軍民融合發展戰略及路徑研究

吳維海，孫 魯

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軍民融合發展戰略及路徑研究

吳維海1,2，孫 魯3

（1.國家發改委國際合作中心，北京 100038；2.國合華夏城市規劃研究院，北京 100038； 3.華夏金標（北京）國際投資咨詢有限公司，北京 100872）

2013年以來，中國軍民融合發展進入到變革期。在“新時代”背景下，如何重新認識軍民融合的內涵和外延，如何系統界定軍民融合的發展內容和導向，是進一步貫徹落實習近平中國特色社會主義思想、推動富國強兵的應有之義。本文在重新明確“新時代”軍民融合戰略定位的基礎上，系統分析中國軍民融合發展概況，探索符合“新時代”要求的軍民融合發展戰略。

軍民融合；戰略

十八大以來，習近平總書記對統籌經濟建設和國防建設，推動軍民融合深度發展高度重視，先后作出了一系列重要論述，形成了關于軍民融合發展戰略思想的科學體系。十九大報告明確提出“更加注重軍民融合”，將其確立為“新時代”黨的強軍思想的重要內容，實現黨在“新時代”的強軍目標的戰略途徑，成為“新時代”堅持和發展中國特色社會主義基本方略的一個重要組成部分。在“新時代”新矛盾背景下，軍民融合的戰略落地和商業發展是至關重要的兩個主題。因此，為把握新機遇、迎接新挑戰、貫徹落實“新時代”軍民融合發展戰略，就要在重新詮釋戰略定位的基礎上，深度解析當前發展概況，提出符合習近平中國特色社會主義思想的新戰略。

一、“新時代”軍民融合的戰略定位

黨的十九大報告明確指出，中國特色社會主義進入了“新時代”，并在此基礎上提出了發展新思路、新戰略?！盾娒袢诤习l展戰略綱要》明確了軍民融合發展的戰略目標、戰略任務和戰略舉措。軍民融合的研究，首先必須對新時期軍民融合的戰略定位、發展內涵和戰略特征做擴充和調整，以更高的戰略眼光、更寬廣的視野和更縱深的格局，將軍民融合深嵌在建設社會主義現代化強國的戰略中。

（一）發展內涵

軍民融合是一個強國強軍的概念。把國防和軍隊現代化建設深深融入經濟社會發展體系之中，其本質是強國強軍，全面推進經濟、科技、教育、人才等各個領域的融合，是在更廣范圍、更高層次、更深程度上把國防和軍隊現代化建設與經濟社會發展結合起來，為實現國防和軍隊現代化提供豐厚的資源和可持續發展的后勁。

軍民融合是一個融合配置的概念。指通過打破“軍”與“民”相互分割和自成體系的封閉系統，促進“軍”和“民”之間全領域、全要素、全方位的物質和信息等交流與滲透，逐步形成軍民兼容、相互協調和良性互動的開放對流系統，使一次性資源投入獲得國防安全利益和經濟社會利益雙重產出，實現經濟社會資源的最優配置。

軍民融合是一個國家層面的戰略布局。當前，我國正處于由大向強發展的關鍵階段，隨著經濟體量增加，受到的壓力阻力也增加，發展風險就加大，這就要求從國家利益全局出發，合理配置國家資源，把國防和軍隊建設融入經濟社會發展體系。具體來說，軍民融合就是在堅持經濟建設和國防建設統一、富國和強軍統一的前提下，充分運用政府（看得見的手）和市場（看不見的手）兩只手，強化改革創新、戰略規劃和法治保障，在國防科技和武器裝備兩大重點領域，做到責任到位、措施到位和落實到位。

軍民融合要在8大重點領域做出突破，形成6大融合體系。習主席明確提出實現經濟建設和國防建設融合發展的8個重點領域，即：基礎領域、產業領域、科技領域、教育資源、社會服務、應急和公共安全、海洋開發和海上維權、維護國家海外利益；重點構建6大融合體系，即建立基礎領域資源共享體系、中國特色先進國防科技工業體系、軍民科技協同創新體系、軍事人才培養體系、軍隊保障社會化體系和國防動員體系。

（二）戰略地位

軍民融合是“新時代”黨的強軍思想的重要內容，是實現黨在“新時代”的強軍目標的戰略途徑，是“新時代”堅持和發展中國特色社會主義基本方略的一個重要組成部分。報告中明確指出，要“更加注重軍民融合”，更加注重軍民融合能夠發揮的巨大作用。未來三十年，是軍民融合戰略深化布局、落地前瞻的重要機遇期，是以軍帶民，以民促軍的戰略決勝期。把握好“新時代”賦予軍民融合的戰略使命，優化戰略系統，提升戰略能級，是未來軍民融合發展的重中之重。

軍民融合是全面建成小康社會決勝期的七大戰略之一，是提升國家發展動能，塑造國際發展勢能的重要抓手。推進軍民融合戰略的順利實施，不僅充分顯示了我國全面建設小康社會的決心和信心，更重要的是重新定義了軍民融合戰略的位置，打破各項布局、各大戰略之間的壁壘，系統優化各種資源和要素，站在更高的視野解決不平衡不充分矛盾，調動一切積極因素推進社會主義現代化建設。

構建一體化的國家戰略體系和能力是軍民融合發展的必然結果和應有之義。在十九大報告“堅持走中國特色強軍之路，全面推進國防和軍隊現代化”中，明確指出“堅持富國和強軍相統一，強化統一領導、頂層設計、改革創新和重大項目落實，深化國防科技工業改革，形成軍民融合深度發展格局，構建一體化的國家戰略體系和能力”。這是我黨在“新時代”對軍民融合內涵和戰略設定的新認識、新判斷，既是對“新時代”軍民融合發展的目標、任務、方法和重點等提出了總體要求，又是對軍民融合戰略的未來發展進行了提前布局。

（三）戰略特征

軍民融合戰略逐步從進行時到完成時。軍民融合戰略逐漸從原有的進行中的融合戰略進行時態發展到以節點管控的完成時態，從單一的認知轉化為融合科學定位、歷史方位、指導思想、總體目標、重點任務、戰略途徑和戰略保障等一系列的復雜認知，從單一戰略體系發展到國家戰略生態系統。具體來說，體現在五個方面。一是軍民融合戰略逐漸從國防戰略、經濟戰略、安全戰略的定位發展到國家戰略的定位。二是軍民融合政策制度建設逐漸從從過去針對某一突出問題推出單一政策向政策制度建設體系化、結構化方向發展，以未來發展愿景和宏觀國家戰略生態為原點建設。三是軍民融合職能從過去強調發揮軍民融合的功能，單純強調經濟性和安全性發展到在供給側、需求側結構性改革的大背景下，綜合構建集戰略性、經濟性、安全性、創新性等一攬子責任設計于一體的發展系統。四是軍民融合格局更加強調關鍵技術和核心科技創新發展，更加強調包括政治、經濟、社會在內的全生態、全系統融合發展。

軍民融合發展是軍事領域體制機制改革的創新性延續。中共十八大以來軍隊改革一直在進行，特別是2014年9月政治局會議首次提出了軍事理念的四個轉變。雖然主要是從戰爭角度著眼，但強調了“軍事創新”的重要性，創新就包括創新體制機制。數年來，從理念轉變、軍委調整、戰區劃分到軍民融合委員會，軍改一直按照這個步驟按部就班的推進。配合軍民結合和產業改革的大趨勢，最終在渠道開拓、體制機制創新和市場活力激發的合力下，軍民融合發展的創新性延續水到渠成。

圖1 軍民融合創新性延續示意圖

軍民融合發展是結構性改革規劃的重要組成部分。在新常態下、供給側結構性改革、新舊動能轉換、“互聯網+”、中國制造2025等在不斷推進，產能逐漸出清，新動能不斷涌現，結構不斷調整，產業已經初步形成了轉型升級、優化發展的慣性。軍民融合借勢融入到宏觀改革的洪流中，能夠最大限度地發揮國防建設刺激增長、促進轉型、增加就業、孵化高新技術等方面的重要作用，具有強大動能。其中軍工產業對國民經濟技術產業群所產生的前向關聯和后向關聯的帶動效應，同時也有力拉動了相關高端技術和產業的快速發展。

圖2 軍民融合與結構性改革之間的關系

軍民融合發展是助推新周期形成的重點突破領域。在“新時代”新周期中，創新、資本和需求的活力都沒有充分發揮出來。創新的靈活能動性、成果的可復制性和能力的指數增長性沒有得到體現和應用；資本的規模性、調控資源分配的高效性特征和活躍的社會資本都沒有調動起來；輕奢消費的興起、群眾對高新技術的依賴和追求引起社會需求精品化，“新時代”新周期的發展存在明顯的市場、技術、產品缺口；軍民融合能夠充分調動軍、政、商三個層面的積極性，能夠把創新、資本和需求三重合力納入到自己的運作框架中，助推新周期形成的重點突破領域。

圖3 軍民融合在“新時代”新周期中與創新、資本、需求的關系

軍民融合發展是構建祖國安全之盾、實現偉大復興的基石。國家領土主權安全與國家戰略利益拓展相互交織；國防安全與國內安全穩定相互交織；傳統領域安全與新興領域安全相互交織；軍事安全與其他安全相互交織；現實安全與潛在安全相互交織。要求我們必須用軍民融合發展的方式獲取和保持相應的戰略能力。

圖4 軍民融合戰略能力解析圖

當前我國正處于民族復興的關鍵時期，要在激烈的國際競爭和劇烈的權力格局變動中贏得主動，關鍵是實現經濟系統和軍事系統相互融合、相互促進的良性互動，要形成軍民之間強大合力，需要在國家戰略層面上推進軍民深度融合發展。

二、中國軍民融合發展概況

近些年，中國軍民融合發展取得了長足的進步。從2013年開始，軍民融合發展進入到變革期，“民參軍”“軍轉民”形式更加多樣化，企業數量和產值都有大幅增加。但是，相對于發達國家，中國軍民融合發展也面臨著認知不足，體制不完善和轉化機制不健全等問題。因此，要在認清當前發展階段、發展情況的基礎上，明確發展前景，為戰略制定奠定基礎。

（一）發展階段

從軍民融合發展的歷程來看，總共經歷了初創期、成長期、發展期、調整期和變革期5大發展階段。

圖5 軍民融合五大發展階段s

其中在變革期，黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：適應[1]世界軍事發展新趨勢和我國發展新要求，走出一條中國特色軍民融合式發展路子，為軍民融合進一步發展指明了方向。2016年3月25日，在《關于經濟建設和國防建設融合發展的意見》中，軍民融合發展上升為國家戰略。2017年1月22日中央軍民融合發展委員會成立，標志著軍民融合發展實現了從設計到布局的轉變。2018年，《軍民融合發展戰略綱要》印發實施，軍民融合戰略不斷優化落地，融合深度和廣度不斷加深。

（二）發展現狀

截止到2017年，我國軍工集團中，超過2000家單位取得武器裝備科研生產許可證單位，軍工單位、民口企業、民營企業各占1/3，其中民營企業增長趨勢明顯；整個軍民融合產業規模超過萬億，平均增長速度超過20%；作為軍民融合式發展的基礎工程即體制機制有了很大改進和提高。

自2009年起，工信部組織開展了國家新型工業化產業示范基地創建工作，目前已在全國22個?。ㄖ陛犑?自治區）分7批次認定和掛牌了32個國家級軍民結合產業基地。從整體分布上看，國家級軍民結合產業基地的東中西部分布均衡，其中東部有基地11個、中部有基地9個、西部有基地12個。從省份(直轄市/自治區)上看，湖南和陜西各有三個國家級軍民結合產業基地，河北、遼寧、湖北、四川、貴州和重慶各自有2個國家級軍民結合產業基地，其他為1個。

圖6 國家軍民創新示范基地省份分布情況

據國防科工局信息中心統計，在2000億元以上的共有兩家，分別是哈爾濱經濟開發區和四川綿陽科技城?；貙崿F工業總值在2000億元以下1000億元以上的共有3家.分別是重慶璧山工業園、重慶兩江新區工業開發區和寧波鄞州區。余下產值均在1000億元以下。1前八個示范區實現工業總產值占總示范區總產值的60%以上，說明我國軍民融合還有很大的發展空間。

圖7 國家軍民融合創新示范基地工業總產值累進表2

我國的民參軍企業仍為中小企業為主。凈利潤規模大于1億元的不到兩位數，平均凈利潤規模不到3000萬元。以軍品為主的民營企業，大多以生產元器件、零部件為主。大多數民企現階段主要涉足電子元器件、零部件等先進制造、新材料等領域，多數處于配套供應商的地位，極少數達到了生產骨干的地位。

軍事和民用兩大領域之間有很強的通用性，85%的現代軍事核心技術同時也是民用關鍵技術，80%以上的民用關鍵技術也被直接運用于軍事目的。為了適應和引領經濟發展新常態，加快轉變經濟發展方式，軍民深度融合可以發揮積極作用。

（三）發展問題

雖然近年來軍民融合取得了飛速發展，但是與此同時，軍民融合產業的發展也面臨著各種問題。從根本上來說，軍民融合發展面臨著三大問題：一是軍地部門對融合發展的認識較為片面。對國防部門來說，自成體系的思維定勢和本位主義觀念習慣于自我保障模式；對地方而言，缺乏在各自工作領域中貫徹國防需求的強烈意識，存在著把軍民融合僅僅看作是為國防和軍隊建設作貢獻的傾向，影響了地方推進軍民融合的積極性和主動性。二是領導體制不夠完善。在融合發展的高層決策方面，經濟建設和國防建設溝通協調渠道還不夠暢通，在涉及軍民結合、寓軍于民的創新體系建設和國家資源統籌管理上，政府和軍隊、政府有關綜合管理部門之間還缺乏有效地溝通和協調整合機制；在行業管理方面，軍地之間、政府各職能部門之間的不同意見難以進行高效整合，軍民產業相對分離，造成了資源浪費。三是軍民成果轉化機制不健全。在軍民成果轉化的監督評估機制上，存在評估主體不明確、指標體系不完備和程序不規范等問題，導致我國軍民融合難以實現由“入”轉“合”，單向的“軍轉民”阻力較小。而雙向的融合阻力明顯增大，突出表現民營企業進入機制很不順暢，多在低層次上徘徊，例如目前獲準進入的民營企業只有數百家，不到全國高新技術民營企業總數的1%，我國十一大軍工集團以外的民口配套率非常低。同時，分類不準、保密過度和解密不及時等問題已影響到軍民間的互動和轉化，知識產權界定和劃分還需進一步梳理，保密制度有待進一步完善。

（四）發展前景

軍民融合是以“中國制造2025”為核心實施制造強國的必經之路。2017年《中國制造2025》“1+X”規劃體系發布以來，工信部等多方面加快實施制造業創新中心、高端裝備創新等5個工程實施指南，重點在高端裝備和信息化領域堅持創新驅動發展。未來，軍民融合領域在科技方面會受到政策和市場兩個方面的雙重影響，顛覆性技術創新會不斷涌現。軍工高科技產業民用化和民參軍骨干化、規?；遣豢赡娴内厔?。2018年我國軍工產業產值將達到10755億元，未來五年（2018-2022）年均復合增長率約為24.19%，2020年達到16796億元，2022年將達到25，583億元3。其中，在民參軍領域，到2020年市場規模預計達到7309.2億元，2022年將突破10000億元4，行業發展前景廣闊。

十九大以后，軍民融合的內涵得到拓展，戰略設定更加高級化，因此，軍民融合產業的發展會迎來不可逆的高速發展。根據預測，2020年我國民參軍市場規?；驅⒊^2000億元，潛力巨大。軍工高科技產業民用化和民參軍骨干化、規?；遣豢赡娴内厔?。在航空業、核工業和通信產業這三個領域，軍民融合產業的活力會競相迸發。

表1 航空業、核工業和通信產業前景預判

四、軍民融合發展戰略

堅持以習近平“新時代”中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹習近平強軍思想，落實總體國家安全觀和新形勢下軍事戰略方針，貫徹新發展理念，堅持富國和強軍相統一，形成軍民融合深度發展格局，構建一體化的國家戰略體系和能力，為實現中國夢強軍夢提供強大動力和戰略支撐。要堅持黨中央權威和集中統一領導，堅持深化改革創新，堅持軍民協同推進，堅持有序開放合作。要立足我國國情，順應時代大勢，科學把握方向，明確戰略目標，強化戰略舉措，在解決突出問題中實現戰略突破，在運籌全局中贏得戰略優勢。要加快形成軍民融合發展組織管理體系、工作運行體系、政策制度體系，推動重點領域軍民融合發展取得實質性進展，形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局，初步構建一體化的國家戰略體系和能力。

（一） 發展目標

既要發揮國家主導作用，又要發揮市場的作用，努力形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局，以安全和發展為兩大核心目標，以國防建設和經濟建設為兩大根本任務，以富國和強軍為兩大戰略基石，構建一體化的國家戰略體系和能力。

全要素融合發展是推進軍民融合體系化發展的本質要求。推動全要素融合發展，就是要針對軍民融合發展跨軍地、跨領域、跨部門、跨層級的特點，充分運用系統思維，將構成軍民融合發展體系的各相關要素進行統籌考慮，明確各自的功能地位，協調相互關系，打好觀念轉變、體制創新、規劃引導、政策扶持、法治保障和平臺支撐的“組合拳”，形成整體推進合力，最終達到促進信息、技術、人才、資金、設施等各種資源要素在軍民兩大領域的優化配置、快速流動、合理共享和平戰結合的目的。

多領域發展是打造軍民融合生態體系的必然要求。關鍵是要實現實現軍民融合的八大重點領域建設與六大融合體系構建。鞏固深化武器裝備科研生產、軍隊人才培養、軍隊社會化保障和國防動員四大體系的融合發展，進一步深化拓展軍隊保障社會化的范圍，推動融合向裝備維修保障和軍事訓練保障等領域延伸；適應當代科技革命、產業革命和新軍事變革的發展趨勢，加快推進海洋、空天、信息和網絡等新興領域的軍民融合，搶占科技創新和國家安全的戰略制高點；按照軍民雙向融合的要求推動空域、頻譜、導航測繪、氣象水文等戰略資源的軍民共享共用。

高效益發展是優化軍民融合發展能級、優化產業生態的必然結果。這里的高效益主要是指國防上的戰略競爭效益和軍事效益，市場上的經濟效益和社會效益。戰略競爭效益主要是指提高國家自主創新能力、高端裝備制造能力，建設海洋強國、網絡強國，對搶占大國競爭戰略制高點所發揮的作用；軍事效益主要是指軍民融合發展提升國防實力和戰爭潛力所達到的效果對提升體系化聯合作戰能力的貢獻；經濟效益主要是指如何發揮國防建設的“溢出效應”對經濟發展的牽引帶動和轉移轉化作用；社會效益主要是指軍民融合在社會保障、應急救援、公共安全、生態環境治理等方面所產生的效益。

（二） 找準四個切入點

一是依托本地區的國防戰略優勢，確定本區域在軍事戰爭中的地位與責任；二是考慮本區域的資源稟賦，確定本區域軍民融合工作的重點，形成有本區域特色的軍民融合格局；三是充分考慮戰區和駐軍對本區域軍民融合的核心需求，推動軍政、軍民共建軍民融合先進區域；四是綜合考慮國家各種經濟社會戰略為本區域帶來的發展機遇，把實施軍民融合戰略與國家經濟發展戰略對接、融合起來，形成區域新的民融合。

圖8 軍民融合發展的四個切入點

（三） 處理好五大主要關系

處理好做大與做強之間的關系。既要做大做強軍民融合產業，又要調整結構、升級發展；處理好國防與經濟之間的關系。既要向科技創新要戰斗力，也要向要軍民融合產業要生產力；處理好創新與風險之間的關系。既要堅持保密、控制風險，又要堅持創新、敢于迎接風險；處理好主動與被動之間的關系。既要提高軍民融合的主動性和積極性，又要確保分工精細和職責明確；處理好自上而下與自下而上之間的關系。既要自上而下的頂層改革，又要自下而上的機制創新。

圖9 軍民融合發展要處理好的五大主要關系

（四） 配置妥十一個戰略要素

軍民融合的戰略發展是一個系統性的升級過程，是一個結合全要素、多領域的多層組織發展系統?？傮w來說，11個要素的發展和升級決定著軍民融合戰略的實施進度和力度。雖然其發展階段各不相同，但最終都是指向軍民融合戰略的目標。只要利用好這11個要素，推動各個要素在不同階段升級，軍民融合戰略就能順利展開。

圖10 軍民融合發展的十一要素和戰略發展階段

（五） 實行六大關鍵措施

在“新時代”，地方政府要實施好軍民融合發展戰略，站在更高的維度為區域發展塑造動能和勢能，打造“護城河”和生態圈，就必須在規劃引領、風險控制、產業組合、協同發展、資本支撐和開放共享6個方面下功夫。其中，做好規劃引領，是整個軍民融合戰略實施的關鍵。一是做好管理、政策和技術三類頂層設計，健全完善準入、競爭、共贏三大機制。二是全面引入風險管理制度，建立全風險管理體系。三是集聚技術“塔尖”勢能，推進產業差異化、結構化和生態化發展。四是打造協同創新平臺，建立協同一體化發展系統。五是完善投融資體制機制，充分發揮資本杠桿勢能。六是完善開放共贏機制，建立國際化軍民融合發展生態。

[1] 李爭粉.北京海淀：破解發展瓶頸，軍民融合邁向深入[N].中國高新技術產業導報,2017(6).

[2] 張嘉國，地方政府推動軍民融合深度發展芻議[J].軍民兩用技術與產品,2015(13):33-34.

[3] 游光榮，對軍民融合發展現狀及評估的思考[J].中國國情國力,2017 (1):16-18.

[4] 杜蘭英、陳鑫，發達國家軍民融合的經驗與啟示[J].科技進步與對策,2011,28(23):126-130.

[5] 張煒，構建中國特色軍民融合話語體系，走出中美比較研究的誤區[J].北京理工大學學報(社會科學版),2017.19(3):1-7.

[6] 陳明春，國防技術體系中的軍民融合創新路徑選擇研究[J].西南交通大學,2013.

[7] 2017-2022年中國軍民融合行業市場調查研究及發展前景預測報告.

1數據來源：中華人民共和國工業和信息化部官網

2資料來源：中華人民共和國工業和信息化部官網

3中投顧問產業研究中心

4《2017-2022年中國軍民融合行業市場調查研究及發展前景預測報告》

2018-08-31

吳維海，男，國家發改委國際合作中心研究員，國合華夏城市規劃研究院執行院長，中國人民大學管理學博士，研究領域：政府規劃、產業開發、企業戰略、金融創新等；孫魯，男，華夏金標（北京）國際投資咨詢有限公司副總裁。研究領域：產業規劃、鄉村振興、居民融合、健康休閑等。