美國外交沒落了嗎

沈雅梅

美國總統特朗普執政一年多來，美國主流媒體及傳統盟友始終“唱衰”他，不斷發出美國外交陷入“空白”“迷?！薄拔C”“災難”等驚言；前任總統小布什打破沉默，不點名批評他制造孤立主義；前任總統奧巴馬高調發聲，影射他破壞戰后國際體系；法國外交部長勒德里昂擔憂美國從世界撤退；英國《金融時報》副總編斯蒂芬斯哀嘆美國外交走向沒落……與此同時，特朗普的宣傳陣地和核心選民依舊力挺，贊賞他緊握決策拍板權，外交目標清晰，問題導向明確，卸下道義包袱，相信特朗普的對外貿易政策即便使美國經濟在短期內受損，但特朗普也能從政治上得分，執政前景可期。

美國外交到底是不是走向沒落了？老話說，“政治止于水邊”，意即美國國內政治分歧一旦跨越兩洋，延伸到外交領域，就會讓位于國家團結。這句話放到今天，已然要重新解讀。實際上，二戰后所謂蘇聯威脅的擴張、冷戰后恐怖主義等全球性問題的擴散等，均大幅提升了美國人對外交事務的關注，進而把國內政治投射到國際層面，使美國外交成為國內政治和國際安全環境交互作用的產物。當今的美國外交更是全球化發展的時代性特征和美國社會變遷的結構性因素相互疊加的產物。一年多來，特朗普的外交努力兼顧國內政治和國際安全兩個維度，平衡國內不同聲音，在多元政治利益之間有權衡、有妥協、也有堅持?？陀^而言，美國外交并未沒落，而是在“美國”和“世界”之間游走，在目標和現實之間碰撞，在“好”政策與“壞”政策之間徘徊，經歷著戰略轉型，以特朗普外交為表現形態的美國外交并非曇花一現，而恰恰是扎根于國內政治，有一定的生命力。

政治極化催生分裂的外交

特朗普上任伊始，就因退出“跨太平伙伴關系協定（TPP）”、頒布“禁穆令”等引發爭議，沒有經歷一般新任總統執政之初的“蜜月期”。所幸的是，在白宮、國會及最高法院均被共和黨把持的“一致政府”格局下，他并未像奧巴馬那般受到黨爭掣肘，在野的民主黨暫時失去了與共和黨開展極化對峙的平臺，共和黨則被總統有效控制和改造，幾乎成為“橡皮圖章”。如今，國會通過了對有“虐囚”嫌疑的中情局局長吉娜·哈斯佩爾的任命，淡化了對“通俄門”的調查，部分共和黨議員還發起了對司法部副部長羅德·羅森斯坦的彈劾議案，甚至備受爭議的阿富汗政策也沒有被議員挑戰。

然而，共和黨占優的局面有可能被即將到來的中期選舉改寫。從政治光譜看，兩黨均未有效地回應選民訴求，正在尋找重新定位和改革路徑，各自呈現出被位于邊緣的極端力量接管之勢，黨爭極化已是長期趨勢。不僅兩黨之間的意識形態重合面幾乎消失，黨內精英的對立也更加尖銳。2013年共和黨參議員理查德·盧格退休，預示著中間派力量的重大損失。如今，加州民主黨參議員戴安娜·范斯坦為競選連任，也放下溫和主張，轉向極端。偏自由的共和黨人或偏保守的民主黨人逐漸失勢，溫和的中間地帶正在被拋棄——這恰是形成跨黨派聯盟及政策共識所需要的基礎。

分裂的外交體現在兩個維度。歷史地看，狂熱的黨派政治逐漸勝過理性的政策思辨，美國外交政策愈加難以凝聚兩黨共識，國家作為一個整體在吸取外交經驗教訓并做出調整改變方面的能力減弱。例如，阿富汗戰爭和伊拉克戰爭本應激發深層次的戰略思考，整合政界對是否及如何運用軍力、奉行干預及參與多邊制度等重要外交議題上的長期分歧意見。但在政治極化的背景下，兩黨對同一外交事件得出相反結論，缺乏共同反思，分歧愈加深化，兩黨輪替執政更是帶來政策的大幅轉向。連續幾屆總統為了繞過國會在立法、批約、撥款等方面的冗長程序，都青睞用行政命令辦外交，如《巴黎氣候變化協定》《伊朗核問題協議》均是行政協定，它們本就容易在白宮易主后被推翻，使美國政府難以推動國家長遠利益。

橫向看，由于憲法賦予總統對外交事務相對集中的權力，特朗普通過任人唯忠、小圈子決策、“推特治國”等，強化了自身“帝王般的權力”。一個直接的后果是，政府選人用人的標準變成了是否對特朗普忠心，而非外交才能的高低，長此以往，必將造成政府行政質量下降。這讓國家制度的捍衛者感到不安，各個權力分支都在加強對特朗普的規制。共和黨建制派通過國會立法的形式為外交劃紅線，例如，2017年8月，國會高度一致通過對俄制裁法案，徹底擠占了特朗普調整對俄政策的自由行動空間。2018年7月，參議院以壓倒性票數通過決議，要求國會對政府的關稅決定發揮更大作用，實際反映出對特朗普貿易政策的不滿。戰略界則把自己的長期主張寫入跨部門的《國家安全戰略報告》中，對特朗普的本土主義思想起到一定的平衡作用。此外，在兩級政府體制下，地方政府的聯合行動意義重大，各州和地市在氣候變化、經貿等議題上公開與聯邦政府唱反調。整幅外交圖景的分裂與混亂，意味著美國政府和社會難以作為一個整體開展有效的集體行動。

反建制造就反叛的外交

在美國幾乎全部歷史中，全球化一直是戰略思考的核心內容。羽翼未豐時，美國推行“門羅主義”，相當于承認自身的安全依賴于歐洲力量均勢；發展壯大時，美國竭盡全力在以英國為中心的全球體系內達成最佳交易，直至與英國平起平坐；兩次世界大戰使美國迅速取代了英國的霸主地位；而冷戰和冷戰的結束則賦予美國基本相同的全球利益和責任。要看到，特朗普反對的并非全球化，而是“走過了頭”的全球主義路徑，抱怨世界在“占美國的便宜”，例如，七國集團（G7）“把美國當成提款機”，北美自由貿易協議（NAFTA）是“一場滅絕美國就業機會的災難”。因此，他欲改變美國與世界交往的規則，也就是修正過度自由的全球主義路線，包括質疑戰后美國外交傳統中的自由貿易、集體安全、價值觀外交等關鍵元素，認為建立在此基礎上的“自由主義”國際秩序“根本不管用”，“不想要它”。

特朗普任期進入第二年后，執政經驗的增多帶來了更多的自信，對外交和安全班子的不斷清洗和重組壯大了強硬派的力量，再加上他需要提出成績單以戰勝中選，于是在外交上全線出擊，加速對歐洲、中東、亞太進行布局，觸及對外經貿關系、朝核問題、伊核問題、美俄關系、中美關系等幾乎所有熱點，體現實施主張更強的力量和決心?，F在，國務卿邁克·蓬佩奧、總統國家安全事務助理約翰·博爾頓及美國駐聯合國代表妮基·黑莉都屬于鷹派，呈現出更專注的現實主義，將帶動美國外交更趨單邊主義、民族主義。貿易代表羅伯特·萊特希澤、貿易顧問彼得·納瓦羅推進攻擊性的貿易議程，把關稅戰、貿易戰視為通往所謂公平貿易的必經之路，被媒體稱為特朗普保護主義政策本能的“回音”，他們表面上是要解決貿易摩擦，實則掀起經濟實力之爭，體現了由美國主導修改貿易規則、重塑貿易體系的新一輪戰略設計。

應當說，特朗普的一些主張找準了美國外交的弊端。比如，他主張退出在其它國家的國家重建、更新和升級舊的貿易制度安排、與盟友平衡分擔防務責任等，道出了美國外交界長期以來的心聲。特朗普的外交直覺也與美國政治中的極右翼思想有關聯。無論是“以福利換選票”的左翼民粹主義，還是針對“他者”的右翼民粹主義，都把對經濟不平等、人口結構變化及多元文化等的焦慮導向外部，對移民、投資等外來元素很敏感。與此相呼應，特朗普提出一套思想主張，包括相信外部世界很危險，對手很邪惡，美國很純潔，以往的執政精英很無知，海外盟友是忘恩負義的，移民是恐怖分子偽裝的……基于此，要以“美國優先”來組織和管理美國外交，用對抗性的辦法來應對威脅，貶低同盟，疏遠歐盟，嘲笑多邊，敵視聯合國，反感現行制度，撼動從北約到北美自由貿易協議等一系列戰后外交政策支柱。他堅持修美墨邊境墻、奉行貿易保護主義，響應了民粹主義的本土主義和反移民情緒；抨擊精英政治、拒絕氣候變化科學，反映出民粹主義的“陰謀論”幻想；拳擊式的公共交流方式、報復性的外交風格，則屬于民粹主義政治動員的套路?？梢哉f，民粹主義作為政治極化的產物，并非美國政治主流，但它通過特朗普的執政，上升到國家政權的最高層面，向政治議程滲透，其內在的反建制訴求正在向國際層面傳導，加速國際秩序的深層次變革。

“特朗普優先”強化失信的外交

2018年6月，曾因詮釋“奧巴馬主義”而名聲大噪的美國《大西洋月刊》主編杰弗里·戈德堡再次為該刊撰文，解讀“特朗普主義”并將之歸納為三點：一是對美國來說，沒有朋友，就沒有敵人；二是經營永久失穩，才能生成美國優勢；三是與美國對話者，要么接受一切，要么離開。歸根結底，“特朗普主義”以“美國優先”原則為核心，往大了說是：“天下唯美國，其余皆塵?！?；往具體說是：“我們就是‘去奧巴馬主義”。經此，“美國優先”幻化為“特朗普優先”，美國外交一段時間以來的分裂、自私、任性、冒進等都得到了解釋，其失信于國際社會也成為必然。

就政策延續性而言，特朗普奉行“退出”，兌現競選承諾，拆解奧巴馬外交遺產，有助于樹立自身“言必信”的威信，卻模糊了美國外交的關鍵利益，固化了國家形象的出爾反爾，傷及美國的履約力、威懾力、強制力，使它做出的承諾不可信、威脅不可畏，難以讓外界嚴肅對待。就政策一致性而言，特朗普的言論與政府表態常有出入，特別是在與俄羅斯打交道的問題上，他和他的政府始終是脫節的，以致白宮發言人不時強調，外界應當關注美國政府的政策，而非總統的推文或即興講話。美國對華政策也存在前后矛盾，兩國在2017年實現元首互訪，建立了四個涵蓋政治、經濟、安全、人文等全面領域的高層對話機制，2018年初雙方的經貿團隊通過四輪密集對話，為化解雙邊經貿摩擦達成寶貴共識。但其后，美方對中方團隊努力的成果棄之不顧，一意挑起對華貿易摩擦，其談判誠意和政策意圖均失信于人。

就政策全局性而言，“美國優先”所考慮的，是特朗普支持者的美國，是部分選民的美國，把部分選民的局部利益凌駕于本國及盟國之上，這決定了美國外交對全球利益的考量存在結構性缺陷。例如，特朗普為向共和黨三位最大的猶太裔捐助者“報恩”，并呼應共和黨的主要支持基礎——白人福音派基督徒的親以色列關切，執意退出伊朗核問題協議，而協議作廢將令歐洲不得不面對伊朗可能重新進行“核武裝”的前景，并失去預警時間，相當于撬動了歐洲安全，令美歐關系元氣大傷，同盟體系承受著特朗普沖擊波的重壓，離心力增強。

就政策的穩定性和可預期性而言，特朗普個人化的決策模式有很大的隨意性。例如，他把“不確定性”當成優勢來經營，把撕毀伊核協議、實現與朝鮮最高領導人金正恩會晤、把美國駐以色列大使館遷至耶路撒冷等，標榜為打破現狀、改變游戲規則之舉。他還發起對加拿大、墨西哥、歐盟、中國、印度、土耳其等多國的貿易摩擦，且始終保持對俄制裁。幾乎所有熱點問題都在同時動、互相咬、陷入僵持，不僅政策目標互相抵消，而且要價之高，包羅萬象，制裁成癮，狂妄自大，每個環節失控的風險都大于取得突破的可能。在一定程度上，當今時代的巨大風險是，美國將在國際秩序變革中何去何從，而不是他所針對的和所制裁的別國。

值得一提的是，如同前幾屆政府期間一樣，在野黨習慣于把問題歸因于總統個人，好像只要換一個首長，美國就能恢復其霸權的正常運轉。然而，美國外交從來不是出于單一且統一的世界觀，而是出于諸多相互競爭的聲音和價值觀之間的平衡。決策者的直覺和沖動始終存在，而如何將之與更廣泛的民意及現實聯系起來，形成明智的政策，將是一個持續應對挑戰的過程。

（作者系中國國際問題研究院美國所副所長）