國家治理視域下中國特色 新型智庫建設現實審視與發展策略

劉風光 柴韜 李海紅 梁娜 劉晉偉

摘 要：國家治理需要催生了智庫的產生，智庫作為國家軟實力的重要組成部分，在國家治理中的作用日益凸顯。我國要實現國家治理體系和治理能力現代化，迫切需要加強中國特色新型智庫建設。

關鍵詞：國家治理；中國特色智庫

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A 文章編號：2096-5729（2019）01-0080-04

在中國由大向強的發展過程中，智庫作為咨政建言、理論創新、輿論引導、社會服務、公共外交的“專智”組織，以其特有的軟實力越來越廣泛、越來越深刻地參與和影響著國家治理決策和治理過程。為加快實現國家治理規范化、程序化、法治化，不斷提高科學治理、民主治理、依法治理水平，迫切需要加強中國特色新型智庫建設，提升智庫發展水平，充分發揮其在國家和社會治理中的強大智力支撐作用。

一、國家治理需要是智庫產生和發展的原動力

智庫譯自于英文thinktank，即思想庫、智囊庫[1]，發端于西方啟蒙運動和工業革命。對科學精神、理性觀念的強化和社會生產專業化分工細化，致使西方國家政府在決策中越來越注重科學、知識、專業和理性的力量，各類咨詢研究組織應運而生。

第一次世界大戰之后，西方國家面臨復雜的社會矛盾和問題，內政、外交決策能力受到空前挑戰，迫使西方國家政府向專業、系統的思想庫尋求幫助。為此，1916年，美國政府成立了政府研究所（布魯金斯學會前身），英國政府于1920年成立了英國皇家國際事務研究所，它們是現代思想庫起源的兩個典型代表。之后，西方發達國家相繼成立了思想庫，其中最突出的是美國。

智庫概念首用于描述二戰期間由美國國防專家、軍事參謀人員組成的討論戰略和作戰計劃的軍情保密室。二戰后，被用來描述與美國國防部門有密切關系的非政府研究機構，如蘭德公司等。20世紀60年代，智庫概念在西方主要發達國家已經延伸到政治、經濟、社會、國防、外交、科技等公共管理領域，成為國家治理不可或缺的力量。

在我國，早在兩千多年前，就已出現智庫萌芽?！梆B士”“謀士”“諫議大夫”“食客”“軍師”“幕僚”（師爺）等是我國不同歷史階段智庫的表現形式和稱謂。早期智庫形態以智輔政，體現了權力對智慧、思想的倚重。

新中國成立后，黨中央、國務院根據當時經濟社會建設需要，于1949年成立了中國科學院，1977年至1988年間先后成立了中國社會科學院、中共中央政策研究室、國務院發展研究中心、國務院研究室等國家級決策咨詢機構，隨后，各國家部委和各級地方黨委、政府依照國家機構體制，設立政策研究室和政府發展研究中心等，成為服務行業和地方經濟社會發展的決策咨詢機構。

這些智庫機構因國家治理需要而立，以其在政府決策中的智囊作用而興，改革開放后，又逐步向民間拓展演化，經過40年的建設和發展形成了官方、半官方、民間三大智庫體系。

二、智庫建設是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容

國家治理是指在既定的歷史背景下，國家為實現特定政治經濟社會發展目標，由政府通過制度供給、政策激勵、外部約束等方式管理社會、行使權力、維持平衡機制的活動總和。這其中無不隱含著智庫的影響和作用。

黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“推進國家治理體系和治理能力現代化”。習近平指出，“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！盵2]黨的領導、全面性、系統性、制度化、法治化是國家治理現代化的鮮明特征，提升國家治理能力是實現國家治理現代化的重要手段。

從國家管理到國家治理，體現了我黨治理理念的不斷進步和治理水平的不斷提高。改革開放以來，黨和政府對智庫在國家治理中作用的認識也在不斷深化。

黨的十八大提出，“發揮思想庫作用”，黨的十八屆三中全會明確提出，“建設中國特色新型智庫”。2014年3月，習近平訪德時，把智庫建設提上了國家外交層面。2014年10月，中央提出，形成中國特色新型智庫體系，充分發揮智庫咨政建言和理論創新等重要功能。2015年1月，中共中央、國務院在《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》[3]中指出，中國特色新型智庫是黨和政府科學民主依法決策的重要支撐、是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容、是國家軟實力的重要組成部分。

從決策咨詢到咨政建言、理論創新再到國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，智庫在國家治理中的地位和作用逐漸清晰、豐富、深入。

三、我國智庫建設存在的問題

智庫伴隨著國家經濟社會發展需要而產生、發展、壯大。國家治理水平的提高使智庫咨政輔政、啟迪民智、平衡分歧、聚賢薦才等方面的作用不斷加強。但與國際一流智庫相比，我國智庫建設還處于初級階段。

（一）發展不平衡

中國的智庫體系沿襲國家機構體系而建，分為各級各類政策研究室、黨校、社科院、高校、民間智庫五大類。智庫成果被決策層采信才能發揮最大效用。政策研究室（也稱黨政機關附屬智庫）是決策層首選和倚重的智庫，以出手快、針對性強見長；黨校、社科院、高校智庫，擁有基礎性、理論性研究的天然稟賦；民間智庫，與市場結合最緊密，專業性最強，通常由某一方面專家組成。五類智庫以決策層為中心，形成了官方、半官方、民間智庫三大體系。

從總量上說，官方、半官方智庫約占90%以上，一邊倒現象突出，可以說遍布全國各地各個領域。民間智庫屬新生弱小群體，雖然近年來數量激增，但總體實力不強、良莠不齊，部分民間智庫有名無實，本質上還只是信息公司、調查公司、咨詢公司。

從作用上講，五類智庫一頭沉情況顯著。黨政機關附屬智庫因決策需要而設，自然是首選，滿負荷、超負荷已屬常態；黨校、社科院、高校智庫雖然也積極投身新型智庫建設中，但相對于教學科研工作，智庫角色還處于“副業”，有活干、沒活看，可有可無、隨性而為，既沒有硬任務，又缺少評價機制；而民間智庫關注度小，勢微言輕。我國智庫無論是數量還是質量，與國際一流智庫尤其是頂尖智庫相比，還有相當大的差距。

（二）發展不充分

智庫的發展水平可從反應力、命中率、影響力、受信力四方面衡量。反應力是對國內外重大事件、問題、政策的敏感度及應激能力，即當這些問題出現或被提出時智庫發出聲音，引起決策層、民眾關注的速度，直接影響智庫的產品價值。命中率主要體現在智庫成果有多少引起決策者關注，進一步影響決策或成為決策內容，體現準度。影響力表現為決策、學術和公眾影響力，體現廣度。受信力是指由于智庫本身發揮重大作用，反過來受到政府和民眾信任的程度，體現強度。

黨政機關附屬智庫憑借天然比較優勢，反應力穩居第一，產品多是臨“?！笔苊?，命中率最高，決策影響力最大，但學術影響力、公眾影響力還沒有充分發揮出來。黨校、社科院、高校智庫面對重大政策、重大問題、突發事件時不能及時回應、適時闡釋、提出對策，存在反應慢半拍現象，降低了影響力和受信力。市場經濟的發展，政府職能和執政理念的轉變，使中國民間智庫得以快速增長，少數民間智庫在國內外都擁有了較高的美譽度，但總體上看，我國民間智庫無論是反應力、影響力、命中率、受信力都尚有很大的發展空間。

（三）發展不協調

智庫主體意識與國家治理客觀需要不匹配。當前，國內外形勢正在發生深刻復雜的變化，挑戰嚴峻。面對新的政治、經濟社會發展考驗，黨和政府對智庫提出了新的更高要求。但我國官方、半官方智庫絕大部分都隸屬于相應的國家政府機構，甘于、善于作好參謀助手的同時，部分智庫主體意識不強，內生動力不足，習慣于讓我干、催我干，我要干、我想干、我能干的主體意識不明朗不強烈，主動性欠缺，必然導致部分智庫不作為、慢作為，進一步影響決策咨詢作用的發揮。

智庫產品供給與國家治理客觀需要不相稱。一方面是有效供給不足。目前，我國已發展成為世界第二大經濟體，隨著經濟向縱深方向發展，各種新事物、新情況、新矛盾、新問題層出不窮，決策的難度越來越大，迫切要求黨和政府不斷提高科學決策能力和水平。作為決策層的參謀助手，智庫理應根據黨和政府決策需要，適時提供新思想、新理論、新主張，但受思想認識、理論水平、技術手段、傳遞渠道等影響，部分智庫反應力不足，不能緊跟國內外形勢，適時、及時提出相應對策，有慢半拍、跟著跑的現象；另一方面是供給過剩。智庫產品的根本目的和著力點應是解決重大現實問題，但因決策層與智庫溝通不暢、智庫生產者偏好雷同，導致同質化產品多、滿足決策預期的產品少。有效供給不足，低效、無效供給過剩，降低了智庫的影響力和受信力。

四、中國特色智庫治理策略

在中國參與全球治理的實踐中，不斷折射出中國智庫的貢獻，中國智庫在國際上的影響力正逐步加強。2018年1月30日發布的《全球智庫報告2017》[4]表明，2017年，我國擁有智庫512家，位列世界第二。但與世界頂級智庫相比，我國智庫的國內影響力不大，國際認可度不高。究其原因，一方面是對智庫的界定標準不一；另一方面也說明我國智庫缺少自己的話語體系，智庫建設水平還有待進一步提高。

（一）構建中國特色智庫話語體系

構建中國特色智庫話語體系不是自說自話，而是要得到國際認可，讓世界了解中國、讀懂中國、認同中國。

歐美發達國家憑借“先行者優勢”，對我國智庫的獨立性多有詬病。事實上，即使是歐美發達國家，智庫的獨立性也并非絕對。其標榜的獨立不過是相對于當局政府而言，似乎與政府瓜葛越少越獨立，越與政府相左越受推崇，甚至在一些國家，智庫已成為執政黨與在野黨利益紛爭的工具，“你方唱罷我登場”，民眾期待無處安放。

中國智庫從不回避“獨立性”。我們的智庫探索從無禁區，我們的智庫研究從不缺少學術獨立。我們認為智庫水平的衡量和判斷標準不應建立在形式上的獨立，而應體現于智庫研究和智庫產品的客觀性，因為形式上的獨立不必然決定智庫效能的高低。智庫在國家治理中的作用和貢獻才是對智庫效能的最終檢驗。

中國智庫無須標榜“通常獨立于政府或政黨”，因為中國共產黨是代表中國最廣大人民根本利益的黨，中國智庫是中國共產黨領導下的為提高黨的領導和國家治理能力建言獻策的思想庫。毛澤東曾指出：“沒有正確的政治觀點，就等于沒有靈魂?！敝袊菐熘哺谥袊耐寥?，致力于為建設中國特色社會主義事業貢獻智慧，繁盛于黨和國家治國理政的偉大實踐。中國共產黨的領導正是我國智庫得以建立、發展、壯大的偉大力量。

（二）增強智庫主體意識

黨的十八大以來，中央出臺了一系列綱領性文件，確立了智庫在國家治理中的重要地位，強調了其在現代公共決策中的重要作用。2015年1月，中共中央、國務院發布的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》更是從戰略層面為我國智庫建設指明了方向，自此我國進入中國特色智庫建設新階段。黨的十九大報告提出，要加強中國特色新型智庫建設。當前，部分智庫并沒有處理好主體地位與決策參謀作用的關系，主體意識不強，責任感、使命感、榮譽感弱化，不履行主體責任或履行主體責任不力等現象并不鮮見?！皠偃苏哂辛?，自勝者強?！敝菐煲灾鲃訛樯鐣l展而謀、為民心所向而謀的主體意識和行動自覺，充分利用新技術，建設各類新型智庫，實現自我創新，為國家建設和發展貢獻智慧和力量。

（三）建立智庫評價機制

先進、科學、合理的評價體系是推動中國特色新型智庫建設的重要手段。成立“智庫評估與認證中心”，在深入研究國際智庫評價體系的基礎上結合中國實際，構建科學健全的指標體系，引導智庫科學建設、創新發展。以評價機制激發智庫內生動力，推動智庫堅持問題導向，聚焦發展所需、基層所盼、民心所向，避免智庫沉默寡言，減少專家決策咨詢的空洞化和符號化，建立完善智庫公共監督機制。

（四）建立人才培養機制

智庫之要，唯在得才。吸納、擁有高水平專家的能力是影響智庫水平的重要因素，也是提升智庫影響力的重要手段。智庫對外要廣開進賢之門，聚天下英才而用之，同時也要涵養自己的人才隊伍，建立長期的人才培養機制?！霸囉褚獰諠M，辨才需待七年期?！比瞬排囵B不能急功近利，必須克服只用不育、竭澤而漁等短視行為，用長遠眼光和戰略思維進行人才培養，以項目帶人，以項目推人，并使之成為“新常態”，建立可持續發展的智庫人才隊伍。

（五）打通智庫與決策層溝通渠道

目前，我國智庫建設與應用同時存在著“有勁使不上”“有活干不好”“有活干不了”的問題，這固然與某些智庫本身內功不強有關，但在一定程度上是因為政府與智庫之間缺少明確的、實時的雙向對接平臺?！爸萋┱咴谟钕?，知政失者在草野?！睘閷崿F智庫效用最大化，可以通過法定程序建立政府與智庫之間的決策咨詢通道，建立決策問詢制度，公開項目在公共平臺明示需求，使智庫不再揣度“上意”，少做無用功，政府決策也能夠借力智庫了解民意，把握輿論焦點，解決社會痛點，提高決策的科學性、有效性。

參考文獻：

[1] 劉寧.智庫的歷史演進、基本特征及走向[J].重慶社會 科學，2012（3）：103.

[2] 習近平.關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問 題的決定》的說明[N].人民日報，2013-11-16-（01）.

[3] 《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》全文[EB/OL]. 中國記協網，http：//news.xinhuanet.com/zgjx/2015-01/21/ c_133934292_2.htm，2015-01-21.

[4] 全球智庫報告2017[EB/OL].中國國際經濟交流中心， http：//www.cciee.org.cn/Detail.aspx？TId=9&newsId= 14697，2018-02-02.