欲窮千里目 更上一層樓
——中國改革開放40年人權法治保障建設的回顧與展望

文/張 偉 張雅琪

張偉 中國政法大學人權研究院常務副院長、教授、博士生導師

張雅琪 中國政法大學人權研究院2017級人權法專業碩士研究生

尊重和保障人權，是中國共產黨和中國政府的堅定意志和不懈追求。在改革開放40年后，全面推進依法治國的進程中，應當明確并堅持以尊重和保障人權作為核心價值與目標，將尊重人的人格尊嚴、權利與自由貫穿于法治建設和社會發展的各個環節，不斷推進人權保障的制度化和法治化。

引言

2018年12月12日，《改革開放40年中國人權事業的發展進步》白皮書在北京發布。白皮書指出，改革開放40年以來，我國的人權建設事業取得巨大成就，為國際人權事業的發展做出了獨特的中國貢獻。中國全面加強人權法治建設，努力推動立法、司法、執法、教育領域的人權事業發展，成功走出了一條符合國情的人權發展道路。在此基礎上，以人權為核心的法治國家建設未來仍然存在巨大的發展空間，這要求我們繼續查漏補缺，完善相關人權立法，進一步健全國內人權保障措施，大力普及人權知識。

人權法治保障建設40年取得的成就

改革開放以來，中國已批準或加入包括《經濟、社會和文化權利國際公約》《消除對婦女一切形式歧視公約》《消除一切形式種族歧視國際公約》在內的26項國際人權公約。為了更好地履行條約義務，中國修改或制定國內法；提倡依法行政，建設法治政府；不斷提升人權的司法保障水平；擴大人權教育的廣度和深度；將對人權的尊重和保護擴展到法治建設的方方面面。此外，國務院于1991年發布第一個人權白皮書——《中國的人權狀況》，截至2017年，已經發布了13個人權白皮書；國務院于2009年發布第一個《國家人權行動計劃（2009-2010年）》，截至2016年，已經發布了3個國家人權行動計劃。中國的人權事業取得了長足的發展和進步，尊重和保障人權被作為社會發展和進步的主要價值追求和導向。

（一）中國特色社會主義人權保障法律體系基本形成

2004年，十屆全國人大二次會議通過的憲法修正案將“國家尊重和保障人權”正式載入了憲法，對于推進我國人權事業發展、實現社會全面進步產生了重大而深遠的影響。改革開放40年來，我國逐步形成了以憲法為核心，涵蓋法律、行政法規、地方性法規等多個層次的中國特色社會主義人權保障法律體系。其一，對于公民政治權利的法律保障不斷完善?！读⒎ǚā芬幎?，“有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項，只有全國人大及其常委會有權立法”，保障了公民政治權利與人身自由不被非法、任意剝奪；《刑事訴訟法》將“尊重和保障人權”寫入總則，標志著我國部門法中第一次有了人權規定，在懲罰犯罪的同時注重對人權的尊重和保障。其二，對于經濟社會文化權利的法律保障不斷規范?！秳趧雍贤ā贰妒称钒踩ā贰毒蜆I促進法》等相關民事法律的制定，保障了公民的就業權、社會保障權等各項經濟社會文化權利。其三，對于特定群體的法律保障不斷改善?！吨腥A人民共和國殘疾人保障法》的修訂充分體現了憲法尊重和保障人權的基本原則，保障了殘疾人各方面的權利；《反家庭暴力法》《婦女權益保障法》《未成年人保護法》等法律全面反映了法律層面對婦女兒童的關注與庇佑。

（二）法治政府建設強化發展

改革開放40年來，我國行政執法體系一直向著權責統一、權威高效的方向持續發展，法治政府建設嚴格依照“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的標準強化發展。我國于2015年底發布了《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》，根據當前法治政府建設的實際，提出了政府方面落實全面推進依法治國的具體措施。其一，在政府職能依法履行方面，深化行政審批制度改革，推進政務公開，建立和完善政府權力清單、責任清單制度并實行動態管理。其二，在依法行政制度體系方面，健全依法決策程序，保證行政決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確；完善政府立法體制機制，提高政府立法的公眾參與度；加強對規范性文件的監督和管理，完善制定程序。其三，在嚴格規范公正文明執法方面，強化對行政權力的制約和監督。

（三）司法體制改革深入推進

我國自全面推進依法治國以來，圍繞改革司法體制、健全司法管轄體制和權力運行機制、保障當事人和其他訴訟參與人合法權益、以及加強對權力的司法監督四個方面，深入推進司法體制改革。司法體制改革方面，2015年中央全面深化改革領導小組審議通過了《法官、檢察官單獨職務序列改革試點方案》及《法官、檢察官工資制度改革試點方案》，實行全國統一的法官、檢察官工資制度，建立有別于其他公務員的單獨職務序列，為推進司法責任制改革提供了更加有力的制度保障。司法管轄體制和權力運行機制方面，完善審級制度、司法組織體系和案件管轄制度；推進司法公開，完善司法機關辦案責任制。保障當事人和其他訴訟參與人合法權益方面，我國重點推進了以審判為中心的刑事訴訟制度改革，并于2017年發布了《最高人民法院關于全面推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的實施意見》，促進庭審實質化。加強對權力的司法監督方面，充分發揮行政訴訟、公益訴訟等制度的作用。

（四）人權教育事業蓬勃發展

改革開放40年來特別是黨的十八大以來，我國人權教育事業取得了歷史性進步，在中國特色人權理論體系和話語體系建設、人權教育與培訓和人才培養等方面取得了累累碩果。2016年，中共中央、國務院轉發《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法治宣傳教育的第七個五年規劃（2016－2020年）》，要求健全普法宣傳教育機制，有針對性地組織開展法治宣傳教育活動；健全普法責任制，實行國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制，建立普法責任清單制度；推進法治宣傳教育工作創新。注重把法治教育納入國民教育體系，在高校開設人權法學的相關課程，目前已在8所高校成立國家人權教育與培訓基地，并在《國家人權行動計劃（2016-2020年）》中提出到2020年再增加5家人權教育與培訓基地。

以人權為核心構建法治國家的現實路徑

尊重和保障人權是全面推進依法治國的核心價值與目標。全面推進依法治國在完善法律體系、建設法治政府、改革司法體制以及增強法治觀念等多個方面取得了重要進展，在包括經濟、社會、文化權利和發展權在內的人權上也取得了顯著進步。未來發展的方向應當是旗幟鮮明地指出人權之于法治的核心價值與目的，強調法治在主體、方式與目標方面與人權的關系，以人權的理念和價值為核心持續推進法治國家的建設。

（一）結合國際人權條約完善立法

我國在全面推進法治國家的進程中，作為完善我國法律體系的重要組成部分，一方面應當通過立法落實國際人權公約，另一方面考慮在條件成熟時批準更多的人權公約，擴大國內人權保護的范圍。對于批準或加入的國際人權條約，國家負有在國內予以履行的法律責任，雖然條約對于其國內實施的要求是結果性而非方法性的義務，然而多個國際人權公約都特別強調了通過國內立法的形式對權利進行承認和保護的重要意義。同時，法治也要求法律對權利進行宣告，從這個意義上講，法治要求以立法的形式將基于國際人權條約對人權的理解予以“宣告”，以明確國家權力的禁區、形成權利的保障制度。再者，由于人權條約及人權理念本身又有其人文內涵與哲學基礎，人權條約在國內實施的過程影響著人們的思想與道德評價，這種將人作為目的而非手段的對人性尊嚴的強調，有助于以人為本、平等非歧視的理念在道德層面達成共識，成為社會道德規范的來源。最后，國際人權公約體現了國際社會對人權的共同理解以及尊重和保障人權的統一標準，通過交流借鑒不同文明之間的法律經驗和成果，相互尊重、取長補短、共同進步，最終有助于人類命運共同體的構建。

（二）建立健全人權保障機制

目前我國有很多國家機關在不同領域各自承擔促進和保護人權的相關責任，主要包括全國人大及其常委會、國務院信訪局、最高人民法院、最高人民檢察院、教育部、人力資源與社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部、文化部、民政部、公安部、司法部以及國家民族事務委員會等，或單獨、或交叉承擔了保護與促進工作權利、社會保障權利、受教育權、環境權利等經濟、社會和文化權利，人身權利、宗教信仰自由、知情權和參與權等公民權利和政治權利，以及特定群體權利和發展權等基本人權；此外，還有相應的人民團體和非政府組織在多個方面促進人權，例如全國總工會、全國婦聯、人權研究會、人權發展基金會等。然而，這些國家機關或組織可以說均非專門保護人權的機構，大多還承擔著其他方面的工作職能，缺乏系統性解決人權爭議的能力。另一方面，這些部門和機構之間都有一套相對獨立的運行機制與工作方法，這些各自為政的制度難免既有職能上的重疊，又有保護上的空隙和漏洞。

全面推進依法治國提出了“建立健全社會矛盾預警機制、利益表達機制、協商溝通機制、救濟渠道機制，暢通群眾利益協調、權益保障法律渠道”的要求。鑒于我國現有的人權保障機制的不足和缺陷，以及缺少一個高級別的專門的人權機構的統一指導與協調的現狀，我國可以依照聯合國大會決議通過的“巴黎原則”，在考慮到國際人權文書確立的原則、國際社會通行的做法以及本國政治、法律框架和具體國情等因素的基礎上，設立國家人權機構，從總體上統籌和規劃國內人權事業的發展。結合我國的實際情況，國家人權機構的設立應當至少注意以下四點：其一，設立國家人權機構的過程對于保障機構的合法性和成功運轉尤其重要，其籌建工作由中央政府的權威機構負責牽頭領導，并且廣泛納入非政府組織、律師、科研工作者、政府官員、法官、人民代表、各黨派和無黨派人士參與協商、群策群力，并保證籌備工作的透明和公開。其二，以憲法作為國家人權機構的法律淵源，并于單獨的國家人權機構組織法中就有關機構的權限、職責、組成等事項做出具體規定。其三，盡可能擴大受保護人權的范圍，以避免現有的機構人權保障方面的或然性的缺陷，例如為人大提供立法和政策咨詢、開展社會調查、接受個人或群體申訴、開展人權教育和培訓等。其四，保障該機構工作的相對獨立性，依此對國家人權機構的人事、財務等方面進行相應的安排。

（三）推廣人權教育、傳播人權理念

根據《聯合國人權教育和培訓宣言》，人權教育包括三個方面的含義：其一，開展人權方面的教育，包括介紹和講解人權規范和原則、其所依據的基本價值以及其保護機制；其二，借助人權開展教育，包括采用尊重施教者和學習者雙方權利的教學方法；其三，為人權開展教育，包括使人們具備享受和行使自身權利并尊重和維護他人權利的能力。我們在全面依法治國進程中應當是普及人權觀念及價值本身與提高通過法律手段維護權利的能力。

一方面，應當對與人權保障工作直接相關的國家工作人員進行人權知識的培訓，尤其是一線執法人員，以提高其在立法、執法、司法活動中的人權保障意識，并將《國家人權行動計劃》作為人權培訓的重要內容，使各級黨政干部充分認識實施《國家人權行動計劃》的重要性。另一方面，建議將社會主義人權和法治教育融入國內各類、各級教育和培訓活動中，鼓勵新聞媒體廣泛宣傳人權的精神與理念，提高人們對普遍人權標準和原則的認識、了解和接受，在全社會形成一種自由、和平、多元和包容的氛圍，逐漸消除多種形式的歧視、種族主義、煽動仇恨的行為，及其背后的各種偏見。

（四）制定工商業與人權國家行動計劃

隨著經濟全球化的不斷發展，跨國企業侵犯人權現象的不斷加深，“工商業與人權”作為一個新概念應運而生。尤其是2011年聯合國《工商業與人權：實施聯合國“保護、尊重和補救”框架指導原則》（以下簡稱《指導原則》）通過后，國際學術界和實務界形成廣泛共識，即尊重和保障人權的義務承擔者不再僅限于主權國家或政府，企業作為主要的經濟組織和社會組織，對人權的發展和進步也承擔著不可推卸的責任。此外，為促使企業履行其“尊重人權的責任”，聯合國也鼓勵國家按照《指導原則》，制定和公布本國工商業與人權領域的行動計劃。

目前，中國尚未制定獨立的工商業與人權國家行動計劃，僅在《國家人權行動計劃》中部分提及。如中國在2012年國務院發布的第二個《國家人權行動計劃（2012-2015年）》“人權教育”部分首次提出“鼓勵并推動企事業單位普及人權知識，形成尊重和保障人權的企業文化”。在2016年國務院發布的第三個《國家人權行動計劃（2016年-2020年）》中又進一步細化了企業責任的具體要求，包括“完善工資福利、勞動人事爭議處理、安全生產防控和職業病防治”“企業與政府、公眾共治環境治理體系”“電信業務經營者、電子商務企業等需為殘疾人提供信息無障礙服務”等。盡管第三個《國家人權行動計劃（2016年-2020年）》在工商業與人權領域已經做出了重要的突破，但該文件對國家與企業關聯關系對人權的影響、工商業與人權領域政策一致性以及企業承擔尊重人權責任的要求方面仍缺乏規范化、具體化的規定，鑒于中國企業海外投資的不斷增長，尤其是“一帶一路”倡議的推行，設立一個獨立的、完全關乎企業承擔人權責任的工商業與人權國家行動計劃就顯得尤為必要。

結語

改革開放40年來，在中國共產黨和中國政府的領導下，中國不僅經濟迅速發展，而且在政治、司法、文化、社會等諸多領域取得顯著成就，這使得中國的人權事業不斷進步和發展。正如習近平總書記在2018年12月18日慶祝改革開放40周年大會上所言：“新時代堅持和發展中國特色社會主義，必須堅持以人民為中心。前進道路上，必須始終把人民對美好生活的向往作為我們的奮斗目標，踐行黨的根本宗旨，貫徹黨的群眾路線，尊重人民主體地位，尊重人民群眾在實踐活動中所表達的意愿、所創造的經驗、所擁有的權利、所發揮的作用，充分激發蘊藏在人民群眾中的創造偉力?！痹诟母镩_放40年后，在全面推進依法治國的進程中，應當明確并堅持以尊重和保障人權作為核心價值與目標，將尊重人的人格尊嚴、權利與自由貫穿于法治建設和社會發展的各個環節，不斷推進人權保障的制度化和法治化。在國際交往中，我們亦應考慮將促進對人權的尊重和保護作為我國外交工作的核心價值與基石，占領國際政治道德制高點，為構建人類命運共同體，做出更大的中國貢獻。