粵港澳大灣區人才政策應側重于“用”

林江

自2017年以來，一場“搶人大戰”在全國各地上演。成都、長沙、武漢等城市紛紛提出用戶口、補貼等方式留住大學生。到了2018年，“搶人大戰”有越演越烈之勢，北京、上海、香港都先后出臺政策。從成效看，2017年大學生在武漢落戶人數達14萬，是2016年的近10倍，西安、成都等城市也有不俗戰績。由此可見，地方政府為了吸引人才，送房、送錢、送戶口，的確是下了“血本”。

【人才跟著產業走】

為什么包括北京、上海在內的一線城市和成都、武漢等二線城市會在同一個時間發起“搶人大戰”？在我看來，這與當前經濟進入新常態有很大關系。改革開放以來，經濟增長主要依靠要素驅動實現，廉價的土地租金以及人口紅利，伴隨著大量資本的投入，推動了經濟快速增長。然而，隨著人口紅利逐步消失以及土地資源日益短缺，僅憑資本投入就能推動經濟增長的時代已經結束了，不少城市開始推動產業結構升級和轉型，無論是發展先進制造業還是現代服務業，都需要大量高素質勞動者以配合城市發展信息技術產業、文化產業的要求。

事實上，人是跟著產業走的。以信息技術產業為例，我國已形成北京、深圳、杭州、上海四個中心城市，如果大學生希望投身信息技術產業，很可能到這四個城市落戶，因為那里已經形成了產業集聚效應。在城市競爭格局下，如果不盡快形成產業集聚效應，對人才的吸引力就會下降。但如果人才不優先集聚，某個城市要發展先進制造業或現代服務業又從何談起呢？因此，各大城市自然就把吸引人才放在各項工作的首位了，只要你符合其定義的“人才”的特征，例如，擁有大學本科以上學歷，某城市就傾向出臺各種具有吸引力的政策和條件讓你留下。

盡管城市管理者也知道，并非所有擁有大學本科以上學歷的“人才”都是城市所需的，但采取人才的“大包圍”戰術似乎就是城市合乎邏輯的選擇了。這也就可以解釋為什么無論是一線城市還是二三線城市，都不甘示弱地開展“搶人”大戰了。當然，作為一線城市的北京、上海，與作為二線城市的武漢、成都，其人才需求的層次顯然是不同的，例如上海的目標是宇宙起源與天體觀測、光子科學與技術等領域的高端人才，而有條件在北京落戶的，至少得是個風險投資基金的高級管理人員。

接下來需要回答的是，隨著“搶人大戰”持續升溫，對城市基本公共服務的供給、財政能力會帶來怎樣的影響。印象中，2003年鄭州也曾大幅降低入戶門檻，引發了10萬人投親靠友入戶當地，由于入戶者超過一半屬于未成年人，使得當地的公共服務供給壓力驟然增加，半年后被迫終止計劃。目前正進行得如火如荼的“搶人大戰”會否重蹈覆轍呢？誠然，在本輪“搶人大戰”中落戶各大城市的，基本都是年輕化、高學歷人群，從事的也是層次較高的職業，他們對諸如南京、武漢等老齡化特征較為明顯的二線城市來說，是難得補充的年輕勞動力。不難發現，目前地方政府已把規模效益指標看得越來越重，例如廣州在2018年2月新出臺的城市規劃中，就把常住人口規模從“控制在1800萬以內”調整為“在2000萬左右”，可見，城市為了可持續發展，更愿意儲備人才，特別是年輕人。這充分反映了城市在人才政策上做出的重大調整，從過去控制人口的政策取向轉為積極爭奪人才。

【灣區人才政策應側重“用”】

好了，要爭奪人才，關鍵在于通過為人才提供更好的包括基礎教育、醫療、社保在內的公共服務，這涉及相當的公共財政支出，城市是如何看待其公共服務和財政能力的呢？如果說，城市過去“搶農民工”尚未涉及龐大的基本公共服務支出的話（相當數量的農民工子女選擇在老家上學），現在變成了“搶大學生”，伴隨著戶籍新政的日趨寬松，地方政府的財政供給能力也就備受關注了。

據統計，2017年我國城鎮常住人口為81347萬人，然而城鎮戶籍人口卻不到59000萬人。個別年份的個別城市兩者差異還相當巨大，以2007年的東莞為例，當時該市常住人口號稱1200萬，但戶籍人口只有170萬，換言之，該市有超過1000萬外來務工人員。而在當前的戶籍制度下，這意味著，全國范圍內有2億人雖然為城市發展做了貢獻，卻無法享受當地戶籍居民才能享有的基本公共服務。

有學者根據45個城市的數據，測算相關城市的基本公共服務均值與人均財政收入之比，發現相關城市的每戶公共支出與人均財政收入之間出現了倒掛現象，例如2012年的北京比值是1.16，即人均財政收入要低于人均財政支出。如此一來，城市對入戶者的入職起步收入要求也就越來越高，比如，如果入戶者不是IT程序員、新媒體編輯或證券公司分析員，其收入水平可能不足以支撐當地城市為居民提供的較高水平的公共服務所需的融資金額。

由此可見，我并不認為各地在“搶人”政策上會出現較大的盲目性，因為“搶人”的工程最終會轉變為地方政府希望人才能為城市創造效益，即使所吸引的人才中，部分人士短期內無法體現價值，但在市場機制能正常發揮作用的前提下，地方政府出于對財政供給能力和公共服務支出負擔的考慮，“搶人大戰”不至于陷入為引進而引進的境地。

當然，也有評論說，各地的“搶人大戰”可能有另類目的，即為了吸引購房者，而非吸引人才。事實上，仔細閱讀各地出臺的引進人才政策，似乎都離不開房子。在各地出臺了嚴控房價上升的限購、限貸、限價的政策背景下，以補貼形式讓入戶人才相對更容易地在當地置業購房，的確有點類似于向特定人群定向放寬購房限制，為限購松綁。平心而論，相關人才新政如能既解決城市的轉型升級需要，又通過補充購房者而避免當地的房地產市場大幅波動，也不失為一項頗有遠見的公共政策。

但是，需要注意的是，如果地方政府在吸引人才的政策上，選擇更關注人才在房地產市場穩定上所起的作用，自然就會弱化對人才素質和層次的關注，最終可能導致人才標準拾級而下，甚至導致人才市場的錯配。那些曾高喊“逃離北上廣”的人才，到頭來會發現自己的專長在三四線城市根本派不上用場。這既是城市的損失，更是人才自己的損失。此外，一個三四線城市如何在短期內消化龐大的大學生群體的就業需求？可見，我們并不反對城市出于求賢若渴而出臺各種“搶人”政策，只是不主張出臺一些動機不純、以吸引人才為名，行定向放寬限購為實的政策，弄不好不僅讓當地作繭自縛，債臺高筑，也讓一大批年輕人才虛度光陰，錯失事業發展機會。

隨著粵港澳大灣區建設規劃出臺，珠三角地區9個城市對從事新經濟、新產業的各類人才的需求也將顯著增加。由于灣區范圍內各城市的經濟發展水平相對較高，而且也相對均衡，城市之間出臺以鄰為壑的競爭性人才政策的誘因較低，有助灣區作為一個整體在全國乃至全球范圍內吸引各類人才，并進行人才與產業的布局和配置。

在我看來，出于產業升級轉型以及經濟融合的需要，灣區吸引更多新人才固然重要，但如何把身處各城市的人才用好、用活也非常重要。隨著第五代移動通信技術的推廣以及大數據的應用，灣區內的人才可以在身處深圳的情況下，為廣州的企業提供服務，前提是需要淡化人才的單位屬性、地區屬性和城市屬性，真正做到人才資源共享，從而也真正調動人才的積極性，激發其創造力。如果灣區的人才政策不是側重“搶”，而是側重“用”，則可為全國各地吸引人才、用好人才的政策提供重要的啟示和借鑒。這應該是粵港澳大灣區在人才政策的制定和執行層面走在了全國前列。

（作者系中山大學嶺南學院經濟系教授、博導）