲治和預防腐敗，但反腐敗斗爭的形勢依然嚴峻復雜。腐敗文化會嚴重腐蝕正確思想意識和主流價值觀，制度的缺陷和缺位導致廉政文化建設的推行軟弱無力，支撐的缺失和匱乏使廉政文化建設的運轉步履維艱。新形勢下，廉政文化建設的推行和實踐，應當重視夯實其道德基礎，筑牢其制度防線和強化其保障措施。

[關鍵詞] 廉政文化；道德建設；建章立制；物質保障

[中圖分類號] D920.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673-8616（2018）04-0068-07

自公共權力和國家產生以來，腐敗就深深地困擾著人類社會和各國政府，腐敗的盛行根源于拜金主義和利己主義價值觀，腐敗的存在、滋長和蔓延給國家的經濟發展和社會穩定帶來極大危害 [1 ]。二十世紀中期，一些國家和地區開始在國家層面上向腐敗宣戰，不遺余力地從政治、法律和經濟等諸多方面采取針對性的規制措施。例如，新加坡發起“反貪風暴”、我國香港成立“廉政公署”（ICAC）、意大利開展“清廉運動”、韓國實行“實名制”等。中國的改革開放取得了巨大成就，同時也帶來了急劇的體制變革和社會轉型，社會結構和社會關系隨之產生重大變化，在這一過程中，“腐敗的程度可能與迅速的社會經濟現代化有著相當密切的關系，腐敗在現代化最劇烈的階段更為盛行” [2 ]。中國在現代化建設進程中出現的腐敗事件，極大地損害了人民群眾的切身利益，激化了社會矛盾，影響了黨和政府的良好形象，沖擊了社會的穩定。我們在特別關注制度建設，尤其是法律制度建設的同時，也不應忽視新形勢下廉政文化建設的推行和完善，這對于提高公權力行使主體的拒腐防變能力和增強全社會的反腐倡廉意識具有重要的理論意義和現實價值。

一、廉政文化建設的內涵解讀

清代朱駿聲在《說文通訓定聲》中解釋“堂之側邊曰廉，故從廣”，以堂屋的側面來代指“廉”，進而引申出“正直”“方正”等含義。此外，在封建階級社會中，“廉”同時具有濃重的政治鑒別色彩?！渡袝じ尢掌酚涊d了皋陶將“簡而廉”納入“九德”作為人才考察標準的做法?！秴问洗呵铩ぶ伊芬草d有“臨大利而不易其義，可為廉矣”等論述。明代王文祿《廉矩·試廉精別章》則將廉吏的標準總結提煉為“六廉”：“《周官》小宰六計，弊群吏之治，而貫以一廉。廉也者，吏之本也，故曰廉善、廉正、廉能、廉敬、廉辨、廉法。甚矣，成周重廉也！”由“廉”和政治相結合而演變出來的“廉政”一詞，則是現代社會對國家和社會治理者行使公權力準則的集中概括。

《易·系辭下》有“物相雜，故曰文”的說法，將“文”解釋為各色交錯的紋理，并隨后引申為“修飾”“修養”等含義?！抖Y記·樂記》有“和，故百物皆化”的記載，將“化”闡明為變化、造化，隨后代指事物在形態或者性質上的變化。結合而成的“文化”一詞，按照馬克思主義的觀點，主要是指通過對上層建筑潛移默化的影響而能夠對社會的發展和進步發揮作用的特定社會意識形態，包括法律文化、鄉規民約、組織規范和習慣等規范存在。

廉政文化，在中國特色社會主義法治語境中，更多地是指代特定的社會意識形態，集中反映了社會公眾對與廉政相關的行為規范以及相應生活方式的認知和社會評價。廉政文化建設，則旗幟鮮明地表現出一種有目的、有傾向性的價值觀取舍和目標選擇，能夠從社會意識形態的培養和建設方面反映出某一團體、派別或者政黨在一定時期內的組織理念和活動方式。例如，在社會主義中國語境下，廉政文化建設是面向全黨全社會，以黨政機關和領導干部為重點，以培育廉潔價值理念為根本，以廉政制度和規范為支撐，以群眾廣泛參與的廉政文化創建活動和豐富多彩的廉政文化產品為載體，在反腐倡廉建設中處于基礎性地位。

二、廉政文化建設的當代踐行

近年來，利用特定權力、地位或與之相應的影響力以合法形式占有國家、集體或者他人財產的體制內腐敗、集團性腐敗和“泛腐敗”等現象，集中表現出“一廣”“二重”和“三高”的特點。其中，“一廣”是指腐敗案件往往涉及范圍廣，牽涉人數多，組織形式嚴密；“二重”是指腐敗犯罪交叉感染，造成的財產損失和社會危害都趨于嚴重；“三高”是指案件數量、涉案金額以及犯罪主體的職務級別都在逐步增高?？偟膩砜?，我們“在實現不敢腐、不能腐、不想腐上還沒有取得壓倒性勝利”，2017年10月召開的中國共產黨第十九次全國代表大會再一次將“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”作為堅定目標 [3 ]。

在腐敗規制的實踐過程中，國際社會有觀點認為，部分發展中國家的腐敗現象嚴重，一個很重要的原因是這些發展中國家對腐敗問題的認識模糊，社會民眾在心理上和文化上將腐敗視作一種可以容忍的甚至是令人羨慕的行為?；诖?，重視廉政文化建設在腐敗規制時發揮的潛移默化的“軟推動力”作用，已經在國際社會成為一種普遍做法。聯合國大會通過的第一個用于指導國際反腐敗斗爭的法律性文件《聯合國反腐敗公約》于2005年12月14日正式生效，公約第2章“預防措施”第13條“社會參與”明確規定：“各締約國均應當根據本國法律的基本原則在其力所能及的范圍內采取適當措施，推動公共部門以外的個人和團體，例如民間團體、非政府組織和社區組織等，積極參與預防和打擊腐敗，并提高公眾對腐敗的存在、根源、嚴重性及其所構成的威脅的認識?！_展有助于不容忍腐敗的公眾宣傳活動，以及包括中小學和大學課程在內的公共教育方案?！?[4 ]

值得注意的是，廉政文化建設在當代中國的腐敗規制實踐中，正在引起越來越多的重視。2005年，中共中央印發的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》號召“大力加強廉政文化建設……增強全社會的反腐倡廉意識，形成以廉為榮、以貪為恥的良好社會風尚”。2007年，中國共產黨第十七次全國代表大會報告指出要“加強廉政文化建設，形成拒腐防變教育長效機制”。2009年中央紀委等六部門聯合印發的《關于加強廉政文化建設的意見》提出“把青少年廉潔教育作為實施素質教育的重要內容，納入國民教育體系”，“在中小學品德類課程和高校思想政治課程標準中明確廉潔教育內容”，“充分發揮教師在開展廉潔教育中的示范和引導作用”。2014年，教育部印發《關于深入推進高等學校懲治和預防腐敗體系建設的意見》，明確要求高等學校要“積極借鑒我國歷史上優秀廉政文化，充分挖掘高校自身優秀文化中的廉潔元素，推動校園廉政文化作品的創作和傳播，提升校園廉政文化建設的品質和實效”。廉政文化建設是中國腐敗規制的一個有力抓手，在實踐中也呈現出緊密結合行業、部門實際和形式多樣化等特征。例如，最高人民法院曾連續數年在不同省份召開法院系統的廉政文化建設現場會。

三、廉政文化建設的制約因素分析

廉政文化建設的踐行，能夠增強反腐倡廉意識，提高拒腐防變能力，為腐敗規制提供強有力的意識形態支撐，最終從源頭上預防和減少腐敗。中國的廉政文化建設在自上而下的建構和推行下，一度開展得有聲有色，但也遭遇了效果不彰、效益不高和效用不強等困境，主要歸咎于下列制約因素。

（一）腐敗文化的滋生和傳播

瑞典著名經濟學家、諾貝爾獎獲得者岡納·繆爾達爾在對南亞一些發展中國家的腐敗現象進行研究后認為，當一個國家的腐敗之風盛行到使腐敗成為全社會通行的行為準則，并形成一種“穩定的社會心理”時，腐敗文化的形成就是自然而然的了 [5 ]。在當權者的靈魂被“千里做官只為財”“有權不用，過期作廢”等封建腐朽思想占據時，上行下效，民眾也會被激發、誘導出極強的攀比和仿效心理，轉而信奉“笑貧不笑貪”等畸形、扭曲的價值觀。這種價值觀具有很強的感染性、滲透性和擴散性，如果放任不管，很快就會形成一種文化慣性，使民眾“入鮑魚之肆，久而不聞其臭”①，漸漸地固化成一種生活習慣和生活方式，滋生出蔓延乃至盛行于整個社會的腐敗文化。

腐敗文化的肆意傳播會嚴重腐蝕人們的正確思想意識和主流價值觀。在腐敗文化盛行的社會中，民眾不僅認為腐敗是一種理所當然的有效通行法則，從醫院建檔生產到孩子讀書求學、謀職干事等生老病死各個環節都一體遵循；而且，民眾對待腐敗的態度也會從鄙視逐漸趨于默認、認同、羨慕甚至是贊同；更為嚴重的情形是，“腐敗有益論”和“腐敗必然論”等歪理邪說也開始粉墨登場、甚囂塵上。

腐敗文化的肆意傳播還會導致瘋狂的腐敗模仿現象和人倫關系的嚴重錯位。以權謀私在腐敗盛行的地方已經完全褪去了或黑或灰的原始罪惡外衣，搖身一變成為一種炫耀和攀比的資本，成為一個衡量才干和能力的標準。腐敗文化的傳播不斷地推動著腐敗群體的形成和腐敗圈子的擴大，不僅直接擊垮了一批身負要職的領導干部，而且還使得腐敗群體基于法不責眾的心理而互相包庇、沆瀣一氣，編織成完整的利益鏈條。此外，腐敗的整體環境和氛圍還會直接排斥同地區、同行業或同單位內的清正廉潔之士，形成“劣幣驅逐良幣”的人才逆向選拔局面。

（二）制度建設的缺陷和缺位

鑒于人性的復雜多變和本能的趨利避害，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是一條萬古不變的經驗” [6 ]，我們需要引入外部的監督制約力量來規避權力的恣意和任性。具有規范性、穩定性和普適性等特征的制度，在國家建設和社會治理過程中被證明是一種“最不壞的”解決路徑，因為“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至會走向反面” [7 ]。

廉政文化建設不應忽視制度的力量，以權力為內核的科學、合理的制度架構對廉政文化建設的推行發揮著巨大的、深遠的持續影響。2017年10月修正的《中國共產黨章程》第45條確定了中國的紀律檢查體制，即各級紀委均受同級黨委和上級紀委的雙重領導；第46條規定，各級紀委的主要任務是協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作，進一步明確了在黨風建設和組織協調反腐敗工作方面，黨委是主體責任，紀委是協助角色和監督責任。問題在于，如果地方或單位的黨委“只掛帥不出征”，將黨風建設和組織協調反腐敗工作一起推給同級紀委，自己做“甩手掌柜”，干部任免由同級黨委批準或通過，并且工資福利和人員編制由同級政府決定，那么，同級紀委能否采取相應的措施來改變這一尷尬被動的局面？

廉政文化建設在制度設計方面的缺位也直接影響和制約著其實施和推行效果。在目前的廉政文化建設模式下，廉政文化建設的推行更多地依賴自上而下的、單一宣教形式的思想教育，對更為重要的制度設計和具體建構工作則缺乏應有的關注，從而使廉政文化建設的推行缺少一個穩定的制度支撐。廉政文化建設的直接責任主體沒有一個準確和清晰的界定，具體主管和負責該項工作的專門機構以及相應的辦事協調機構也沒有建立健全，廉政文化建設推行過程中的職責、義務、行為準則等具體技術性規范也較為籠統和模糊，在實踐中往往會出現各相關部門、各相關機構之間互相推諉或扯皮等現象。例如，廉政文化建設的專門機構或者工作小組的缺位，使得廉政文化建設活動的展開缺乏強有力的主心骨，難以形成有效的工作機制。

（三）保障措施的欠缺和匱乏

廉政文化建設是一個系統性工程，目標受眾范圍的劃定、人才配備以及物質保障等輔佐支撐的缺失和匱乏，在一定程度上也嚴重阻礙著廉政文化建設的順利推行和實施。

廉政文化建設推行的目標受眾范圍狹窄，是制約其推行成效和實踐效果的一個重要因素。例如，中國的政治實踐中長期推行的“一把手”廉政教育課、領導干部任前廉政談話等措施，更多的是把領導干部這個“關鍵少數”作為廉政文化建設的重點推行對象，而忽略了對“廣大多數”以及普通群眾的熏陶和教育。需要注意的是，廉政文化建設的推行是一個系統性的龐大工程，不僅需要重點關注領導干部，而且還需要普通民眾的積極參與和建言獻策。如前所述，《聯合國反腐敗公約》就已經明確提出，成員國應當在力所能及的范圍內將“不容忍腐敗”的教育納入中小學和大學課程在內的整個公共教育方案之中。

廉政文化建設專職干部和專門人才的匱乏，使得廉政文化建設活動的開展無以為繼，并且缺少專業規劃和相應的技術標準。在實踐中，廉政文化建設的推行工作往往由身兼數職的紀檢人員或監察干部承擔，或者臨時抽調其他部門的干部來協助完成，不具有穩定性和連續性，收效甚微。例如，中國高等學校的專職紀檢、監察崗位只有寥寥數個編制，在自身工作多、任務重的情形下，通常只能采取黨風廉政宣傳月、廉政短信、警示大會、組織測試和播放影碟等易于操作的形式來落實廉政文化建設推行工作，而且囿于人手短缺，實際上無法把控實際效果，基本上也無法進行事后評估。此外，廉政文化建設的實際實施還亟需具備法學、教育學和心理學等專業學術背景的人士加盟，以便尋求新方法、探索新路徑，使廉政文化建設逐步走上專業化、規范化和多元化的道路。

必要的物質保障是廉政文化建設不可或缺的有力支撐。在新形勢下，廉政文化建設工作要注意推陳出新，不能故步自封于傳統的櫥窗、板報、宣傳欄等傳統手段，也不能一味倚重短信平臺、電子郵件和網站等現代形式，還應當密切關注微博、空間和公眾號等新媒介和自媒體，這必然涉及設施和金錢等財力方面的物質支持和條件保障。與之相適應的是，應當重視對廉政文化建設的先進單位和個人，對優秀的廉政文藝作品和文化活動等給予相應物質或榮譽上的獎勵。

四、拉動廉政文化建設的“三駕馬車”

在廉政文化建設的實踐過程中，“廉政”和“文化”是相輔相成的，我們既不能單單重視“廉政”而忽略了“文化”的潛移默化作用，也不能僅僅重視“文化”而遺忘了“廉政”的鮮明主題?！傲备嗟卮碇环N“硬環境”，主要包括制度建設、法律法規制定和物質保障等方面；而“文化”則代表著一種“軟環境”，主要是指思想道德層面。因此，思想道德建設、制度建設和物質保障是拉動廉政文化建設的“三駕馬車”，也是廉政文化建設推進的三條重要路徑。

（一）夯實廉政文化建設的道德基礎

道德具有無形的力量，能夠潛移默化地作用于人們的思想觀念，具有極強的滲透性和導向性；與法律的事后懲治屬性不同，道德防惡于未然，具有超前性與治本特征。因此，從正本清源的意義上來講，廉政文化建設不應忽視思想道德建設的根本性驅動作用。與廉政文化建設相似，道德建設同樣是一項基礎工程和長期任務，需要全社會的共同參與，在公共權力的行使者和普通民眾當中樹立起正確的道德體系，能夠極大地裨益于新形勢下廉政文化建設的實踐。

在道德建設過程中，我們要著重突出“廉政”的位置，全面而深入地研究廉政文化建設的內涵、特點、功能、任務、途徑和效果等，初步構建一個以廉政為核心的道德體系框架，包括但不限于廉政意識、廉政理念、廉政風尚、廉政理論和廉政法規，并以廉政文化活動為切入點，引導廉政文化建設走向體系化、合理化和科學化。在道德建設過程中，我們還要凸顯“廉政”的分量，注重傳承廉政文化，傳授廉政知識，增強廉政意識，確立廉潔為民和廉潔奉公的價值理念。我們應當重視廉政文化建設方式方法的多元化和豐富化，采取生動活潑、民眾喜聞樂見的素材和活動形式，有針對性地舉辦宣傳活動，建立實體和網絡咨詢與互動平臺，及時回應民眾的需求，真正地融入到民眾的日常生活當中。

（二）筑牢廉政文化建設的制度防線

現代法治實踐證明，制度是權力行使的牢固藩籬和穩定邊界。我國廉政文化建設的推行，在制度設計和具體架構上還缺乏系統性，重要的制度尚未建立健全，職責、義務和懲戒等相關的內容還有待完善，無法應對廉政文化建設長期性、持續性的實踐需要。我們應當特別關注在廉政文化建設方面建章立制，運用法律法規的形式將廉政文化建設要求的核心準則固化下來，形成具有剛性約束的制度體系。

法律法規是一種行為規范的集中表現，具有強制執行效力，能夠在社會生活中發揮著引領行為導向和重新塑造社會道德的作用。例如，2005年頒布的《中華人民共和國公務員法》，詳細規定了公務員的9項義務和16條禁令，對于規范公務員的管理，加強對公務員的監督，促進勤政廉政，和保護公務員的合法權益，建設高素質的公務員隊伍，發揮了重要的規范作用。

值得注意的是，“黨內法規”在實踐中切實地發揮著調整黨組織、黨員和其他非黨組織和非黨員的作用。例如，2015年修訂的《中國共產黨廉潔自律準則》，雖然是對黨員領導干部和全體黨員的行為規范和道德約束，但是實質上卻調整和規范了整個社會。在公務員道德體系建設方面，美國制定有《政府道德法》《政府道德改革法》《美國政府官員及雇員的行政倫理行為準則》和《美國行政部門工作人員倫理行為準則》等法律，法國頒布有《政治家生活資金透明度法》，新加坡出臺有《財產申報法》，均是以法律的形式來強制推行政治道德的典范。

（三）強化廉政文化建設的保障措施

廉政文化建設的系統性特征，決定了其順利推行必然需要全方位的有力支撐和輔佐措施，它們的完備與否，直接關系到廉政文化建設能否推行以及推行的效果。建立廉政文化建設的專門機構或者工作小組，作為廉政文化建設全面推行的主導機構，也是在廉政文化建設的實踐過程中做到權責一致并具體分工負責落實的關鍵一環。例如，美國聯邦政府針對公務員群體設立有道德署，聯邦政府各部門設有道德官員辦公室，地方各州、市則設有道德委員會，主要承擔對公務員的廉潔教育和宣傳工作。香港成立有廉政公署，下設執行處、防止貪污處和社區關系處，其中，社區關系處就主要承擔反貪倡廉宣傳教育和聯合市民支持廉署等工作。澳門也設立了廉政公署（CCAC），下設反貪局、行政申訴局和專員辦公室，其中，隸屬于專員辦公室的宣傳教育處和公關新聞部就主要承擔廉政宣傳教育工作。

廉政文化建設活動所需要的廉政教育場所、廉政歷史文化遺址、廉政主題公園、廉政文化景觀和其他廉政教育機構設施等，需要得到充分的物質保障，應當納入國民經濟社會發展計劃和財政預算。此外，汲取高薪養廉的合理成分，提高廉政文化建設工作人員的工資及福利待遇，使其能夠體面地工作和生活。

參考文獻：

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[2]塞繆爾·亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].李盛平，楊玉生，譯.北京：華夏出版社，1988：59-60.

[3]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2017-10-18.

[4]聯合國文件.United Nations Convention against Corruption [EB/OL]. http：//www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/.

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[7]鄧小平.鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1993：333.

[責任編輯：丁浩芮]