實現教育可持續發展目標的挑戰及路徑探索
——亞倫·貝納沃特訪談綜述

張振助，王 琰

(1.上海市教育科學研究院，上海200032；2.華東師范大學高等教育研究所，上海200062)

2000-2015年，國際上有兩大指向不同而又同時并行的全球教育發展綱領。一個是“達喀爾行動綱領”，屬專門教育類項目，以全民教育（EFA）六大目標為指引，旨在促進教育進步，關注教育質量、幼兒教育、成人識字、終身教育等；另一個是針對發展中國家的“千年發展目標”（MDG），系綜合類發展目標，包括消滅極端貧窮和饑餓、普及小學教育等八大目標，在教育方面主要關注普及初等教育和促進兩性教育平等。這兩項綱領的完成時間均在2015年。2014年5月，在世界教育大會上，有關高層領導決定把兩大綱領合二為一，形成一幅更遠大的全球教育發展藍圖，即后來通過的“2030年教育可持續發展目標”（SDG4）。2018年9月20日上午，在華東師范大學文科大樓，筆者與聯合國教科文組織《全球教育監測報告》前總監、美國紐約州立大學奧爾巴尼分校教授亞倫·貝納沃特（Aaron Benavot）就“教育可持續發展目標（SDG4）面臨的挑戰及實現路徑”等問題進行了深入的探討與交流，形成觀點如下：

一、2030年實現教育可持續發展目標，各國政府面臨巨大挑戰

2015年9月，聯合國召開全球發展峰會，193個成員國審議并簽署通過“2015年后可持續發展議程”（SDGS）。這是千年發展目標的延伸。該議程提出了包括全球教育在內的17項子目標，用來指導未來15年的國際發展與合作，體現了聯合國成員國的共同理想。其中，第四項子目標為“教育可持續發展目標”（SDG4），旨在確保全納、公平、優質的教育和促進全民終身學習，包括7項具體目標、11項全球指標(global indicator)和 32項主題指標（thematic indicator），涉及各級各類教育和全民的終身發展，為下一個15年（2016-2030年）的世界教育發展提供框架。

SDG4是經成員國不斷商議最終提出的發展框架，目標非常宏大。例如，到2030年，保證所有女孩、男孩完成免費的、公平的、有質量的小學和中等教育，并獲得相關的、有效的學習成果；保證所有女孩、男孩有機會接受有質量的早期兒童教育和學前教育，為其接受小學教育做好準備；確保女性與男性平等參與負擔得起的、有質量的技術教育、職業教育和高等教育；確保擁有相關技能的青年和成人的數量穩定增長；消除教育性別差異，保證所有弱勢人群，包括殘疾人、土著民族以及處境不利的兒童，平等參與所有層級的教育和職業培訓；建立和改善兒童、殘疾人以及性別敏感人群的教育設施，為所有人提供安全的、沒有暴力的、包容的、富有效率的學習環境等。然而，目前世界教育現狀并不容樂觀。

1.基礎教育普及率和完成率較低

2000-2015年全民教育監測結果顯示：2015年，全球仍有2.64億兒童和青少年失學，發展中國家每20名孩子就有1名可能從未上過學，1/6的孩子不能上完小學，1/3的青少年沒有讀完初中，撒哈拉以南非洲有超過1/3的孩子沒讀完小學。全球學前教育的毛入學率為48.3%，在撒哈拉以南非洲和南亞地區僅為31.9%和21.2%。①《全球教育監測報告2016》顯示，2008-2014年，在年輕人群中，高收入國家的高中教育完成率為84%，中高收入國家為43%，中低收入國家為38%，低收入國家為14%。[1]

2.半數少年兒童學業成就水平未達到最低標準

全民教育監測結果顯示，全球56%適齡少年兒童的數學水平、58%適齡少年兒童的閱讀水平仍未達到最低標準（絕對人數均超過6億）。在撒哈拉以南非洲，該比例超過80%，而歐美不足15%。

全球仍有1億多青年不識字。全球成人識字率為86%；而在撒哈拉以南非洲，該比例為64%。

3.教育不平等現象仍普遍存在

2000-2015年全民教育時代已經結束，但達喀爾會議提出的全民教育目標還遠未達到，教育不平等現象仍普遍存在。2014年，在不同的教育階段實現了性別平等的國家比例，小學階段為63%，初中階段為46%，高中階段為23%。在2億名接受高等教育的學生當中，完成四年大學學業和繼續深造的貧困家庭的學生占比不到1%。

另外，學校環境也不容樂觀，在10所小學中，就有3所缺乏足夠的水供應。[2]

4.實現SDG4目標估計要比預期年份晚50年

世界教育現狀與SDG4的宏大目標之間存在巨大差距。其中有些目標對于美國、中國以及其他國家而言，都頗具挑戰性。SDG4目標4.1指出，每個孩子都應該接受小學、中學兩個階段共12年的教育。這個要求很高，目前只有韓國和加拿大等極少數國家實現了此目標，美國還有10%的學生沒有完成高中階段教育，歐洲很多國家也同樣如此。在歐洲和北美，即便以該地區前所未有的速度迅速發展，每10個國家中就有1個國家要到2030年才能完全普及高中教育。因此，基于目前的情況，專家在報告中指出，到2030年更現實的目標是實現初等和初級中等教育（lower secondary education）普及（共九年），但是這一觀點沒有被采納。從目前的趨勢來看，全球要到2042年才能普及小學教育，到2059年才能普及初中教育，到2084年才能普及高中教育。也就是說，SDG4目標預計要到2080年以后才能完成，比目標年份晚50年。

教育可持續發展目標是一個很宏大的愿景，對大多數國家包括中國而言，都是一個巨大的挑戰。雖然對有些目標仍存在爭議，但193個成員國都簽署了這份框架協議?！?017/8年全球教育監測報告》要求各國政府最終對全球教育目標的進展負責，無論是窮國還是富國，政府都要對其教育承諾、計劃、實施和成果負責。顯然，如果要實現當前的教育承諾，需要在人、財、物方面做出前所未有的努力和突破。

二、實施教育可持續發展目標監測存在諸多難點

與全民教育監測相比較，SDG4的監測重點從關注教育普及轉向關注教育質量、關注學業成就的獲得；監測對象從學生校內學習拓展到全民終身學習。在教育可持續發展32項主題指標中，有關學業成就和技能的指標有11項，占了很大的比重；11項全球指標也以此類指標為主。這些指標的監測存在諸多難點。

1.全球學生學業成就監測面臨數據和標準的雙重困擾

社會公眾以前關注的是教育普及，現在更關注教育質量。中國的家長不僅要求“有學上”，更要求“上好學”。SDG4全球指標4.1.1是學業成就（learning outcome）的測量指標，具體測量小學2/3年級、小學畢業和初中畢業三個時段兒童和青年的閱讀和數學達到最低熟練水平的比例。這項監測面臨全面數據和全球標準的缺失。

目前尚無全球范圍內的學業成就數據，只有一些國際組織資助開展的學習評價項目所獲得的數據，如PISA、TIMSS、PIRLS等，這些項目也只有部分國家參加；南非、拉丁美洲、太平洋島國也開展了地區性學業成果評估。雖然開展學業評價的國家數量從20世紀90年代的70個發展到現在的142個，但很多國家不同意參加大型的國際學習評價測試。事實上，也很難讓各國都參與同一項測試?！?017/8年全球教育監測報告》顯示，截至2017年，只有25%～38%的國家參與了地區或國際學習評估，為全球指標貢獻了數據。

目前也沒有建立起關于閱讀和數學最低熟練程度的全球標準。學業成就評估結果是以各調查問卷所定義的熟練程度來報告的，彼此間不具可比性。不過可以在國家或區域測試中融入各國都適用的相同測評問題，如果把這些數據單獨抽出，可嘗試在不同國家間進行比較。

聯合國教科文組織統計研究所（UNESCOInstitute for Statistics，UIS）是聯合國官方唯一授權的收集教育數據的組織，過去兩年間一直在努力收集來自不同渠道的學業成就數據。UIS認為，中國義務教育質量監測數據是基于全國代表性樣本，現已納入到國際數據庫中。

2.終身學習及ICT等技能獲得性監測要求開發涵蓋正規和非正規教育的全球通用工具

SDG4是針對所有人的，其愿景是“提供包容和公平的優質教育，讓全民終身享有學習機會”，強調終身學習理念。目前人類的預期壽命可能會達到90歲甚至100歲，正規教育只是學習階段的開始，后面還有很多非正規教育階段，如職場學習、閑暇學習等，涉及人的終身學習過程。這對教育監測而言，是一個很大的挑戰。首先，監測的時間戰線拉得更長，不僅關注學齡階段的學習，也要關注終身學習；其次，監測的學習場所更為廣闊，從正規教育的學校拓展到非正規教育的校外；再次，從信息量來說，關注所有人的受教育機會與體驗，在校學生、失學學生、成人等都包含在內，信息會更加豐富。

例如，SDG4全球指標4.3.1是有關成人教育的，具體測量青年/成人在過去12個月中參與正規與非正規教育和培訓的比例。歐盟勞動力調查是這項指標的主要數據來源，該調查涵蓋了正規與非正規教育和培訓的參與率。2011年，歐盟國家有37%的成年人參加了非正規教育。為了實現跨國可比性和完整性，世界其他地方的勞動力調查也需要開發涉及正規和非正規教育的通用性工具模塊。目前UIS專家正在致力于這項工作，面臨諸多挑戰。

再如，SDG4全球指標4.4.1監測的是掌握不同類型ICT技術的青年/成人的比例，重點關注特定技能的成果以及獲取的不同途徑，這項監測也主要在正規教育體系之外。技能獲取性評估可以是直接測量，但成本高；也可以是間接測量，如借助家庭調查。兩種類型的測量是正相關的，技能水平越低，相關性越高。關于ICT技能，中低收入國家的成人甚至不能執行基本的計算機任務；至于更復雜的技能，國家間的差距相當顯著。對于全球ICT技能標準的界定困難重重。

亞倫·貝納沃特教授認為，終身教育監測是他今后的研究重點，這也是未來教育發展的必然趨勢。想要實現青年和成人的非正規教育的監測，需要采用完全不同的方法，需要實現大的變革。

3.監測、收集可持續發展和全球公民意識方面的數據需要更長的時間

SDG4全球指標4.7.1考量全球公民教育（GCE）和可持續發展教育（ESD）在國家教育政策、評價、課程、教師培訓中的融合與體現，是一個新開發的指標。UIS專門設計了調查問卷，并已收到85個國家的回復，但亞倫·貝納沃特教授認為該問卷仍存在一些問題需要改進。目前，SDG4全球指標4.7.1的數據收集主要采取國家報告的形式。不過，政策制定者的自我評估可能不夠客觀、可靠和細致?！?017/8年全球教育監測報告》顯示，在報告的國家中，51%的國家將可持續發展教育納入其政策，33%的國家納入其課程。教師培訓中，只有7%的國家將可持續發展教育納入其中。其實，僅靠全球指標很難引起政府的重視。如果是國家指標，政府會對其更加關注。比如中國有很多ESD項目實驗學校，可能僅僅在地理學科的教學中有所展現，學生并不需要考查這方面的內容。

需要注意的是，當我們提出重要的全球指標時，政府應該投入精力去監測、收集數據，但這方面存在很大難度，意味著需要更長的等待時間。

三、完成教育可持續發展目標監測需要一場大的數據變革

正如《2017/8年全球教育監測報告》所指出的那樣，SDG4的監測重點堪稱雄心勃勃，需要為制定標準以及有效利用相關工具而大力調動資源。讓各國真正參與的協調努力代價不菲，僅僅依托目前的國家教育行政管理信息系統根本無法完成，要達到目標就需要拓寬數據來源渠道，變革數據收集方式，進行一場大的變革。

1.突破國家教育管理信息系統的局限，拓寬監測數據來源

SDG4全球指標的監測面臨各種各樣的挑戰：監測內容包括教育普及、學業成就、終身學習等方方面面，監測對象涵蓋學生、青年、成人各個年齡段，教育類型涉及正規教育和非正規教育，教育場所既有校內也有校外。有些指標的數據可以直接采集，有些則很難，如貧困國家或者受沖突影響的國家的數據、弱勢家庭的數據、非在校人員的數據等。

語言可以形成對比，對比也可以突出語言的特色。在一些具有“對比”意蘊的語言里，語言彰顯著自己的幽默性。正如有研究者所說的那樣：歐·亨利的作品獨樹一幟，在眾多的反映當時社會生活的作品中，他作品的風格不是對痛苦的刻畫，而是對痛苦的嘲弄。[3]本來痛苦應該引起讀者的憐憫，可是歐·亨利的語言卻使讀者感受到了事實對“痛苦者”的嘲弄。

EFA和SDG4的主要監測數據來源于UIS，而目前UIS收集的大部分數據是教育管理數據信息（administrativedata），如學生數、教師數、班級數、計算機臺數等，但這些數據在分析問題時有很多局限性，因此我們需要更多其他類型的數據來充實完善。例如，在分析國家內部的教育平等問題時，我們想看到不同地區、城鄉或者殘障和非殘障學生的情況，這時就需要各種不同的數據。在編寫《EFA監測報告》時，我們的數據來源不僅是UIS，還運用了學習評估數據等其他數據，并在住戶調查數據和其他數據的基礎上建立了自己的數據庫。如，世界教育不公平數據庫（World Inequality Database on Education,WIDE），這個數據庫基于多項住戶調查，可以反映初等教育、中等教育和高等教育領域的教育不平等狀況。所以，只聚焦于管理數據，能做的分析就非常有限。因此，提供最好的監測報告，這意味著需要運用不同來源的數據，必須突破教育管理信息系統的傳統界限。

從EFA到SDG4，UIS經歷了重大變革。所長西爾維亞·蒙托亞（Silvia Montoya）意識到，SDG4監測需要提供不同的數據信息來源。因此，UIS改變了以往僅僅局限于管理數據應用的做法，調整了數據來源方向，開始使用住戶調查、學習評估、讀寫能力測試等方面的數據，并決定投入大量時間和精力來建立SDG4的學業成就數據庫，重點關注全球指標，對教育（性別）平等和殘障人士等也有所關注。這是一個重要的變化，更是一種進步，而完成SDG4監測還需要拓展更多的數據信息資源。

2.變革數據采集方式，通過數字平臺收集非正規教育數據

完成SDG4全球監測，僅僅通過政府和學校來收集正規教育數據，這種傳統、單一的渠道是遠遠不夠的，更需要一場數據采集方式的變革?？梢蚤_發一個類似于維基百科的有關終身學習的數字平臺，收集非正規教育數據。數據信息的提供者不局限于政府或者教育部門，而是整個社會的全體成員，可以是來自非政府組織的相關人員，也可以是教育者和受教育者等。這些人對非正規教育有一定認識，為這個平臺提供模板，也歡迎世界各地的人們來補充信息。平臺運營者整合所有資源并做好宣傳，告知大家如果想要了解真實信息，就來這個網站，因為這里有最全面、最好的數據，而且這個網站可以按照國家來分類，人們瀏覽的時候可以清晰地了解不同國家的情況。

然而，這并不僅僅是把所有國家的信息放到全球平臺上這么簡單，也可能涉及政治因素。UIS在公布數據前需要征得各國的同意，這是一個信息認證的過程，但政府的態度往往很難協調。其實各國政府更關注UIS公布的結果，比如UIS的評價結論到底是正面的還是負面的，更關注本國取得的成就和國家形象。

所以，要想了解真實的情況，該平臺需要獨立于政府和UNESCO的管制，因為該平臺上很有可能出現批評政府的信息。當然，需要專家在后臺監管系統中篩選所有的信息來源，以保證數字平臺的質量。

UNESCO在德國漢堡設立了一個專門研究終身教育的機構，授權該機構來收集有關終身教育的信息。上海市終身教育研究院（SMILE）也一直在監測上海的終身教育數據，但困難重重。亞倫·貝納沃特教授和機構負責人討論了一起合作的可能性，看看是否能共同建立起一個監測終身教育信息的平臺。

其實，這不僅僅是數據收集方式的變革，最關鍵的是觀念的轉變，比如采取何種策略來整合信息。之前整合信息的方式（如問卷調查）是有效的，但是有效程度較低。如果想全面了解情況，需要我們采取新戰略，跳脫思維窠臼，用更廣闊的視野去思考。

四、中國開展SDG4監測需要關注的問題

1.注意處理好國家教育規劃目標和全球指標的關系

SDG4有4種不同類別的指標，即全球指標、主題指標、區域指標（regional indicator）和國家指標（national indicator）。具體來說，SDG4共有43項指標，其中11項為全球指標，32項為主題指標。聯合國大會通過全球指標，希望每個國家都報告全球指標進展，但由于許多國家的體制、行動計劃周期及教育改革方式都不盡相同，全面報告存在諸多困難。聯合國文件最后只要求成員國自愿報告全球指標進展，不作強制性規定，但各國政府最終對全球教育目標的進展負責。

國家可以創建與本國國情相關的國家指標，也可以和區域內其他國家共同建立符合區域特點的區域指標，區別于全球指標?，F在，拉丁美洲和非洲已經開始嘗試建立區域指標。據此，成員國可以采用全球指標和主題指標，也可以建立國家指標和區域指標。各國政府要依據自身的實際情況來衡量是否采用全球指標作為國家指標，如果覺得全球指標不合適，也有權創建個性化的國家指標，同時也可以運用本國數據更好地實現全球指標。

中國是個大國，正在制定《2035年教育現代化發展規劃》。中國需要斟酌SDG4指標，仔細考慮、認真篩選出對中國有幫助、符合中國利益，并且適用于中國國情的全球指標和主題指標，剔除那些不適用的指標；與此同時，立足現階段教育發展水平和未來發展目標，建立符合中國國情的國家指標，即對政策決策者、統計部門或者該地區的人民都有益的、可靠、有效的指標，從而平衡好未來和當下、國際和國內之間的關系，縮小SDG4愿景和教育現實監測工作之間的差距。

2.建立與教育現代化發展目標相匹配的監測系統，尤其是終身教育監測系統

中國要實現教育現代化發展目標、促進全民終身學習，需要在未來的3-5年匯集眾智，建立新的監測系統，尤其要在終身教育監測方面實現新的突破，而不是僅僅局限于現有的教育管理數據信息。目前中國的終身教育數據還很缺失，國家可以把行業精英召集起來，讓他們來創立新的終身教育監測體系。鑒于中國地域遼闊，不同區域的歷史文化、經濟發展水平和教育基礎都不盡相同，可以從局部做起，如先從終身教育相對發達的北京、上?；蛘吣骋皇》蓍_始，而不必一開始就有一個宏觀的、國家層面的整體方案和目標。最終目標是在未來的3-5年內，在UIS或者歐洲短時間內尚無暇顧及的終身教育領域，建立起一套新的監測系統，開拓一個全新的領域。這一目標如果能實現，那么中國有可能成為世界的領軍者，給其他國家點亮一盞明燈，也讓中國在世界舞臺上擔任更重要的角色，為教育可持續發展目標的監測提供指引。

3.調動方方面面的積極性，共同參與教育監測

單就教育可持續發展指標而言，相當一部分指標需要人口統計部門和勞動力相關部門的數據支持，還有一些指標必須通過社會調查等其他途徑獲得，傳統的教育管理信息系統已經遠遠不能滿足需求。當然，當你有了很好的想法來收集新的數據時，就會不可避免地需要向有關機構、部門或民眾采集數據，但他們往往會說“對不起，我很忙”，或者找各種理由拒絕提供相關信息。這對中國來說是一個難題，對全世界來說可能也是最困難的。

在中國現有體制下，中央和地方、部門和部門之間均存在利益博弈，社會公眾對教育監測的參與意識也相對薄弱。所以，要思考通過怎樣的激勵政策和雙贏機制，才能有效調動當地政府、群眾及社會相關方面的積極性，讓他們主動地參與到監測中來。這方面需要一個大的突破。

總之，這是一個開放、充滿變革的時代。我們的理念、目標的設定要理性，更要突破傳統思維，相關數據收集手段也要與時俱進。

注釋

①相關數據來源于聯合國教科文組織統計研究所（UIS）數據庫，網址為http://uis.unesco.org/。