人民法院在國家治理中的功能定位分析

施新州

摘 要：人民法院依法行使審判權體現了工具理性與價值理性的統一，其本身應該作為特定的研究對象，將其結構與功能看作是一對基本研究范疇，需要從比較歷史研究的維度、跨學科的綜合分析維度和系統分析的維度進行研究。從國外法院發展史角度來看，法院具有共通的四個基本特征：即其成長的漸進性、結構的復雜性、功能的科學性和組織自身的變革性。隨著全面依法治國基本方略的推進，人民法院在國家治理中的角色和功能不斷得到強化，逐步從工具理性走向價值理性，明晰其定位并充分發揮其司法審判和法治引領功能，將為國家法治建設奠定堅實的法治價值基礎。

關鍵詞：人民法院；結構與功能；比較研究；法政治學

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A 文章編號：2096-5729（2019）01-0044-09

引言：從《法院組織法》的修改說起

新修訂的《中華人民共和國人民法院組織法》（以下簡稱《法院組織法》）增加了制定這部法律的目的這一條目，即“為了規范人民法院的設置、組織和職權，保障人民法院依法履行職責”；在“人民法院的功能”方面增加了“監督行政機關依法行使職權，維護國家安全和社會秩序，維護社會公平正義，維護國家法制統一、尊嚴和權威，保障中國特色社會主義建設的順利進行”等內容[1]。這是《法院組織法》自1979年頒行以來一次重大的理念轉型，標志著黨對人民法院的功能在思想認識上實現了從工具理性向價值理性的轉變。這也意味著人民法院在國家治理體系中的角色將發生重大變化。那么，各級人民法院將發揮什么樣的功能？如何去發揮其功能？回答這些問題要求在理論上將其作為研究對象進行專門研究。以何種學科視野，用什么研究方法去研究，是一個需要認真對待的問題。只有合適的視角和方法，才能厘清人民法院的角色與功能，進而明晰其在國家治理中的功能定位。

法院是行使審判權的國家機關。不同的人對法院的理解不同，本文中的人民法院是特指中國法院系統，包括從最高人民法院、高級人民法院到中級人民法院和基層人民法院的四級法院及相關專門法院。其建設與發展史是伴隨著中國政治發展和法治發展進程而展開的，至今時間并不長，但在不同的歷史階段具有不同的作用和特征[2]（P89）。從政治學角度來看，法院作為國家政治系統的重要組成部分，法院系統及其政治權力與其他政治子系統及其政治權力之間的關系應作為重要的研究內容，這是分析法院政治屬性的前提。從行政學角度來看，法院具有自己特有的管理屬性、規律和特點，將其政治屬性和司法屬性分析清楚，是厘清法院系統及其司法審判權得以良性運行的前提。從法學角度來看，法院是最能體現法律原則和法律精神的場所，在厘清上述兩個層次理論問題的基礎上，深入分析人民法院的屬性、角色、功能和特征是實現法院系統自身各層次功能的前提。借用奧地利法學家歐根·埃利希關于法的討論來說，法院的功能應該是通過司法審判在法律適用過程中彰顯國家意志[3]（P15）。誠然，作為國家政權不可或缺的組成部分，當前法政治學研究應該把中國法院系統作為研究對象之一，并將其結構與功能作為基本研究范疇。

一、問題的提出：作為研究對象的人民法院

要研究人民法院的角色與功能，作為解決當前現實困境之理論回應，首先就要選擇適當的研究工具或研究方法。筆者認為，在研究方法的選擇上，應當兼顧以下三個基本維度。

（一）比較歷史研究的分析維度

人民法院的結構與功能是一對基本研究范疇，要對它們進行分析，就要首先了解一般法院的基本狀況。因此，運用比較歷史研究的方法就不可或缺，諸如研究英國、法國、德國、美國等國的法院在世界法治史中的地位和持久的影響力，而南非、印度、巴西等國是新興大國的代表，考察這些國家的法院的結構與功能及其形成歷史，有助于我們在理解轉型國家法院屬性和特點的基礎上把握人民法院的本質屬性。一般而言，通過歷史研究法和比較分析法，研究不同國家在縱向（歷史）和橫向（國別）上的差異，可以更切實地實現研究目標。就中國法院系統的研究來說，從中國歷史尤其是現當代史中尋找其發展的內在邏輯就顯得尤為重要，并在此基礎上比較分析中國法院系統與國外其他國家法院系統在結構與功能上的異同，更有助于全方位地審視研究對象，從而為其重構打下必要且堅實的理論基礎。

（二）跨學科的綜合分析維度

從政治學、行政學和法學的研究視角來分析人民法院，是由其本身的政治屬性和法律屬性所決定的。事實上，交叉性的邊緣性學科已經初露端倪，這就是法政治學的產生，它已經為本文的研究提供了方法論上的支持。從管理學的屬性及其具體要求來分析，法院管理的內涵可以分為三個層次。而這三個層次我們也可以將之對應到政治學、行政學和法學的研究中，這恰恰也說明了綜合性研究方法對研究人民法院的重要性及其客觀性要求。第一個層次是政治管理，這涉及兩個層面的內容：一是法院與整個政治框架的關系。這包括黨和人民代表大會及其常委會對法院的管理事項，監察委、檢察院對法院的監督關系，以及人民法院對政府的制約關系；二是法院自身的政治管理功能。這包括法院圍繞審判所展開的各項工作對社會發展的意義和對整個政治系統的政治影響。第二個層次是行政管理，這涉及縱向和橫向兩個方面的內容：一是縱向上的法院層級管理，即不同層級法院之間的相互關系；二是橫向上的法院內部管理，包括法院內部的審判（執行）管理、行政管理和法官管理。審判管理是指圍繞審判及審判權進行的管理活動，涉及法官與合議庭、合議庭與審判委員會之間的關系，等等。行政管理是指法院司法行政及其人員事務的管理活動，涉及法院的組織人事管理、會議管理、財務管理、信息技術、后勤保障、基礎建設管理等內容。法官管理有著較為特殊的屬性，主要是對具有專業技能的法官群體的管理活動。而執行是對審判裁決（刑事部分除外）的落實，執行管理則是對執行組織、人員和具體事務的管理活動，這與法院審判管理又具有不同屬性。第三個層次是審判管理，它涉及刑事審判、民事審判和行政審判三個方面的內容，三類審判管理就在具體實踐中既有共性又存在著各自的差異：一是刑事審判管理，指刑事審判事務的相關管理活動；二是民事審判管理，指民事審判事務的相關管理活動；三是行政審判管理，指行政審判事務的相關管理活動。這三類審判管理涉及各自特點和審判流程上的要求。上述三個層次的管理活動又有著內在的聯系與互動，共同構建了一個錯落有致且紛繁復雜的審判管理樣態。

（三）系統分析的維度

辯證唯物主義認為物質世界是由無數相互聯系、相互依賴、相互制約、相互作用的事物及其運行過程共同形成的統一體，這是系統普遍存在的哲學基礎。國家治理體系本身就是一個系統，運用系統的分析方法以及結構功能主義理論的方法有助于優化該系統的結構與功能。制度是系統的規范表達。在轉型期的中國社會，舊的制度規范正在失去其功能，而新的制度規范尚處于孕育形成階段，如何研究制度規范的轉換，發現其內在規律并促進新制度規范的樹立，是一個不容回避的問題。人民法院作為國家治理體系的一部分，其本身也是一個系統，研究它就要關注其制度本身的功能及其變遷的過程、特點和規律。研究對象的系統性客觀上要求研究方法的綜合性，僅從法學視角來觀察和分析人民法院司法審判的一個方面，往往會局限于相關法律問題而忽略其實際運行狀況，回避了圍繞司法審判而存在的其他法院事項而未觸及系統性問題。這對全面審視和研究人民法院的結構與功能就會留下盲區。在實踐中，法院實務部門早已不得不直接面臨其結構與功能進一步優化的現實要求。例如，法院管理在司法審判管理方面包括司法決策管理、司法審判管理、司法政務管理和法院監督管理，在法官管理方面包括司法人事管理、法院工作人員分類管理、法院領導干部管理、法官管理、人民陪審員管理、司法輔助人員管理、司法行政人員管理以及法院文化管理，等等1。為了迎合時代訴求和應對法院管理中存在的問題，也為擺脫當時法院的困境，廣東、山東、河南、浙江、四川等地的法院在法院管理方面都有不同程度的探索，積累了較為豐富的改革經驗，為當前司法改革提供了重要參考。這不僅為法院管理的科學化提供了條件，也為法院管理理論的科學化、系統化奠定了必要的基礎。

長期以來，我國法院層級管理體制依附于政府的行政體制，這在客觀上造成司法審判的地方化和行政化，嚴重扭曲了司法屬性及其功能發揮。因此，在法院層級管理方面，高級人民法院對下級法院的管理方式是一個典型的需要研究的問題。目前的管理現狀一般分為三種狀況：一是垂直管理模式，這包括“直轄市模式”“海南模式”和“漢江模式”2；二是分院管理模式，如新疆維吾爾自治區高級人民法院設置的伊犁分院；三是上下指導模式，就是高院與中院一般的工作指導和審級管理關系。前兩種模式對于克服司法的地方化和行政化有著重要作用。普遍存在的第三種模式則不然，但在審判機制、法院管理方式和方法上的改革實踐則呈現出“百花齊放、百家爭鳴”的狀況。作為當前司法改革重要內容之一的人財物省級統管改革就是希望汲取其有益經驗而進行的探索。然而，目前我們對這些具體實踐模式進行系統研究與分析還顯得極為不夠，雖然也有相關的研究成果對如上改革進行過總結和理論探討，但是總體上與法院改革和發展的現實要求還不相適應。

因此，有必要在此基礎上梳理法院結構的演變史以總結和分析其運行模式，在把握其基本屬性和運行規律的前提下開展對人民法院結構與功能及其運行狀況的系統研究，進而梳理出其運行中存在的問題與制約因素，最后綜合研究其在國家治理中的功能及其實現路徑，厘清其功能實現的政治法律制度等條件。

二、比較視野：法院結構的不同形態

清末修律前，司法隸屬行政是歷朝相沿的舊制。一般來說，在中央除三法司（刑部、都察院、大理寺）外，內閣、軍機處及各部院都兼理司法。近代中國法院的現代化轉型始自清末修律，開始引進西方近代司法制度與原則，逐漸形成一整套與傳統體系迥異的司法制度和程序[4]（P32）。一百多年來，中國法院的建設與發展形成了自己的特有圖景，但也離不開外域經驗的借鑒?？疾煊?、法國、德國等西方傳統大國和南非、印度、巴西等新興發展中大國以及轉型大國俄羅斯的法院及其司法權發展史，有助于我們借鑒具體內容及其價值。通過比較就會發現，各國法院本身皆有各自的產生背景、結構形態和功能定位，并伴隨一個自身結構與功能不斷演進的過程，且與國家政治演進過程相一致。不同國家在不同的歷史時期對法院內涵和外延的界定是不同的，雖因國家政治系統演進、法學理論發展和社會階段變革等不同情勢而有所不同，但其在各自政治系統中都處于重要地位，擁有不可或缺的功能。通過考察分析即可發現，各國法院具有共通的四個基本特征：即其成長的漸進性、結構的復雜性、功能的科學性和組織自身的變革性。

（一）法院成長的漸進性

法院是一個國家歷史與文化相結合的產物。法院本身是否合乎理性取決于國家政治體制的理性程度，法院的成長、發展與國家政治權力的發展在某種意義上是同步的。因此各國法院的成長都有其漸進性。所謂漸進性，是指法院的產生、發展與變革都是在其所屬民族國家的具體歷史情境中展開的，并與該國的社會政治、經濟和文化的歷史密不可分。比如英國的法院在發展上較行政權而言是超前的，因此“決定了英國的行政機關很難超越和凌駕于司法機關之上”[5]（P120），這是由英國的歷史文化、政治背景及其傳統所決定，在此基礎上就形成了行政司法化的歷史文化特點，這在當時的歐洲是獨樹一幟的。但在19世紀司法改革以前，英國產生于不同歷史時期的各種各樣的法院組織卻同時并存著，這些法院“根源于各種不同的原則和權利，如國王的權利、教會的權利、封建領主的權利、古代居民的權利等等”[5]（P2），進而形成了英國獨具特色的法院景象。法國法院的演變也是基于其歷史過程，在中世紀，其經歷了從領主權向王權司法的過渡和舊制度下的委任司法與保留司法，因此，在法國大革命前，法官處于社會的中心階層，但在法國，法院與法官長期以來只是被當作政治斗爭的工具[6]（P8-21）。20世紀前期，德國的法院及其司法權的“一個明顯特征是刑事司法的政治化”，“在整個19世紀，法院在審理具有政治性質的刑事案件時，就經常發生不公正和不正常的情況，總體上是明顯偏愛右派、無情打擊左派[7]（P14）?！蹦戏窃诼摪畛闪r實行的是種族隔離政策，頒布了具有歧視性的通行證法、酒法、稅法等法律，而其法院也相應地淪為實施種族隔離政策的工具[8]。也許，在法院及其司法權所創造和適用的法律的民族性中[9]（P87），才能看清楚法院的結構與功能及其演進歷程。法院成長的漸進性特征告訴我們，任何國家的法院建設都不是一蹴而就的，是與國家歷史文化共同成長的。

（二）法院結構的復雜性

法院的結構與功能及其成長過程皆漫長而曲折。由于各個國家都有著自身的歷史傳統和文化形態，使得其法院結構具有復雜性特征。所謂復雜性，是指每個國家的法院結構都是一個較為復雜的系統，不同國家的法院共同構筑了一個更為復雜的世界法院圖景。比如英國法院系統的特點是“總體單一，具體復雜，中央單一，地方復雜”[10]（P34），事實上，在亨利三世之后逐步形成了成熟的法院制度，“文秘署掌管簽發訴訟開始令，國王及其諸議會行使最高的司法管轄權，皇家民事法庭、財稅法庭和王座法庭分別管轄普通民事案件、財稅方面的案件、刑事及涉及國王利益的案件，巡回法庭及地方的郡法庭、百戶區法庭則行使地方上的司法管轄權[11]（P74）?！毙姓ㄔ杭葱姓门兴╝dministrative tribunals）的產生是基于社會發展的需要，“自20世紀以來，隨著城市規劃、住房建設、交通運輸、衛生保健、商標專利等各種社會事務的發展，特別是隨著福利國家的興起，政府社會調控范圍的擴大和力度的加強，行政立法和行政訴訟急劇增加，行政法院成為必不可少的一種法律機制?！睘榱嘶貞@種需求，“英國議會于1921年頒布了《裁判所和調查法》，正式建立了行政裁判所。隨后，英國議會又通過了新的《裁判所和調查法》，成立了全國‘裁判所委員會，負責指導各類行政裁判所的工作，其成員由大法官和蘇格蘭事務大臣任命[5]（P114）?！狈▏纬闪俗约邯毺氐亩ㄔ合到y即行政法院和普通法院同時存在。相較而言，德國則在借鑒法國行政法院的基礎上形成了多元的法院系統[7]（P38），具體包括憲法法院系統、普通法院系統、行政法院系統、財稅法院系統、勞動法院系統和社會法院系統，這些法院的組織制度和法官制度分別由《聯邦憲法法院法》《聯邦行政法院法》《財稅法院法》《勞動法院法》和《社會法院法》予以規定。事實上，在第二次世界大戰后的一個時期，社會保障方面的法律得以法典化，法院結構隨之進一步趨向分散與專業化[12]（P55）。法院在結構體系上的復雜性特征告訴我們，法院并不存在一個放之四海而皆準的統一的或理想化的模式，其形態或構成是在本國歷史和現實、國內和國際各因素的互動中形成的，復雜性恰恰是法院與生俱來的。

（三）法院功能的科學性

法院在功能上的配置和司法權的運行上均有著客觀標準。盡管法院具有上述復雜性，但因承擔著法律實施功能則自然要遵循相關的司法程序和規則，以確保司法公正這一核心價值的實現。法院在運行中需保持主觀上不受干擾、客觀上公正無偏的理性本質，就是其科學性之所在。所謂科學性，是指法院在整個政治系統中的結構與功能、法院自身功能的配置和司法權運行方式都有著合理科學的設計，在現實中還有著法律和政治制度的保障。在司法功能與程序上，不同的法系在理論上都存在著一個目標：即司法功能和程序的發展，是為了使沖突的解決可以在客觀性原則和規范化程序的基礎上，確保社會公義得以實現。在此基礎上，不同國家的政治系統都形成了把專職司法人員和法官的角色同其他私人及公共角色區分開來的制度安排。所以，“以正當程序和專業司法決策為基礎的客觀性標準，在大多數法系中仍然是司法功能和程序的中心原則[13]（P324）?！蓖瑫r，在法院的保障方面，各國法律和制度也有著較為完備的規定，目的是保障其具有在訴訟當事人雙方的爭執中聽取和評判案情并作出最后裁定的能力。同時我們也看到，凡在法院配置與運行中有不科學和不合理的地方時，法院的功能就會受到影響[14]（P17）。法院的科學性要求同樣見之于國家國民的性格與精神、理性與激情，它告訴我們，法院的科學構建是法院功能得以充分發揮的前提，但它也不是一蹴而就的，需要在不同歷史時期內，政治家和學者甚至是每一個人的智慧與努力。

（四）法院組織自身的變革性

所謂變革性，是指法院始終堅持滿足社會發展的需要并為此在改革發展中尋求其功能的適應性。變革性使法院具有了歷史意義上的權變特征，這一點與法院的保守性或穩定性并不矛盾，后者是法院在社會穩定狀態下的特征，而變革性是把法院放在歷史大背景下，特別是在歷史轉折或社會轉型的特殊階段里所呈現出的特征。司法變革的目的就是滿足社會需要，在特定歷史時期，對于非司法機構運用類似司法方式解決社會矛盾的做法，就是一種較為靈活的司法實踐，較為典型的是英國各種裁判所的建立。法院組織自身的變革性特征告訴我們，法院的結構是在歷史實踐中變革而成的，而其功能則是始終不變的，它以保障國家政權的穩定、社會發展的有序和維護公民權利為依歸，并在此基礎上實現其法治功能。

盡管不同國家的法院在結構與功能上的演變總是基于其所在國家社會政治、經濟、文化和歷史發展狀況，但其核心要求或宗旨是不變的，即保障法院能夠適應并滿足社會發展需求，通過其司法審判限制國家權力保障公民權利，進而向國家治理系統和社會治理系統傳遞法律理性與公平正義的觀念。

三、從工具理性到價值理性：人民法院在國家治理中的角色變遷

按照社會角色理論的界定，所謂角色，即指個人在相互交往中存在可以預見的互動行為模式，一般來說則是指“與人的社會地位、身份相一致的一整套權利、義務和行為模式[15]”。事實上，“角色”與“功能”的概念是結構功能主義理論對傳統理論中“地位”和“作用”概念的替換。因此，人民法院的角色就是它在國家政治和社會生活中的地位，我們也可以用與之相對應的權利、義務和行為模式來表示。

人民法院的角色在當前呈現出一個“角色集”，包括其政治角色、法律角色、社會角色和文化角色等等。所謂政治角色，就是指人民法院在國家政治體制及其政治生活中的角色，我們常說的人民法院是實現人民民主專政的工具，就是對其政治角色的一種表達。當然其政治角色并不限于此，還體現在它與人大、政府、政協、監察委和檢察院之間的關系中，除了在國內政治中的角色，有時還會體現在國際政治中的角色扮演。所謂法律角色，即指人民法院在國家和社會生活中對實施法律所起的作用。除了司法審判者和案件執行者的角色之外，還有司法解釋者、司法建議者和法治宣傳者等諸多角色，這些角色扮演對國家推行法治有著不可或缺性。所謂社會角色，即指人民法院在社會經濟生活中所扮演的角色，具體體現在社會糾紛的裁判者、調解者以及由此帶來的社會公正的維護者等角色。所謂文化角色，即指人民法院在社會主義法治文化建設中所扮演的角色，具體體現在它所彰顯的社會主義法治精神和法治理念。

人民法院的角色分為應然與實然兩個方面。按照社會角色理論的分析，人民法院的角色扮演還會出現角色失調、角色不清、角色中斷和角色失敗等情況。這些情況在現實中都出現過，因此，人民法院就會產生應然角色與實然角色的反差，最終導致人民法院的功能失調。這是由于制度沒有嚴格執行而產生的“破窗效應”和“司法掮客”現象。因此，有必要厘清人民法院的價值定位。套用霍姆斯的話：就是要了解法院是什么，我們就“必須知道它曾經是什么，以及它將要變成什么[16]（P365）”。人民法院的形成有其自身的歷史背景，從革命時期根據地司法的“零星”實踐到中華蘇維埃共和國司法的“系統”建構，從陜甘寧邊區政府的司法探索到社會主義新中國的司法建設，從“文革”時期對司法的踐踏與拋棄到改革開放后對司法的重建與改革，就可清晰地看到，人民法院的價值目標與黨和國家的政治目標緊密相連、相輔相成。正是在中國政治發展的進程中，人民法院才獲得了不斷發展和進步，反過來，它又促進了中國政治本身的發展。在政治發展中，人民法院的角色呈現出一個從工具理性向價值理性的轉變過程。

（一）作為實現革命目標的政治手段

革命根據地時期司法實踐的價值目標在于革命斗爭目標的實現，即無產階級專政政權的獲得與鞏固。中國共產黨很早就重視司法機關的審判工作及其對革命事業的政治功能。革命斗爭的形勢和惡劣環境要求一切政權機關的工作必須是有效率的，審判機關也經歷了一個從“合一”到“獨立設置”的逐步演化過程。在土地革命時期和抗日戰爭時期，司法機關設置在行政部門之中。中華蘇維埃共和國實行的就是審判權和行政權“合一”的原則；陜甘寧邊區抗日民主政府的法制建設相對較為完備，但在司法機關與同級政府的關系上也繼承了這一傳統。在解放戰爭后期，司法機關開始統一改稱為“人民法院”并實行司法權的統一行使原則。新中國成立后，人民法院及其司法審判權的定位依然延續了革命時期的傳統。

1954年9月召開的第一屆全國人民代表大會標志著我國政治發展進入到制度化階段，會議通過的《中華人民共和國憲法》（也稱“五四憲法”）首次以國家根本大法的形式對人民法院及其審判權進行了專門規定。自此，人民法院產生于同級人大并向人大負責，開始實行獨立審判。從上述過程看，我國法院系統是在摧毀舊法制的過程和適應國家建設的迫切需要中逐步建立起來的，也是建立在“實事求是地總結了人們斗爭的經驗”和“貫徹了群眾路線”的基礎之上的，因此它還是“有力量”的[17]（P344-345）。但不難發現，當時對法院司法權在國家治理中的認知還缺乏價值層面的理解。

（二）作為保障經濟發展的護航者

1978年以后，黨對“文革”等歷史教訓進行深刻反省，并提出了“以經濟建設為中心”的基本路線。同時，鄧小平提出“一手抓建設，一手抓法制”“法律面前人人平等”，以及“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”等法制建設的重要原則，并對國家治理進行全新的思考與改革。此后又強調注意通過“國家的形式”來管理國家[18]，要把黨的正確政策通過人大表決程序成為國家法律。1982年憲法明確“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的政治原則，黨的十四大首次提出“保障人民法院和檢察院依法獨立進行審判和檢察”。這一階段是國家治理進行調整和規劃的重要階段，但主要的注意力還是放在法制健全方面，重點是加強立法，實現有法可依。1992年以后，隨著社會主義市場經濟體制的建立，社會事務日漸復雜，人民法院的功能逐步凸顯，黨的十五大首次提出“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”。相對于黨的十四大時的概念式提法，黨的十五大是把司法權放在了一個更為宏大的政治目標下，即“依法治國，建設社會主義法治國家”。這些法制建設的舉措在當時狀況下在增量上促進了人民法院的建設與發展，其基本定位還是為經濟建設保駕護航。此時法院的認知雖有價值上的認同，但實踐中還停留在工具層面。

（三）作為促進政治系統優化的價值載體

成熟的政治體系能夠產生成熟的司法體系，成熟的司法體系必然彰顯其價值理性。黨的十八大以來，黨中央對于司法的價值理性有了充分的認識，明確了法治是治國理政的基本方式。人民法院在黨的領導下逐步凸顯其司法理性。各級人民法院維護以中國共產黨為領導的社會主義國家政權的穩定與以社會主義市場經濟體制為基礎的社會秩序，實現的方式并不僅僅在于直接參與，更為重要的是人民法院自身通過司法理性來踐行社會主義憲法和法律，從而實現整個政治系統結構與功能的優化，進而克服了一般政府行為和社會行為的隨意性和政治行為的不確定性。也正是通過其司法理性的踐行，將憲法和法律的精神傳遞到政治系統及社會系統之中，進而推進國家治理和社會治理的“善治”。此時的人民法院，其功能定位已經被提升到為國家發展提供法治基礎的層面上，即為國家與社會及其相互關系的法治化提供制度和觀念上的保障。

四、法治價值：人民法院在國家治理中的功能定位

現代政治中的國家治理，即對國家各政治權力要素乃至整個政治系統在結構與功能上的配置與協調，其目標是通過政治權力的有序運行，對政治秩序進行有效治理，進而維護社會秩序。相對于國家統治這樣的傳統概念，它更強調政治結構各系統之間的協調性。因此，國家治理的善治程度具體表現為政治系統自身科學性、合理性及其運行的法治化程度。

“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現”[19]，其中包含著人民法院的法律實施能力。國家治理體系和治理能力的現代化對人民法院也提出了新要求。這種現代化的實質就是法治化。所謂法治化，是指國家政治系統及其各子系統能夠在憲法和法律的軌道上運行。事實上，社會發展與改革的全面深化對國家治理產生了前所未有的挑戰，在這一進程中，國家治理系統中的一個子系統——人民法院及其司法權的運行最能體現法律精神，發揮著不可替代的功能，在這個意義上，它更能集中體現法律的“規范主義和功能主義特質[20]（P85）”。如前所述，在國家統治的話語體系中，人民法院就是統治階級的工具，它在政治決定之后發揮作用，是一個涉及法制事項的政治決定和政策執行的機關，在國家統治系統中是一個輔助性的子系統或者是一個依附性的子系統。在國家管理的話語體系中，人民法院是實施政治管理的工具，在政治管理過程中遵循的是上下級的等級關系，在國家管理系統中雖然是不可或缺的組成部分，但遵循的是行政層級關系而缺乏基本的法理關系。在國家治理的話語體系中，人民法院是實施國家治理不可或缺的重要組成部分，它通過司法審判及其相關功能向國家和社會輸送著可以看得見的公平和正義。之所以說其不可或缺，在于沒有人民法院就難以通過實現國家治理體系的自我矯正而維系其完整性與合理性。

在明確了人民法院的基本角色與功能之后，鑒于當前國家治理體系和治理能力現代化的要求，還很必要明確一下人民法院應有的具體功能。如前所述，中國社會正處于重要的轉型期，亟須解決國家治理和社會治理的法治化問題，而人民法院作為最能體現法律精神的政治子系統責無旁貸?！霸诋敶约叭魏纹渌臅r代，法的發展的重心既不在于立法，也不在于法學或司法判決，而在于社會本身[3]?！币虼?，法院的功能在于通過對爭議和糾紛事件給予公正裁判而給整個社會帶來和平。就政治發展而言，我國人民法院更為重要的功能則是優化國家治理體系并提升其治理能力。法院司法權的終極價值追求是實踐司法理性，通過司法審判及其相關司法行為客觀上保障其法律理性。這也是任何一個政治系統固有的政治理性所不可或缺的。因此，在司法理性、法律理性、政治理性之間就構成了一個法治理念形成的基礎。社會主義法治國家作為法治中國建設的目標，必然需要孕育中國特色社會主義法治文化和中國特色社會主義法治精神，而人民法院的司法審判實踐是其中的重要環節。具體來說，它在國家治理中的功能具體體現在五個方面：一是通過行政審判監督政府依法行政；二是通過司法服務推進城鄉社區治理和基層公共事務服務，推進公益事業以及基層各類組織協同，以保障人民依法實現其民主權利；三是通過司法理性的傳遞推進人民代表大會制度和社會主義協商制度的法治化；四是通過司法工作的績效和司法理性的傳遞推進黨的依法執政、科學執政及民主執政進程；五是通過司法合作維護國家主權和根本利益。

隨著改革進入全面深化階段，人民法院在國家治理和社會治理中的功能越來越凸顯且日益無可替代。優化我國法院系統的結構與功能，以推進中國特色社會主義司法事業的科學發展，使之適應全面建成小康社會和法治國家建設的要求，是當前必須認真對待的時代命題。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，反映了中國政治學理論研究者的“學識積累和獨特貢獻”[21]被執政黨所接納和吸收；而黨的十八屆四中全會以“全面推進依法治國”為主題，也反映了中國法學理論研究者多年的努力與研究成果。在這樣的現實背景下，從法政治學的視角探討人民法院在國家治理中的地位和作用，就具有重要的理論和現實意義。

綜上所述，法院在國家政治結構中的功能就是保障其司法權的有效運行，進而對整個國家治理體系輸送理性和公正觀念，我國的人民法院更應如此。那么，在現實中，人民法院的功能發揮如何得到保障，就是一個值得關注和研究的問題。在法律規范層面，《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》第5條規定了各級人大常委會對同級人民法院工作所實施的監督，其目的是促進“公正司法”，在其法律釋義中更是明確指出這一規定是為了確?！八痉嗟玫秸_行使”[22]；《中華人民共和國檢察院組織法》第20條規定了人民檢察院所行使的職權，其中包括對人民法院訴訟活動和執行工作的法律監督。另外，第21條進一步規定了人民檢察院在行使此項法律監督職權時，還可以進行調查核實“并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議”[23]，等等。這些都是法治觀念的制度化成果，客觀上從法律制度和現實層面保障人民法院依法獨立公正行使職權。然而，就人民法院自身而言，在具體實踐層面上如果要真正發揮其應有功能，還需要進一步深化司法改革，從制度、體制、技術和理念等層面做好保障和支撐。

結語：新時代法治建設對人民法院提出新要求

法治國家的核心要素是法律及其實施，因此，法律的制定與法律的實施及其制度保障在法治國家中就居于舉足輕重的地位。因此，社會主義法治國家建設對立法機關、行政機關和司法機關都提出了相應的法治化要求。人民法院作為國家審判機關，是要通過其審判過程與裁定結果來體現國家法律的效力和權威，而在審判過程中法官需要秉承法律的意志和精神準確運用相應的規則來適用法律，結果具體體現在其判決書中。因此，法院與法官的工作就是保障國家法律得到精細化的適用和執行。在這個意義上，人民法院最能體現法律原則及其精神。保障司法機關中各部門在功能上的協調，是法治國家建設的基礎性要求，也是當前司法改革所要解決的根本問題。

習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內涵之一就是“明確全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家[24]”。這就明確了法治中國建設的目標。事實上，黨的十八屆四中全會通過的《決定》就是中國法治建設的一個里程碑，為法治中國建設描繪了政治圖景和具體部署。當然黨中央也充分認識到了厲行法治所面臨的困難，“全面推進依法治國涉及改革發展穩定、治黨治國治軍、內政外交國防等各個領域，必須立足全局和長遠來統籌謀劃[25]”。這是法治雄心的一次宣誓，彰顯了黨領導法治中國建設的政治決心?！耙粋€國家致力于推行法治的決心是否堅定是決定該國發展軌道的重要因素[26]（P5）”，我們有充分的理由相信法治中國建設的光明前景。全面推進依法治國就是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要保證。而實現全面依法治國則離不開人民法院這一角色及其功能的發揮?！斗ㄔ航M織法》的修訂強化了對其職權的保障，但還需要配套的法律制度具體支撐。當前人民法院的改革正處于重要攻堅階段，只有充分厘清其在國家治理體系中的角色與功能，才能在阻力重重的改革實踐中開拓進取，構建起具有中國特色、以審判為中心的法院管理體系，讓司法審判真正發揮其應有功能，為法治中國建設奠定堅實基礎，才能通過其司法理性增益政治理性，進而真正實現國家治理體系和治理能力的現代化。

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